1、林业行政执法中的 法律实务分析,李媛辉,2012年5月29日长沙,一、社会主义法律体系的层次与部门（略） 二、我国现行林业植物检疫立法现状（略） 三、行政诉讼（复议）对具体行政行为违法性的认定（详，案例分析） 四、行政赔偿诉讼中对事实行为违法性的认定（案例分析） 五、行政许可中多因一果的赔偿责任（案例分析） 六、林业植物检疫中的行政强制（详）,一、社会主义法律体系的 层次与部门,（一）层次 1、宪法 2、法律 3、行政法规 4、地方性法规,（一）宪法,（二）法律,（三）行政法规,（四）地方性法规,一、社会主义法律体系的 层次与部门,（二）部门 1、宪法及宪法相关法 2、民商法 3、行政法 4、
2、经济法 5、社会法 6、刑法 7、诉讼及非诉讼程序法,跃入14,“制定了土地管理法、森林法（森林病虫害防治条例、植物检疫条例）、水法、矿产资源法等法律，规范重要自然资源的合理开发和利用”,本罪的客观方面表现为两种情况： 一是违反有关动植物防疫、检疫的国家规定，引起重大动植物疫情的； 二是有引起重大动植物疫情危险，情节严重的。,二、我国现行植物检疫立法现状,实体规范 森林法第22条“各级林业主管部门负责组织森林病虫害防治工作。”“林业主管部门负责规定林木种苗的检疫对象，划定疫区和保护区，对林木种苗进行检疫。”,森林病虫害防治条例（1989年） 植物检疫条例（1983年 、1992年） 植物检疫条
3、例实施细则（林业部分）（1994年） 突发林业有害生物事件处置办法（2005年）,二、我国现行植物检疫立法现状,程序规范： 行政许可法 行政处罚法 行政强制法 林业行政许可听证办法 林业行政处罚程序规定 林业行政处罚听证规则 林业行政处罚案件文书制作管理规定,三部曲,三、行政诉讼中对具体行政行为 违法性的认定,（一）对作为行为违法性的认定 主要证据不足的 适用法律、法规错误的 违反法定程序的 超越职权的,案例1,案例2,案例3,案例4,案例5和案例6,案例7、案例4,（二）不作为,【案例1】河南省许昌XX矿业有限责任公司诉被告禹州市XX局林业行政征收、行政处罚一案 2009年10月13日，被告
4、作出（2009）禹林行收决定第01号行政事业性收费决定书，以原告2008年上半年生产煤碳、使用木材为由，要求原告缴纳造林费、育林基金30万元；,2009年12月11日，被告又以原告未缴纳2008年上半年造林费、育林基金为由，对原告作出（2009）禹林罚字第04号林业行政处罚决定书，处罚内容为：1、按日加收3滞纳金；2、处以应缴费额10%的罚款3万元。,2010年1月7日，原告向法院提起行政诉讼，请求撤销被告作出的（2009）禹林行收决字第01号行政事业性收费决定书和（2009）禹林罚字第04号林业行政处罚决定书。,2009年7月1日施行的育林基金征收使用管理办法第六条规定：“育林基金在林木产品
5、的销售环节征收，林业主管部门不得在多次销售林木产品时重复征收育林基金。严禁在育林基金外加收任何名目的费用。”,本案中，原告有证据证明其购买的林木产品销售方已缴纳了育林基金，因此，被告2009年10月13日作出征收作为林木产品购买方的原告育林基金和造林费30万元的具体行政行为无明确依据和相关充分证据，所以，被告作出（2009）禹林行收决字第01号行政事业性收费决定认定事实不清、主要证据不足。,继而，被告以原告未缴纳造林费、育林基金为由，对原告作出按日加收3滞纳金并处以应缴费额10%的罚款3万元的林业行政处罚决定也属证据不足，应依法予以撤销。,依照中华人民共和国行政诉讼法第五十四条第（二）项第1目
6、的规定，经本院审判委员会讨论决定，判决如下： 撤销被告禹州市XX局2009年10月13日作出的（2009）禹林行收决字第01号行政事业性收费决定书和2009年12月11日作出的（2009）禹林罚字第04号林业行政处罚决定书。,返回20,【案例2】（2009年司法考试）高某系A省甲县个体工商户，其持有的工商营业执照载明经营范围是林产品加工，经营方式是加工、收购、销售。高某向甲县工商局缴纳了松香运销管理费后，将自己加工的松香运往A省乙县出售。当高某进入乙县时，被乙县林业局执法人员拦截。乙县林业局以高某未办理运输证为由，依据A省地方性法规林业行政处罚条例以及授权省林业厅制定的林产品目录（该目录规定松
7、香为林产品，应当办理运输证）的规定，将高某无证运输的松香认定为“非法财物”，予以没收。高某提起行政诉讼要求撤销没收决定和赔偿，法院予以受理。,有关规定： 森林法及行政法规森林法实施条例涉及运输证的规定如下：除国家统一调拨的木材外，从林区运出木材，必须持有运输证，否则由林业部门给予没收、罚款等处罚。 A省地方性法规某省林业行政处罚条例规定“无木材或规定林产品无运输证的，予以没收“。,“无木材运输证的，予以没收”,修改为,司考原题及答案,返回20,（1）法院审理本案时应如何适用法律、法规？理由是什么？ 答：森林法及森林法实施条例均未将木材以外的林产品的无证运输行为纳入行政处罚的范围。A省地方性法规
8、林业行政处罚条例的有关规定，扩大了森林法及其实施条例关于应受行政处罚行为的范围，不符合上位法。根据行政诉讼法律适用规则，法院应当适用森林法及森林法实施条例。,上一张,2003年最高法院的答复称，某省林业行政处罚条例第22条关于没收无规定林产品运输证的林产品的规定，超出了中华人民共和国森林法规定的没收的范围。人民法院在审理有关行政案件时，应当适用上位法的规定。,上一张,【案例3】2008年6月6日，浙江省某县周某在安徽省某市三合镇龙亭村购买农户房前桂花树一棵，当晚在未办理木材运输证的情况下运送树木至孔夫关路段时被某市木竹运输检查站查扣。,6月7日，以某市林业局名义，引用安徽省实施中华人民共和国森
9、林法办法第19条第1项内容，对周某作出了“没收无证运输桂花树大苗一棵，并处以货物价值2倍罚款”的行政处罚。周某不服处罚决定，,6月10日，当事人周某以某市林业局处罚决定适用法律不当为由向该市人民政府提出行政复议申请。,2008年6月16日，某市林业局经审核，认为木竹检查站受林业局委托，依据安徽省实施中华人民共和国森林法办法第19条第1项作出的林业行政处罚决定书，属适用法规不当，遂以林政2008108号文件予以撤销。,因当事人不愿撤回行政复议申请，2008年7月29日，某市人民政府在对被申请人原具体行政行为进行审查后，认为被申请人所作处罚决定适用法规错误，,因此以复决字20085号行政复议决定书
10、作出行政复议决定： 1.确认被申请人某市林业局所作林业行政处罚决定违法； 2.责令被申请人某市林业局于决定书送达之日起三十日内重新作出行政处罚决定。,本案中，桂花树不属于古树名木，且属于农户房前屋后栽植，根据国家林业局关于规范树木采挖管理有关问题的通知（林资发200341号）和安徽省林业厅有关文件规定，不需办理林木采伐许可证。,但按规定，外运时需办理木材运输证，否则属于违法运输。本案中，该木竹检查站对案件定性是准确的，本来应按森林法实施条例第44条第1款、第4款分别对货主和承运方实施处罚。第44条 无木材运输证运输木材的，由县级以上人民政府林业主管部门没收非法运输的木材，对货主可以并处非法运输
11、木材价款以下的罚款。 承运无木材运输证的木材的，由县级以上人民政府林业主管部门没收运费，并处运费倍至倍的罚款。,但仅仅因森林法实施条例第44条第1款、第4款处罚较轻，便依据安徽省实施中华人民共和国森林法办法第19条第1项“擅自采伐、损毁和移植古树名木的，责令停止违法行为，没收树木，并处以树木价值倍以上倍以下罚款”作出行政处罚决定，是明显的适用法规错误。,规章设置的有关制度未能得到有效贯彻落实。林业行政处罚程序规定第31条第1款规定，案件调查结束后，应将证据连同林业行政处罚意见书等一并送法制工作机构提出初步意见后，再交由林业行政主管部门负责人审查决定。,这是一项硬性的程序制度，设计该项制度的本意
12、是通过互相配合、互相监督和互相制约，有效防止违法行政行为。但实践中，个别木竹运输检查站以地处偏远，交通不便，执法时效性强等种种理由，并没有真正贯彻实施该项程序性制度，该现象亦没有引起执法人员和相关领导的足够重视。,返回20,【案例4】2004年4月24日，申请人福建某汽车运输有限公司从福州马尾装运第三人某摩托车有限公司 64辆摩托车发往合肥，,25日22时途经某县木竹检查站时被查扣。检查站调查后认为承运人承运的摩托车松木外包装未经森林植物检疫，认定为无证运输违法行为。,检查站以县林业局名义作出林业行政处罚决定书，处罚内容主要是：“根据安徽省森林植物检疫实施办法第18条规定，决定给予如下行政处罚
13、：密封包装到达目的地后及时报验，罚款人民币2000元”。,适用规章错误。安徽省森林植物检疫实施办法第18条规定：“有下列情形之一的，森林植物检疫机构应当责令纠正，属于非经营活动中的违法行为，可以处50元以上1000以下的罚款，属于经营活动中的违法行为，可以处500元以上1万元以下的罚款；（六）运输单位或个人私自承运无植物检疫证书的森林植物或林产品的”。,该条所指的“经营活动” 从立法本意上讲，是指直接以森林植物或林产品为经营交易对象的行为，同时森林植物或林产品也是应施检疫对象。本案中，经营标的物是摩托车，申请人的无证运输行为，应认定为非经营活动中的违法行为，在50元以上1000元以下的幅度内实
14、施处罚。执法人员认定申请人是经营活动中的违法行为，违反立法本意，必然导致适用规章条款错误。,返回20,【案例5】未告知、未送达 被告修水县林业局在作出行政处罚决定之前，未向原告告知作出行政处罚决定的事实、理由、依据和享有的权利，违反了中华人民共和国行政处罚法第三十一条的规定，告知程序违法；被告在其稽查大队办公室向原告送达林业处罚决定书遭拒后，一直未再向原告送达，违反了林业行政处罚程序规定第三十九条的规定，送达程序违法。,根据中华人民共和国行政诉讼法第五十四条第（二）项第3目的规定，判决：一、撤销被告修水县林业局于2009年4月28日作出的修林罚书字第（2009）009号林业处罚决定；二、限被告
15、修水县林业局在二个月内重新作出具体行政行为。,【案例6】同日告知、同日处罚 被告作出的处罚告知书明确交待了原告有进行陈述、申辩的权利，“如要求陈述、申辩，请在收到本告知书后三日内向我机关提出”，而被告于同日作出行政处罚决定，没有满足行政处罚法律设定的三日时间规定，剥夺了原告的陈述、申辩权，违反法定程序，其行政处罚无效。,综上，依照中华人民共和国行政诉讼法第五十四条第（二）项第3目的规定，判决如下：撤销被告灌阳县林业局灌林罚书字（2010）第3321号林业行政处罚决定书。,返回20,【案例7】信访意见 2004年因国家重点建设工程信南高速公路征收庙街组林地，按照县政府的补偿标准支付了补偿款，经该
16、村组群众讨论后决定原荒山林坡统一收回进行调整找平，补偿款按92年分地人口统一发放，大部分群众签名领取，加盖村委公章制定了调整方案。乔大群原南沟的荒山仍调整给其本人，其四至，北至孙炳录，南至董军自留山原界。上至分水下至坡根。乔大群按调整方案进行管理。,2009年庙街组孙炳录以乔大群侵占其荒山为名向林业局写出请求处理申请，县林业局通过调查于同年11月2日作出信访意见。依据农村土地承包法第二十条、第二十七条之规定，宣布调整方案无效，乔大群应立即归还所霸占孙炳录的自留山，赔偿损失。 2010年5月向乔大群送达该信访意见，乔大群认为侵犯其合法权益提起行政诉讼，法院于5月12日立案审理。,本院认为，县林业
17、局作出的信访意见已将调整方案宣布无效，并责令归还所占吉来旺的责任山和孙炳录的自留山赔偿损失，该意见属对乔大群强行履行义务行为，是可诉的具体行政行为。,乔大群与孙炳录所争执的荒山自留山系权属之争，按照森林法第十七条“ 个人之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理。”,县林业局属于林业管理职能部门无权作出林木林地权属争议的处理。其作出的信访意见属超越职权行为。本案中县林业局作出的信访意见，引用了土地承包法相关规定，属适用法律错误。综上，依照中华人民共和国行政诉讼法第五十四条第二款第二目第四目之规定，判决如下： 将泌阳县林业局2009年11月2日作出信访意见（信访人孙
18、炳录）予以撤销。,【前述案例4】处罚复议诉讼复议 1县林业局处罚 2 收到复议申请后，某市林业局将复议案件交由该市森防检疫站办理。 3市森防站以自己名义作出复议决定。,申请人及第三人以复议决定无效为由，向市森防站所在地某区人民法院提出行政诉讼。 诉讼期间，被告市森防站发现自己无权作出行政复议决定，逐于11月18日书面撤销上述复议决定。区人民法院向市林业局发出书面司法建议书，要求该案由市林业局重新复议。,市林业局重新受理后，对照植物检疫条例实施细则（林业部分）及安徽省森林植物检疫实施办法有关规定，认为某县林业局不具备森林植物检疫行政处罚主体资格，认定被申请人某县林业局行政处罚系超越职权行为，依据
19、行政复议法第28条第1款第3项第4目之规定，决定： 1. 撤销行政处罚决定书； 2. 责令被申请人限期将本案移送具备行政处罚权的执法机构处理。,超越职权，处罚主体不适格。 依据安徽省森林植物检疫实施办法第19条规定：“本办法规定的行政处罚，由县级以上（含县级）森林植物检疫机构决定”。本案处罚实施主体应为县森防检疫站，以县林业局名义实施处罚，系超越职权行为。,返回20,三、行政诉讼中对具体行政行为 违法性的认定,（二）对不作为行为违法性的认定 不履行或者拖延履行法定职责 延期举证,案例8,四、事实行为违法性,【不履行法定职责的可诉性】,最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定第六条 行政机
20、关受理行政许可申请后，在法定期限内不予答复，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉的，人民法院应当依法受理。 前款“法定期限”自行政许可申请受理之日起计算；以数据电文方式受理的，自数据电文进入行政机关指定的特定系统之日起计算；数据电文需要确认收讫的，自申请人收到行政机关的收讫确认之日起计算。,【查阅权诉讼】,最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定第十二条 被告无正当理由拒绝原告查阅行政许可决定及有关档案材料或者监督检查记录的，人民法院可以判决被告在法定或者合理期限内准予原告查阅。,回到61,【案例8】李秋林不服被告林州市林业局林罚书字（2010）第082号林业行政处罚决定 2011年7月
21、20日原告向法院提起行政诉讼 2011年7月21日法院向被告送达了起诉状副本及应诉通知书 。 被告于2011年7月29日向法院提供了作出被诉具体行政行为的部分证据， 被告于2011年8月8日当庭向法院又提供了作出被诉具体行政行为的部分证据,1、林业行政案件办理授权委托书，以此证明，被告林州市林业局委托林州市森林公安局对李秋林占用林地一案，进行调查，取证及处理，（延期提供） 2、林业行政处罚立案登记表，以此证明收案机关为林州市森林公安局， 3、现场勘验笔录两份及现场概貌照片4张， 4、被告出具的证明， 5、林州市城郊乡石楼村占用林地技术鉴定书， 6、林州市森林公安局询问李秋林笔录，（延期提供）,
22、7、李秋林与林州市城郊乡郭家庄村签订的有偿出让荒坡经营使用权合同书， （延期提供） 8、林业行政处罚听证权利告知书， 9、林业行政处罚意见书，（延期提供）10、林业行政处罚决定书， 11、林业行政处罚文书送达回证及送达时照片8张， 12、呈请延长行政案件办理报告书两份。,法院认为，本林业行政处罚案的实际承办机关是林州市森林公安局，但对原告出具的林业行政处罚决定书的处罚机关是被告林州市林业局，从被告提供的上述有效定案证据中反映不出被告林州市林业局委托林州市森林公安局调查处理本林业行政处罚案。,被告林州市林业局无正当理由逾期提供的影响本案定案的“林业行政案件办理授权委托书”及询问李秋林笔录等关键证
23、据，依法认定被告此次作出的林业行政处罚决定之具体行政行为主要证据不足。依法应予撤销被告作出的上述林罚书字（2010）第082号林业行政处罚决定。,回到61,因本林业行政处罚涉及到国家利益，在本判决生效后，被告应重新作出具体行政行为。依据中华人民共和国行政诉讼法第五十四条第(二)项第(一)目及最高人民法院关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释第二十六条、第五十九条第(一)项之规定，判决如下：,一、撤销被告林州市林业局2011年4月26日作出的林罚书字（2010）第082号林业行政处罚决定； 二、责令被告林州市林业局在本判决生效后的法定期限内重新作出具体行政行为。,四、行政赔偿诉讼中对事实
24、行为 违法性的认定,行政事实行为，是指行政主体以不产生法律约束力，而以影响或改变事实状态为目的实施的一种行政活动。 （案例9）,最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定第三条 公民、法人或者其他组织仅就行政许可过程中的告知补正申请材料、听证等通知行为提起行政诉讼的，人民法院不予受理，但导致许可程序对上述主体事实上终止的除外。,【案例9】2010年1月14日 ，发生交通事故 责任认定 2010年2月13日，协议民事赔偿一次性给付，二原告于当日收到赔偿款245000元。,2010年3月20日二原告向被告提出申请，要求确认被申请人在执行职务过程中违法，对申请人进行赔偿(死亡赔偿金、丧葬费等)共
25、计1169160元。 2010年3月28日，新野县林业局出具证明，收到二原告确认违法国家赔偿申请书，但新野县林业局对原告申请一致未作出答复，为此引起诉讼。,由于被告新野县林业局没有严格按照河南省人民政府豫政文（2003）208号文件批复建站，站位颠倒，设施简陋，在例行检查时，未按规定设置安全警示标志，又未按规定将被检车辆引导至检查区内，同时没有将确保公路安全畅通作为首要职责。以上过错是造成二原告家属死亡的首要原因之一。依照相关法律规定，被告新野县林业局依法应予赔偿。,结合本案损害后果发生实际情况，被告的执法行为虽然存在违法之处，但也是在履行法律规定正当检查行为，故对损害后果应承担一定责任。受害
26、人骆秀永驾驶车辆无牌照，无驾驶证，夜间行驶时没有注意行驶安全，造成自己和他人死亡也负相应的责任。,故被告应承担二原告损失的50为宜，即二原告请求额的一半584580元。按照损害赔偿填平补齐原则，二原告在交通事故中已获得的部分赔偿245000元，应从被告应承担赔偿总额中扣除，故被告赔偿二原告339580元。,五、行政许可中多因一果的 赔偿责任,1、共同侵权连带责任：被告在实施行政许可过程中，与他人（往往是第三人）恶意串通共同违法侵犯原告合法权益的，应当承担连带赔偿责任；,（案例10）,【案例10】汉寿县农村信用合作联社龙阳信用社与汉寿县林业局纠纷一案 2004年4月20日，第三人毛跃祥向原告借贷
27、了40万元与45万元，并分别出具两张借据。 2005年10月28日，因第三人毛跃祥所借贷款尚未完全归还，原告为保证贷款的回收减少损失和风险与第三人毛跃祥签订了一份抵押担保借款合同，合同约定原告向毛跃祥发放抵押贷款80万元，用于养殖。,毛跃祥的林权证抵押放置在原告处。 2005年10月31日，被告汉寿县林业局在毛跃祥所有的林权证的变更登记栏批注了原告龙阳信用社为林木权利人，抵押贷款林木。,2009年4月30日，第三人将林木以24万元的价格卖给了案外人刘*。 2009年5月2日以自己名义申请砍伐。 2009年5月11日被告汉寿县林业局向毛跃祥颁发了汉寿县采字2009年第000035号林木采伐许可证
28、。 2009年7月10日，原告得知被告向毛跃祥颁发了林木采伐许可证批准砍伐抵押林权证范围内的全部林木。,原告认为被告的行为违反了中华人民共和国森林法实施条例规定，致使原告抵偿林木被全部砍伐，抵押权也无法实现，被告行政行为显然违法，由此造成原告的经济损失应当赔偿，故诉至法院。,一审 本案中原告与第三人签订抵押担保借款合同和林权证上的变更栏都由被告进行了抵押登记并加盖公章，且林权证放置在原告处，致使原告认为抵押权已经成立，抵押物不会被砍伐或损失。,而本案被告在没有审查林权证的情况下就颁发了砍伐证，致使原告认为“万无一失”的抵押林木被砍伐；被告的这种审查不严的行政登记行为和行政许可行为导致了本起诉讼
29、的产生，并对原告贷款的回收造成了一定的损失。,因此，本院酌情考虑由被告承担由违法行政行为产生的一定额度的赔偿责任。判决： （一）被告汉寿县林业局向毛跃祥颁发汉寿县采字2009年第000035号林木采伐许可证的行政行为违法； （二）被告汉寿县林业局赔偿原告社龙阳信用社48 000元；,二审 毛跃祥与上诉人龙阳信用社的林木抵押担保的登记行为成立。上诉人认为毛跃祥已将该块林地的林木所有权进行了转移登记，其林木所有权已转移到龙阳信用社，所采伐的林木属龙阳信用社所有，事实依据不足。,因此，上诉人的该主张既无事实依据，也无法律依据。故对上诉人龙阳信用社以被上诉人汉寿县林业局批准采伐该块林地的林木侵犯了其财
30、产所有权，要求被上诉人汉寿县林业局赔偿其林木所有权灭失的损失的诉讼请求，本院依法不予支持。,原审判决认定事实清楚，但对相关法律关系的认定及判决汉寿县林业局赔偿龙阳信用社48 000元损失没有法律依据，属适用法律错误，应依法予以改判。上诉人龙阳信用社的上诉理由不能成立，本院不予支持。,一、维持汉寿县人民法院（2009）汉行初字第22号行政判决的第一项，即确认被告汉寿县林业局向毛跃祥颁发汉寿县采字2009年第000035号林木采伐许可证的行政行为违法； 二、撤销汉寿县人民法院（2009）汉行初字第22号行政判决的第二项，即被告汉寿县林业局赔偿原告汉寿县农村信用合作联社龙阳信用社48000元，于本判
31、决生效后十日内支付； 三、驳回上诉人汉寿县农村信用合作联社龙阳信用社要求被上诉人汉寿县林业局赔偿其抵偿林木所有物灭失损失的诉讼请求。,行政诉讼法司法解释第六十七条 第二审人民法院审理上诉案件，应当对原审人民法院的裁判和被诉具体行政行为是否合法进行全面审查。 从目前的法律规定看，惟独在行政诉讼中，可能出现二审法院对上诉人作出比一审法院更加不利的裁判的情况。（比较刑事、民事）,行政复议法实施条例第五十一条 行政复议机关在申请人的行政复议请求范围内，不得作出对申请人更为不利的行政复议决定。,五、行政许可中多因一果的 赔偿责任,2、混合侵权合理按比例确定赔偿份额：被告与他人违法侵犯原告合法权益的，应当根据其违法行为在损害发生过程和结果中所起作用等因素，确定被告的行政赔偿责任。,五、行政许可中多因一果的 赔偿责任,3、免除赔偿责任的条件：被告已经依照法定程序履行了审慎合理的审查职责，因他人行为导致行政许可决定违法的，不承担赔偿责任。,六、林业植物检疫中的行政强制,THANK YOU!,
