1、“诉调对接”机制的探索与思考正确处理调解与裁判的关系，拓宽诉讼调 解的适用范围， 实现人民调 解、行政调解和诉讼调解的有机结合，推动多元化纠纷解决机制的建立和完善，最大限度地化解矛盾纠纷已成为社会所需，减 轻群众“诉累”在 2008 年最高人民法院工作报告中成为一大亮点，并被确定 为最高人民法院 2008 年重点改革项目。面 对社会利益关系日趋复杂，矛盾冲突日益多 样，建立一个功能互效，程序衔接，能 满足社会主体多种要求的多元化纠纷机制十分重要。 “诉调对接”工作便应运而生，呼之而出，成为 中国特定的时代背景下和司法制度资源基础上探索多元化纠纷解决的一种路径，是社会 转型期特殊需求的举措。一、
2、“诉调对接”的重大意义和 现实作用全国人大代表陈继延说：俗话讲“法不容情” ，可是 调解是“ 法、理、情”于一身的司法制度，它能较好地平衡当事人之间的利益。目前社会利益 诉求趋于多元化，要 积极探索建立和完善多元化 纠纷解决机制，包括诉讼的和非诉讼的纠纷化解机制，不同的矛盾用不同的方式去解决效果会更好。他一席话，是对享有“东 方 经验 ”之誉的 调解工作最好的 诠释。全力构建 诉调对接的平台，真正实现诉调“无缝对接”，有效解决社会矛盾纠纷，意义 重大。1、有利于平衡法律、政策、利益三者的关系。从国家职能重心转变角度看，大调解机制使得法院处理纠纷的方式得到有效拓展和改善；从社会纠纷多样性看，有些
3、纠纷 很难找到法律根据，用 调解的方式解决更适宜和更具优势；从调解的特点看，调解以自愿为基础，比裁判更能体现社会效果。2、有利于缓解法院工作 压力。法院工作处于社会矛盾的风口浪尖，法院受理案件的数量大幅上升与法院有限审判力量的矛盾；人民群众的司法需求日益高涨与司法权威相对不足之间的矛盾日益突出，而传统的非诉解决纠纷功能的弱化，法院判决之后又不能完全定纷止争，上访问题的因扰等。实际上，很多纠纷没有必要到法院解决，诉讼既不是化解矛盾 纠纷的唯一途径，也不是“万能良药”，即便到了法院，也没有必要由法官来解决，完全可以将一部分化解矛盾的工作分流给社会力量，既能缓解司法资源短缺的矛盾，又能减轻执行工作的
4、压力。通过“诉调对接”工作，将处理矛盾的关口前移，最终实现前期工作做的好，后期工作就轻松的良性循环。3、有利化解矛盾，促进社会和谐。社会 转型时期，利益冲突的多元化、社会主体间关系的复杂化，影响社会和谐稳定的因素大量存在，正确 应对各种社会矛盾和纠纷 ，妥善 协调处理多方利益关系，有效平息矛盾纠纷，促进社会和 谐稳定，充分发挥“ 诉解对接”的程序便利性、非对抗性，真正将多数矛盾 纠纷有效化解在基层和萌芽状态， 实现法律效果与社会效果的有机 统一。二、“诉调对接”机制的探索与思考1、机构的建立。“诉解 对接” 工作是一 项系统的工程，是深化司法改革，推进和谐司法的一项重大举措，是化解社会矛盾纠纷
5、的一项全局性工作，需要全社会的重 视和参与，依靠法院掌握的社会资源来主推“诉解对接”是不够的，甚至存在 “剃头挑子一头热” 。要破除各自为阵的局面，在组织 上走出网络特色，必 须依赖于“地方党委积极主导，职能部 门通力合作，社会力量广泛参与” 的工作格局， 调动社会力量参加诉调对接的主动性和自觉性，并将“诉解对接”工作纳入 综合治理考核。通过整合资源，打造工作平台，加强对接等方式，实现多元纠纷解决机制之间互补、共赢的良性互 动局面。以 县级单位设置“ 诉调对接”机制为例，应成立由县(区)委一名副书记任组长， 县委政法委书记 、法院院 长、司法局局长为副组长， 县级相关行政执法部门负责同志为成员
6、的“ 诉 解对接 ”工作领导小组，负责“ 诉解对接”工作的决策部署和督查工作，领导小组下设办公室，可附设在法院或司法局内，至少确定一名专职人员， 负责计划部署，组织实施，数据统计等日常工作。同 时在法院内设立专门的调解室，由人民 调 解员，社区居委会力量 轮流派驻调 解纠纷，负责诉前的调解工作。各行政机关成立行政调解组织，确定专职 行政调解人员， 负责本部门的行政 调解工作。各乡镇成立矛盾纠纷调处中心，由乡镇 治安办 、法庭、司法所、派出所以及场镇居委会组成，负责本辖区的人民调解工作。调处中心也应确定一名专职人员， 负责与“诉调对接” 领导小组办公室以及调处中心各成 员单位的联络和工作对接，同
7、时各街道社区、村社设人民调解员，形成横向到边，纵向到底，纵横联动 ，上下 联络的大调解工作格局。2、人员配备。调解人员的素质决定着调解工作成效。(1) 人员选择上。人民调解委员会组织条例中第 3 条规定：“ 人民 调解委员 会除由村民委员 会成员或者居民委员会成员兼任的以外，由群众选举产生，每三年改 选一次，可连选连任 ”。第 4 条规定“为人公正、联系群众、 热心人民调 解工作，并有一定知识和政策水平的成年公民，可以当选为 人民调解委员 会委员”。除上述规定外，主要 应结合各地实际情况， 选用德才兼备，尤其是在当地有声望和影响的人来担任调解员。(2) 人员培训上。法院应积极配合司法行政机关，
8、制定培训计划，并选派具有丰富法律知识和审判经验的审判人员对调解员进行专门常规培训，不定期的邀请调解员旁听案件审理，提升调解人 员的业务技能和 调解艺术。同 时加大对个案调解的指 导力度，人民调解员在调解工作中遇到困难，可请求法院及 时给予法律 问题的咨询，帮助指 导其规范工作程序、制度、 调解方式及文书制作。(3)人 员互动上。法院调解室、矛盾纠纷调处中心、行政调解组织应将所 辖范围的调解员， 专职工作人员，机关职能部门的组成人员名单、工作范围、 职责、联系方式等基本情况统一编制成册，发放到各调解机构和调解员，确保 联终畅 通， 实现人员联动 。3、经费 保障。俗话说“巧妇难 做无米之炊” ，
9、为确保“ 诉调对接”工作的顺利开展，各地各部门应切实加大投入，加强物质保障。 人民调解委员会组织 条例第 11 条规定“人民调解委 员会调解民间纠纷不收费” ，第 4 条规定“对 人民 调解委 员会委员，根据情况，可以给予适当补贴、人民调解委 员会的工作经费和调解委员会的补贴经费，由村民委 员会或居民委员 会解决”。而根据相关规定，矛盾 纠纷调处中心与人民调解委员会实际上是两块牌子“一套人 马” ，当然 调处 中心的经费主要由村民委员会或居民委 员会解决，由于各地的经济发展水平不同，经济状况相差大，经济 欠发达地区村民委员会或居委会资 金匮乏，这就导致调处中心“无米下锅”，工作无以为继，有的地
10、方有部分投入也是 “杯水车薪”，难以确保“诉调对接”工作深入有效进行。既然 “诉调对接” 工作是 维护 社会稳定，促进社会和谐的社会系统工程，那么政府应纳入综合治理工程来抓，切实加大经费投入，配齐硬件 设施，落 实保障 强基础。为充分调动调解员的工作积极性，政府应建立调处中心资金投入长效机制，充分 调动调解员的工作 积极性，确保 “诉解对接”工作顺利开展。对调解员参加调解活动而支出的交通、就餐费用以及工作 补贴等，政府应安排落实专项资金，根据各地实际予以补助解决，对调解员主持的个案调解工作，可根据件数确定 补助标准，如 调解一件补助 50100 元等。4、工作开展。(1)强化宣传认识。有了机构
11、，人员和经费，矛盾 纠纷调处中心开展工作的首要任务是搞好宣传，提高其知名度，由于长期以来形成的解决 纠纷习惯，使人民群众 对调处 中心的职能和优势性认识不足，发生纠纷后，往往想到的是走诉讼解决。为充分发挥调处中心在新形势下解决民 间纠纷的“第一道防线”作用，使人民群众在发生纠纷后首先能想到调处中心，乐于到调处中心解决 问题，就必 须加大宣传力度，利用新闻媒体，网络 平台，横幅标语，宣传栏，黑板 报等途径提升调处中心的知名度；同 时开通咨询热线，提供法律咨 询服务，充分打造“诉调对接”机制和 调处中心的品牌意识，提升品牌效应。比如消费者权益受到侵害，会 马上想到 12315；当遇到犯罪侵害时，会
12、想到拨打 110；当发生火灾时会拨 打 119，这就是品牌效应，因此，“诉调对接” 机构也可以设立诉调特服号，当纠纷发生后就可以直接拨打该 号以寻得专业的帮助、指 导和解决，确保诉调对接的质量和效率。(2)设立立案引导。对于当事人起 诉的同一辖区的婚姻家庭纠纷，小额债务纠纷等案件，法院在受理案件时，诉导员应 首先询问当事人是否已 经过调处中心进行调解，如未经调处中心调解，应向当事人释明诉前调解的特点和优势，告知诉讼风险 和成本，建 议当事人先到调处 中心进行调解。但笔者认为，在尊重当事人的意愿下选择到调处中心调解的同时，为有利于节约诉讼资源，更有效的把各种矛盾纠纷化解在萌芽状态，在立法上应设
13、立案受理前置程序，对权利义务关系明确以及小 额标的纠纷，应当先经过矛盾纠纷调处中心或行政调解程序，只有在 调解无效的情形下，才能选择诉讼方式解决，(3)加大庭前调解。对当事人执 意要求法院受理的案件，人民法院在立案受理后，除法律规定不适用调解程序的案件外，均应按照“繁简分流”原则，根据纠纷性质，请 求目的以及当事人情绪等因素，先行 调解或速裁促成当事人达成调解、和解协议， 对于涉及面广、突发性强、矛盾易激化的纠纷，人民法院在立案前可先转入人民调解室，由 诉前调 解合议庭会同调解员进行庭前调 解，努力将矛盾化解在 进入诉讼程序之前。(4)探索委托调解。对于在同一 辖区的婚姻家庭，继承纠纷，相邻关
14、系纠纷等适宜进行委托调解的案件，诉 前、庭前以及执行前在征得当事人同意的前提下，可委托调处中心，人民调解员进行调解。承 办法官在与调处中心、人民 调解员取得 联系，确定 调解时间、地点，并出具委托 调解函，当事人持法院函件到调处中心接受调解。(5)拓展协助调解。为有效避免当事人 对法院公正执法的合理怀疑，同时缓解人力短缺的问题。在诉前、 诉 中以及执 行各环节，根据案情，邀请人民调解员、有关专业 技术人员协助进行调解，也可以将所辖范围内的调解员名单及调解员的基本情况提供给当事人，当事人可以从中任意选择调解员参与调解，从而增强社会力量在调解中的参与率，有效化解矛盾 纠纷。(6)落实案后回访。对一
15、些疑难 复杂、社会影响面大的案件，即使案件在诉讼中调解不成，在裁判后应落实承办人定期回访。承办法官在判决后 应与当事人所在地的 调处中心和人民调解员保持联系，关注和了解案件判决后的发展变化，如 发现有矛盾恶化或不稳定因素， 应 委托调处中心和人民调解员及时介入，落实稳控措施，或直接参与化解矛盾，彻底解决纠纷。(7)费用收取。为有效提升调处 中心知名度，提高人民群众的调解意识，对于当事人在调处中心调解化解纠纷的，以及人民法院委托 调解达成调解协议的案件， 应予全免 费用。对于协助调解，庭前调解达成调解协议的，应按 诉讼费用交纳办 法所规定的标准减半收取，通 过为 当事人节省诉讼成本，从而打造调处
16、中心在解决民间纠纷中的知名度。5、调 解效力。人民调解协议、行政调解协议 在诉讼中是否能得到确认，直接制约着“诉调对接”机制实际效用的发挥。如果在调处 中心和人民调解 员主持下达成的调解协议在法律上没有强制力，一方当事人 违约，另一方当事人不能以此为据申请人民法院强制执行，这不但是对社会资源的一种浪费，也不利于 树立人民调解的威信，还 会导致大量 标的小，社会影响不大的民间纠纷涌至法院，增加诉累。(1) 对于在调处中心和人民调解员主持下，依据当事人自愿、合法原则下达成的书面协议， 经双方当事人签字盖章后，具有民事合同性 质，应具有法律约束力。在 协议书的形式要件上，应更注重其程序性和严肃 性。
17、对于经调处中心和调解员主持达成的具有给付内容的协议，调解员应 向当事人释明其风险，告知其可以直接向人民法院申请确认，以确保将来进入执行程序的快捷性。(2)对于 经调处中心或调解员主持达成的协议，当事人申请法院确认的，法院受理后，一般应按简 易程序审理， 调处 中心应将案件的卷宗材料以及相关 证据移送法院，法院应对其协议书进行审查，重点 审查 程序和协议是否 违反自愿、合法原 则，对于调解协议内容清楚、合法的，人民法院应当制作调解书。对于经审查 后认为确实 存在违反法律规定，需要 变更或撤 销的，人民法院也不应轻易裁判予以变更，应 及 时与原调处 中心和调解员 沟通协调，可邀 请原调解人员继续
18、参与调解，努力通过调解的形式予以弥补瑕疵，尽量避免判决变更，以切实维护人民调解协议在群众中的威信和效力。如确实达不成调解协议的，应当及时作出裁判，避免久调不决。(3)对于一方当事人就调解协议反悔而向人民法院起诉请求变更、撤销或者宣告无效的，经人民法院审查 ，只要 该协议不具备法律规定的可撤 销或者无效的情形外，一般不予支持。这既是对一方当事人的公平保护，也是对违反契约一方的制裁，同 时 也是当今社会需建立诚实信用原则与良性的市场经济体制和环境的必然要求。(4) 对于已生效和具有给付内容的调解协议，只要符合民事诉讼法相关规定，当事人可向法院申请支付令和直接 进入执行程序。从 现行法律 规定来看，
19、最高人民法院关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定的司法解释明确规定了人民调解协议具有民事合同的性质，而对行政调解协议的效力尚无相应规定，致使行政调解协议的效力由于缺乏法律上的依据，效力弱化，一旦一方当事人反悔，协议所确定的权 利义务对双方当事人而言便毫无约束力，行政 调解人员为平息纠纷所作的努力便前功尽弃。目前，对行政调解协议效力的认定应比照人民调解协议效力确定的规定，同时应尽快出台对行政调解协议效力认定的司法解释，以便充分发挥人民调解，行政调解在多元纠纷解决机制中的整体效能。6、运行模式。为更好地发挥“诉调对接” 机制的作用，应充分利用现有的社会 资源建立横向到边，纵向到底的调解大格
20、局。当纠纷发 生后，当事人可能会选择到调处中心或行政机关 调解，但受传统诉讼意识的影响，更多的会选择诉讼渠道。如何把 这三种化解矛盾 纠纷的途径有机结合，形成职能互补，资源共享的矛盾化解机制呢，现举 一列来展示其运行模式。如一离婚 纠纷，当事人选择到调处中心调解，可能会出现两种情况，一是经调处中心调解，双方当事人达成一致 协议，可凭 该协议到民政机关或人民法院 对协议内容予以确认，纠纷化解。二是双方当事人达不成调解 协议，只能依法 进入诉讼程序。同理，当事人若 选择行政机关调解，经行政调解达成调解协议后，依法确 认 其效力，达不成 调解协议的，依法进入诉讼程序。运行模式更复杂的是当事人直接选择
21、到法院起诉的，人民法院通过立案引导，将 该纠纷转入 调处中心或相关行政机关调解，人民调解和行政调解机关可以通过前述调解运行模式调解处理。人民法院也可以通过“繁简分流” 的原则，将该案件转入法院内设的调解室予以调解， 还可以在进入诉讼程序后，委托调处中心和行政调解机关调解，或邀请其协助调解。人民法院在 诉讼过程中也 应将调解贯穿于审判全过程，充分利用各种资源，最大限度地用调解方式化解矛盾纠纷，在上述方式均调解无效的情况下，人民法院 应及 时审理判决，但判后仍应落实回访制度，不放弃最后一丝调解的希望，改 变 那种将权利载入判决，将矛盾 还于社会的不良局面。7、“诉调对接”的观念研究。“诉讼对 接”
22、 既是 对传统人民调 解资源的挖掘和利用，又 为司法调 解赋予了新内涵，注入了新活力，拓展了新途径，具有鲜明的时代特色，然而“ 诉调对接”毕竟是一种新事物，尚处于探索阶段， 对存在的问题值得进一步去研究和思考，尤其是 “诉调对接”工作中的观念问题，有很多人认为法院在“诉调对接”工作中的做法有职能错位之嫌。改革开放的 总设计师邓小平在改革开放之初有一句很经典的论述“摸着石头过河” ，充分说明了一种好的机制建立需要不断的探索，不是看它遵循了多少旧的东西，而是要看它 创新了多少新东西，开展“诉调对接” 工作是在中国特定的 时代背景下和司法基础 上探索多元化纠纷解决的一种路径，是社会转型期特殊需求的举措。我们应 更注重诉调对接工作对化解矛盾，促进社会和谐方面发挥的巨大作用，要摒弃现代司法理念的糟粕，扭转 那种被动受案， 简单居中裁判的诉讼 模式，变“教条主义”、 “本本主义”为“实 效主 义 ”，积极有效化解矛盾 纠纷 ，构建社会和谐。
