1、第七章 行政组织绩效,一、绩效为导向的行政管理发展,（一）国外的背景上世纪70年代末基于对官僚体制的批判，从撒切尔政府开始到克林顿政府推向高潮的公共行政改革运动，提出了新的政府治理模式（即新公共管理）。其核心内容就是绩效管理和绩效评估。,政治家政府,官僚制政府,企业家政府,政府范式变化,电子化政府,绩效导向的行政管理发展几个阶段：,1973年，美国尼克松政府首先颁布了联邦政府生产率测定方案，第一次系统和规范了对行政部门进行的绩效评估活动。英国撒切尔政府于1979年启动了著名的“雷纳评审”，这是一项以解决问题为导向的经验式调查。20世纪80年代以日落法案为代表的政府绩效管理在西方国家得到全面推广
2、。进入20世纪90年代，以绩效为导向的公共部门管理在西方各国达到全盛时期。,英国的雷纳评审：1）选择评审对象。评审对象完全由各部门根据需要自己选择，然后报雷纳批准。 2）对现有活动的质疑。对现有活动的质疑是评审的起点，质疑是指对正在进行的工作提出尖锐的问题。3）推动争论或辩论。在实地调查后，评审员把自己的感受和发现和具体问题及改革建议写成报告，在递交给效率小组备份的同时，递交给被评审机构的负责人，了解被评审机构的反应并征求批评和建议。 4）达成共识。它是指在评审员和被评审机构进行充分协商和讨论的基础上对改革措施达成共识，改革措施可以是中止某一方面的工作或活动，也可以是工作程序的重新设计，或职能
3、的重新配置和组织结构调整等，视具体情况而定，评审员对此没有预设的架构。 5）改革措施的实施。在提出具体的改革措施后，评审员就离开被评审机构，由被评审机构落实评审结论和改革措施。,国外政府绩效主要特点：,政府绩效是一种服务和顾客至上的管理机制。政府绩效是一种以结果为本的控制。 绩效评估的主体多元化。,（二）国内背景我国自改革开放以来，一直重视政府绩效问题。早在1980年，邓小平在关于党和国家领导制度的改革的讲话中就尖锐地指出了官僚主义所带来的机构臃肿、办事拖拉、不讲效率等弊端。1988年以后的历次政府改革，都把“精简、统一、效能”确立为改革的基本原则之一。党的十六大报告中明确提出我国要深化改革，
4、形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制，并提出建立科学的考核评价机制。“改进管理方式”、“提高行政效率”、“降低行政成本”等，成为这次改革的重要内容。,当前：如何构建体现科学发展观要求的绩效管理新模式，提升政府绩效，也就成了我国各级政府改革中的重点和难点问题，更是当前和今后我国公共管理始终追求的主要目标。,二、行政组织绩效的含义效率？效能？,效率：社会活动所取得的效果（产出）与所消耗的劳动量或社会资源之间的比值。行政效率是指公共行政活动的效果（产出）与所投入的工作量或所消耗的人财物时间的比值。效能：实际取得的成果与预期效果之间、实际达成的程度与原定目标之间相比较的结果。行政效
5、能：包括行政目标达成的程度、提供公共服务的质量、政府服务对象对政府服务的满意程度、公共行政所取得的社会效益。,“绩 效 ”一 词，一般解释为成绩、成效，含有成绩和效益的意思。v.工作表现（perform）:n.绩效（performance）:行政组织的绩效是指行政组织在社会经济管理活动中的结果、效益和效能，是行政组织在行使其功能、实现其意志过程中体现出的管理能力。,(1)从绩效的本质规定性来看，绩效与职能或职责的行使有关，是行使职能、职责过程中产生的； (2)从行使职能或职责、产生绩效的主体来看，绩效包括了组织整体绩效或部门绩效、项目绩效、个人绩效； (3)从绩效的质与量的规定性来看，绩效并不
6、等于产出本身，也不等于任务或产品本身。绩效的质量(quality)包括服务质量(service)与结果(outcome)。 (4)从绩效形成的过程来看，绩效具有一定的周期。 综上所述，行政组织绩效就是指政府在依法履行其职能过程中投入所获得的初期的和最终的结果及其社会影响。,1、政治绩效主要体现为政府政治产品的生产和供给，包括制度供给、制度创新和政治动员力。具体表现为行政立法和公共政策的制定和执行、体制改革中的组织和主导作用、人民群众参政议政以及参与国家管理和社会公共管理的组织与指导作用。2、经济绩效政府对国民经济实施宏观调控的成效，政府对经济增长和稳定的导向作用，政府对市场运行及市场主体的规范
7、，政府为经济发展提供的软硬环境和服务。,（二）行政组织绩效的内容,3、社会绩效政府对社会的稳定与发展。社会全面进步内涵丰富，包括人们的生活水平和生活质量的改善和提高；社会公共产品应及时到位，社会治安状况良好，犯罪率低，人们安居乐业；社会和谐有序，贫富差距缩小，社会群体、民族之间和谐相处，没有激烈的对抗和尖锐的冲突。4、文化绩效政府在科学、文化、教育等事业发展中的导向和推进，政府对精神文明建设的规划指导和组织，政府在高雅文化和大众文化的的互补与渗透中的引导与促进作用，以及文化的繁荣与整合。,（三）行政绩效的层次,1、组织绩效：是行政组织上层领导机关或决策层的工作绩效，通过领导者规划决策的科学、人
8、事安排的合理、沟通协调的充分、组织指挥的正确等全局性工作业绩表现出来，与组织内领导者的素质能力、领导方法和行政组织内部的团队意识等密切相关。2、管理绩效 ：行政组织的中层即管理层的工作业绩，通过人才的合理利用、良好的组织和有效的控制、明确的责任划分、恰当的分工合作、有力的内外监督等表现出来，与管理制度、管理方法、管理人员的才能、学识等密切相关。在管理全局中承上启下。3、执行绩效：是行政组织中基层工作人员的工作绩效，是通过工作人员从事专业性、操作性工作的熟练程度好效果、非正式组织沟通的有效性、人际关系的和谐、对设备的利用率和成效体现出来，与工作人员的士气、素质、技能、工作条件等密切相关。三者是相
9、互关联、相互影响，形成完整的行政绩效。,三、行政组织绩效的特征,1、行政绩效管理目标的公共性；2、行政绩效管理的特殊性：非市场产出（其产出经常是无形的）、政府等级官僚制的结构、较多的制约因素：如不能合法地保留其获取的收入并用于工作人员个人利益；不能按照领导人的喜好分配生产要素；必须实现并非该机构自己选择的目标。 3、行政绩效管理强调外部评价，对公民负责；4、行政绩效管理具有合理、精细的指标设计，能够较好的满足不同民众的需求；5、行政绩效评估过程中要广泛吸引公民参与；6、行政绩效管理在注重结果的同时更注重管理过程的有效性，不同于企业绩效管理的“目标导向”“结果为本”7、行政绩效管理要兼顾组织和个
10、人绩效的双重要求。,（1）它们都强调清晰的任务和需要完成的工作，而这些任务和工作在组织上下都得以传达，并获得很好的理解。（2）组织中的成员因组织所提供的产品或服务而把自己的组织视为特殊的组织，并以自己的组织为骄傲。（3）管理层相当重视组织中的成员，注意公平和尊敬地对待他们，并与他们进行坦率、真诚和非正式的交流。（4）管理人员并不认为其组织是极具创新性的，但是他们强调在管理组织成员时应当采用创新性的方法。（5）管理层强调应把责任和权威尽可能广泛而深远地下放到组织各级之中。这些组织都尽力吸纳尽可能多的人参与到决策和其他活动中来。（6）工作任务和目标都很清晰，雇员们能够获得很多反馈。良好的工作表现能
11、够赢得承认和回报。（7）处理工作、参与和人事运作的目的在于对组织成员提出挑战，并激励他们的工作热情和个人发展。,四、高效行政组织的一般标准,波特、萨哲特和司徒帕克在1986年对比了一系列有着良好声望和已经失去声誉的美国联邦机构，他们得出的结论认为，只要机构能够建立一个清晰的目标，明确自身的使命，拥有一个高效的高层领导团体，鼓励富有新意的人员和富有进取精神的行为，密切贴近雇员和顾客，不断发展处在管理位置的专业和技术专家的管理能力，并能做到强调文化甚于结构，强调过程甚于结果，那么优秀的管理就能够实现。,黑尔在1996年一篇名为在公共组织中取得高效的论文中认为，在表现出色的组织之中，领导者都认为他们
12、的主要作用在于提供有利条件，以便帮助雇员提高其劳动生产率，并帮助他们为组织的顾客服务，使顾客能够从组织中获得他们所想所需的东西。归纳起来，这些组织及其领导者一般都强调以下这些价值观： （1）学习。 （2）集中的使命。 （3）良好的群体环境。 （4）善于工作的领导。,第二节 行政组织绩效评估,一、行政绩效评估的含义 行政绩效评估就是依据科学与综合的评估指标体系、运用严格的程序和科学方法，对政府部门履行职能、公务人员履行岗位职责的情况进行全面、客观和公正的测量，划分绩效等级的活动。 因此，政府绩效评估就是要对政府：（1）做了什么业绩(performance)；（2）做得怎样质量(quality)
13、、水平(level or standards)、效率(efficiency)；（3）社会影响和公众的反应（outcome）如何进行评估。,二、行政组织绩效评估的目标,绩效评估的基本目标是评价行政组织的行为活动和运营状况，审查组织对资源的利用以及所取得的成绩，以期向公众证明公共资金得到合理和富有效率的使用，维护该组织存在的合法性。根据评估的重点不同，绩效评估可以细分为三种目标，包括：1、平衡收支2、明确责任3、提高绩效,三、行政组织绩效评估的程序：P208第一阶段：设计阶段,为何评估,谁来评估,如何评估,评估什么,1.为什么评估明确评估目的,战略执行示例：美国联邦政府“战略化绩效评估模型”,目标
14、的层级体系,战略执行工具示例：社会主义新农村建设战略,B、人事决策的需要：科学选人、用人的基础,“规范干部任用提名制度，完善体现科学发展观和正确政绩观要求的干部考核评价体系，完善公开选拔、竞争上岗、差额选举办法。 ” 党的十七大报告,C、管理改进示例：欧盟公共部门通用评估框架 (Common Assessment FrameworkCAF),2、评估什么绩效指标体系应体现一个个人、组织或项目的真实状况。,行政管理绩效,经济发展绩效,社会稳定绩效,地方政府绩效,教育科技绩效,生活质量绩效,生态环境绩效,3、谁来评估选择评估主体,自我,上级,同级,同级,下级,外部专家,外部顾客,例1：,深圳绩效评
15、估工作采用内部评估和外部评估相结合的方法。其中，内部评估占70%，包括电子系统评估和市政府领导评价意见，分别占绩效评估结果的65%和5%；外部评估占30%，通过社会公众满意度调查和电子民调系统测评形式，分别占绩效评估结果的25%和5%。2010年度政府绩效评估的对象为市政府工作部门和区政府、新区管委会两类。,例2：,青岛在我国属于开展政府绩效评估较早的城市。从1998年到现在，已经开展了12年。在青岛现在已经形成完善了一套立体评估模式，拓展了民主参与渠道，增加了群众对党政绩效评估的话语权，实现了从封闭到开放、从“内考内”为主到“外评外”为主的转变。对于取得的经验，青岛市委副秘书长、市考核办主任
16、彭建国特别强调，其关键在于“绩效评估不能照搬硬套西方的观念模式，而要结合自身实际，实现本土化发展。,青岛主要做法为：对于专业技术要求较高的工作，委托相关职能部门评估；对于单位重点工作目标的完成情况，实施答辩评估，邀请专家学者、人大代表、政协委员、机关干部代表担任特邀考官，答辩过程通过媒体全程向社会公开；对公共服务部门，采取公开招标，引入第三方评估的模式；对于政治、文化、党建等方面的定性指标，由市监察局随机抽取“两代表一委员”实行民主测评。,政府绩效评估指标体系,据中国青年报报道，由中国政府绩效评估研究课题组完成的一套政府绩效评估体系最近已悄然浮出水面。课题组组长桑助来透露，他们设计的这套评估体
17、系由职能指标、影响指标和潜力指标3大类、33项指标组成。桑助来说：“目前，这一指标体系已经升格为国家社科基金项目。下一步，我们会在一些地方实践。”,4、如何评估 选择评估的标准或者指标,第二个阶段 ：实施阶段-监控结果、绩效报告,第三个阶段：反馈阶段-评估结果和绩效信息的利用,员工个人绩效反馈的作用：（1）使员工了解自己在本绩效周期内的业绩是否达到所定目标；（2）探讨绩效未合格的原因并制定绩效改进计划（3）在绩效反馈中向员工传递组织的期望（4）对下一个绩效周期的目标进行协商，形成个人绩效合约,第三节 全面质量管理途径,“品牌是旗，质量是杆”,“21世纪是质量的世纪”-朱兰,一、质量定义：ISO
18、9000:2005对质量的定义： 质量是一组固有特性满足要求的程度朱兰对质量的定义： 质量是指满足顾客的需要从而使顾客满意的那些产品特征。质量的特征：动态性、同一等级比较,二、质量发展的三个历史演变阶段,1、质量检验阶段2、统计质量控制阶段3、全面质量管理阶段三、全面质量管理的概念 最早提出者：菲根堡姆强调“执行质量只能是公司全体人员的责任，应该使全体人员都具有质量的概念和承担质量的责任”（重视人的因素）,全面质量管理（TQM）的定义：“为了能够在最经济的水平上，并考虑到充分满足顾客要求的条件下进行市场研究、设计、制造和售后服务，把企业内各部门的研制质量，维持质量和提高质量的活动构成为一体的一
19、种有效的体系”。 菲根堡姆,考虑成本的,全过程的,持续改进的,1、什么是TQM,Q,M,T,T （Total）全面:组织中的全体成员，顾客，员工，供应商都包括在内。,M （Management）管理: 领导职责质量 (在全公司范围内) 领导层质量 (模范作用) 促进团队和学习能力 坚持不懈,Q（Quality）质量: 工作质量，流程质量，企业质量由此决定产品质量,2、TQM的解析,“四全管理”1、全员参与2、全对象：制度质量、过程质量、产品质量3、全过程：不仅仅是制造过程（市场调查、研究开发、设计、生产准备、采购、生产制造、包装、检验、贮存、运输、销售、为用户服务等全过程）4、全方法,3、TQ
20、M的基本理念,四、全面质量管理的基本原则,1、持续改进2、以顾客为中心3、最高管理层的承诺和领导4、全员参与,惠普TQM的一套基本管理原则：1、以用户的需要及期望为中心2、把下一道工序中的后续者的需求和期望，及其对所受服务的衡量标准，就象对待外部用户一样 3、定期检查用户的满意程度 4、努力排除造成用户不满的根本原因 ，发现一个解决一个5、保持目标的稳定性“始终如一地向用户提供足以超出他们不断变化着的需求和期望的产品和服务”6、实行标准化以保持成果 7、从上游开始，确保全过程每个环节的质量 8、打破部门障碍 9、消除企业上下的畏惧情绪 10、不断地对员工进行教育、培训，以便发挥并保持员工的最大
21、潜力,霍哲等学者研究认为，全面质量管理方法可以从以下几个方面发挥作用，以消除行政组织中的回应性障碍。第一个回应性障碍是利益集团政治。第二个回应性障碍是信息扭曲。第三个回应性障碍是狭隘的局部观念。第四个回应性障碍是归因错误。第五个回应性障碍是组织陷阱。第六个回应性障碍是无效培训，它也可能妨碍对顾客需求的迅速反应。,五、全面质量管理在行政组织中的应用,附：美国联邦品质协会对行政机关服务质量的界定,1、绩效2、专业特色3、可信度4、持久性5、一致性6、及时性7、变动性,行政组织在推行中需要遵循以下几个方面的要点：（1）行政组织的服务品质由民众加以界定。（2）行政机关首长的支持与领导。（3）妥善的策略规划。（4）全面质量管理的推行必须重视团队合作，而非个人突出表现。（5）强调事先预防而非事后检测的观念。（6）行政组织全体的承诺。（7）持续的努力。全面质量管理的基本原理强调提高全面质量的努力是否成功，主要取决于长期质量工作和战略的实施。作为一种管理手段，全面质量管理在行政组织中所产生的影响力主要来自于它的哲学思想，而不是一系列具体的指令或技术。,
