1、2011 年第9 期 （ 总第380 期 ） No. 9 ， 2011 Genera l ， No. 380 EDUCATIONAL RESEARCH 义务教育均衡发展与农村教学点的建设 * 范先佐 郭清扬 赵 丹 摘 要 随 着 农 村 中 小 学 布 局 的 调 整 ， 不 少 地 方 在 一 定 程 度 上 忽 视 了 农 村 教 学 点 的建设， 使农村教学点面临着经费短缺、 教师整体素质低、 教师工资待遇低、 办学条件差等 突 出 问 题 。 义 务 教 育 均 衡 发 展 决 不 能 忽 视 农 村 教 学 点 的 建 设 ， 可 以 通 过 加 大 公 共 财 政 的 投 入 力
2、 度 ， 促 进 农 村 义 务 教 育 均 等 化 ； 改 革 经 费 分 配 与 管 理 方 式 ， 保 证 农 村 教 学 点 有 独 立 的 教 育 经 费 ； 实 行 农 村 教 师 特 殊 津 贴 制 度 ， 鼓 励 优 秀 教 师 到 教 学 点 任 教 ； 正 确 面 对 农 村 教 育 的 现 实 ， 妥 善 解 决 教 学 点 代 课 教 师 的 工 资 待 遇 问 题 ； 改 善 教 学 点 的 办 学 条 件 ， 保 证 教 育 质量等措施办好农村教学点， 从而让偏远农村地区的孩子也能公平接受义务教育。 关键词 义务教育； 均衡发展； 农村教育； 农村教学点 作者简介
3、范先佐， 华中师范大学教育学院教授、 博士生导师； 郭清扬， 华中师范大 学教育学院副教授、 博士 （ 武汉 430079 ） ； 赵丹， 西北农林科技大学人文学院讲师、 博士 （ 陕西杨凌 712100 ） 20 世 纪 末 以 来 ， 随 着 我 国 经 济 社 会 的 不 断 发 展 和 人 们 教 育 观 念 的 不 断 更 新 ， 特 别 是 在 我 国 义 务教育阶段基本解决了 “ 有学上” ， 而人们要求 “ 上 好学” 的背景下， 社会对于教育资源特别是优质教 育 资 源 的 需 求 越 来 越 迫 切 ， 对 教 育 公 平 问 题 的 关 注 也 越 来 越 强 烈 。 与
4、 此 相 适 应 ， 一 种 新 的 教 育 理 念 义务教育均衡发展的思想日益成为人们关 注的焦点和关系国家战略的重大问题。 教育规划 纲 要 将 推 进 义 务 教 育 均 衡 发 展 提 升 到 义 务 教 育 战 略 性 任 务 的 高 度 ， 要 求 建 立 健 全 义 务 教 育 均 衡 发展的保障机制， 均衡配置教师、 设备、 图书、 校舍 等各项资源， 切实缩小校际差距， 加快缩小城乡差 距 ， 努 力 缩 小 区 域 差 距 。 在 推 进 义 务 均 衡 发 展 的 进程中， 政府、 学术界和广大教育工作者已进行了 大 量 研 究 和 有 益 探 索 ， 但 现 有 研 究
5、 忽 视 了 农 村 教 学 点 的 建 设 。 为 此 ， 本 文 结 合 实 地 调 查 尝 试 对 义务教育均衡发展与农村教学点的建设做较为全 面、 深入的分析， 以期为我国偏远农村地区教育发 展提供有益借鉴。 一、 农村教学点是实施义务 教育的一种重要组织形式 农村教学点是适应我国农村地区特别是人口 稀 少 、 居 住 分 散 的 偏 远 地 区 的 教 育 发 展 而 设 置 的 以复式教学为主的小规模不完全学校。就当前情 * 本文系教育部哲学社会科学研究重大课题攻 关项目 “我国义务教育均衡发展改革研究” （ 项 目编号： 10JZD0036 ） 的研究成果之一， 课题负责人： 范
6、先佐。 有 关 调 研 主 要 包 括2005 年7 月 至2008 年10 月 ， 对 中 西 部 地 区 的 湖 北 、 河 南 、 广 西 、 云 南 、 陕 西 和 内 蒙 古 等6 个 省 （ 自 治 区 ） 38 个 县 市 农 村 中 小 学 布 局 调 整 的 调 研 ； 2009 年5 月 对 广 东 省 韶 关 市 清 丰 县 农 村 教 育 的 调 研 ； 2010 年4 月 至12 月 ， 对 我 国 中 部 地 区 的 湖 北 、 河 南 、 江 西 、 湖 南 等4 个 省 、 32 个 县 、 60 余 所 中 小 学 教 师 绩 效 工 资 制 度 改 革 情
7、况 的调研。文中未另注明出处的数据和资料均来自上述调研和访谈。 34况 来 看 ， 农 村 教 学 点 具 有 区 别 于 一 般 学 校 的 典 型 特征： 地处偏远， 规模小， 教学形式灵活， 办学条件 差 。 教 学 点 是 学 校 教 育 的 一 种 重 要 组 织 形 式 ， 为 方 便 低 年 级 学 生 就 近 入 学 ， 在 我 国 一 些 偏 远 农 村 地 区 至 今 仍 保 留 相 当 多 的 小 规 模 学 校 和 教 学 点 。 据 统 计 ， 2008 年 ， 全 国 小 学 学 校 总 数 为 300 854 所 ， 其 中 教 学 点 数 量 达 79 088
8、个 ， 约 占 全 国 小 学 学 校 总 数 的 26.29% ； 全 国 农 村 小 学 数 量 为 253 041 所 ， 教 学 点 数 量 为 77 519 个 ， 农 村 教 学 点 数 量 占 全 部农 村小 学的 比例 为 30.63% 。 1 课题 组对 中西 部 地 区 的 湖 北 、 河 南 、 广 西 、 云 南 、 陕 西 、 内 蒙 古 等 6 省 （ 自 治 区 ） 38 个 县 （ 市 ） 农 村 中 小 学 布 局 调 整 的 调 研 了 解 到 的 情 况 同 样 印 证 了 这 一 点 ， 特 别 是 西 部地区的云南、 广西、 内蒙古等省区教学点数量庞
9、大 ， 占 农 村 学 校 比 例 分 别 为 96.54% 、 103.24% 和 52.93% 。 （ 见表 1 ） 由 表 1 可 见 ， 无 论 从 绝 对 数 量 还 是 从 相 对 数 量来看， 农村教学点的数量都是很大的， 是我国农 村义务教育学校的重要组成部分。这是因为我国 农 村 教 学 点 的 存 在 有 其 客 观 性 和 必 然 性 ， 在 当 前 及 今 后 相 当 长 的 时 间 内 ， 仍 然 应 当 是 实 施 义 务 教 育的重要组织形式。农村教学点有助于偏远地区 学生克服上学远、 上学难的困境， 节省学生的上学 成本， 满足他们受教育的需求， 有助于促进义务
10、教 育 均 衡 发 展 和 教 育 公 平 。 因 此 ， 义 务 教 育 均 衡 发 展决不能忽视农村教学点的建设。 二、 农村教学点存在的突出问题 由 于 多 方 面 的 原 因 ， 特 别 是 随 着 农 村 中 小 学 布 局 的 调 整 ， 不 少 地 方 在 一 定 程 度 上 忽 视 了 农 村 教 学 点 的 建 设 ， 致 使 目 前 农 村 教 学 点 存 在 着 这 样 或那样的问题， 影响着农村义务教育的均衡发展。 （ 一 ） 经费短缺 按 现 行 教 育 财 政 和 管 理 体 制 ， 教 学 点 隶 属 本 乡 镇 中 心 学 校 管 理 。 据 课 题 组 调 查
11、 ， 中 心 学 校 向 所属各小学和教学点划拨经费的程序是由各个教 学点根据学生数和自身需求向中心校提出经费申 请 ， 中 心 学 校 再 考 虑 实 际 情 况 予 以 回 复 。 以 广 东 省新丰县丰城镇龙文教学点每学期的经费收支情 况为例， 按照广东省免除学杂费标准， 每学期每个 学 生 补 助 144 元 ， 龙 文 教 学 点 每 学 期 得 到 的 补 助 费 用 应 为 4 896 元 ， 加 上 学 前 班 收 取 的 学 费 560 元， 一共 5 456 元。 这笔 仅有 的学 费补 助和 收入 是 由 其 所 属 的 丰 城 镇 中 心 小 学 统 筹 管 理 ， 龙
12、 文 教 学 点并没有支配权。而教学点每学期的支出项目种 类 较 多 ， 总 支 出 金 额 最 保 守 的 估 计 也 要 6 300 元 。 （ 见表 2 ） 龙文教学点的每笔支出都要由教学点向中心 学校财务部门列出明细、 提出申请、 等待批复。而 中心学校对教学点提出的经费申请往往审核条件 苛刻， 批复时间较长， 并且难以得到满足。这样一 来， 教学点连日常基本运转都难以维持， 根本谈不 上 改 善 办 学 条 件 。 其 实 ， 中 心 学 校 也 有 自 己 的 难 处 ， 目 前 大 多 数 中 心 学 校 运 转 困 难 、 负 债 运 行 ， 且 还 要 负 担 教 学 点 代
13、 课 教 师 的 工 资 ， 因 此 很 难 满 足 教学点的经费需求。如湖北省石首市花山镇共有 7 所 小 学 和 3 个 教 学 点 ， 教 师 总 数 为 85 人 ， 其 中 代 课 教 师 31 人 ， 占 教 师 总 数 36.5 ， 3 个 教 学 点 教 师 90 以上 是代课 教师， 据该镇 中心学 校校长 介绍， 教学点代课教师工资基本靠中心学校下拨的公用 经 费 和 部 分 勤 工 俭 学 收 入 来 维 持 ， 中 心 学 校 根 本 不 可 能 给 教 学 点 提 供 可 自 由 支 配 的 经 费 ， 导 致 教 学 点 普 遍 存 在 经 费 短 缺 的 问 题
14、， 如 校 舍 维 修 费 得 省区 云南 广西 内蒙古 陕西 湖北 河南 学校数 （ 所 ） 18 321 13 703 5 649 21 677 11 733 31 116 教学点 数 （ 个 ） 17 688 14 147 2 990 1 761 2 363 4 103 教学点所 占 比例 （ % ） 96.54 103.24* 52.93 8.12 20.14 13.19 班级数 （ 个 ） 130 570 127 973 40 470 107 714 83 306 218 268 复式班 （ 个 ） 10 704 8 252 2 217 11 918 2 849 2 489 复式班所
15、 占比例 （ % ） 8.20 6.45 5.48 11.06 3.42 1.14 表1 6 省 （ 自治区 ） 农村小学校数、 教学点数及班级数 * 个别省份之所以教学点占学校的比例超过了 100% ， 是因为有些农村乡镇在中心学校统一管理下设置了几个 教学点。 收 入 支 出 办公用品 招待上级领导检查 修缮校舍 购买体育器材 水电费 教研活动等 合计 144 元/ 生 （ 生均公用经费 ） 34 人 （ 学生 数 ） 人数 ） 80 元7 人 （ 学前班人数 ） 5 456 元， 统一上交中心学校管理 教师用书、 粉笔等， 共 3 000 元 1 000 元 300 元 300 元 1
16、200 元 包括公开课、 少先队活动等， 500 元 6 300 元 表2 广 东 省 新 丰 县 丰 城 镇 龙 文 教 学 点 一 学 期 办 学 经 费 情 况 35不到补充而不得不让学生在漏风漏雨的危房中上 课， 因缺少最基本的公用经费， 学校往往连粉笔也 买不起， 更不用说图书、 仪器设备了。 （ 二 ） 教师整体素质低 菲 利 普 库 姆 斯 曾 一 针 见 血 地 指 出 ： “ 发 展 中 国家农村地区常常像半干旱的教育荒漠一样而没 有教育质量可言， 不但教师通常都是水平最低的， 而 且 贫 穷 儿 童 的 比 例 也 很 高 ， 这 些 儿 童 真 正 需 要 最 好 的 老
17、 师 ， 然 而 他 们 却 是 最 后 才 得 到 。 ” 2 在 我 国 农 村 ， 特 别 是 偏 远 地 区 的 学 校 ， 由 于 办 学 条 件 差， 往往吸引不到优秀教师， 在教学点任教的老师 一 般 年 龄 老 化 。 如 广 西 兴 安 、 南 丹 等 六 县 的 教 学 点 教 师 平 均 年 龄 达 47 岁 ， 最 大 的 55 岁 ， 最 小 也 有 40 岁。 （ 见表 3 ） 教 学 点 教 师 年 龄 老 化 问 题 不 仅 在 “ 八 山 一 水 一分田” 的广西较为普遍， 在课题组调研的其他中 西 部 地 区 也 是 如 此 。 此 外 ， 教 学 点 教
18、师 大 多 来 源 于本乡、 本村， 他们多为民办教师转正或是代课教 师， 没有接受过系统的教师教育， 学历低、 基础差， 加之常年在偏远地区工作， 信息闭塞， 教学任务繁 重， 知识陈旧而又难以更新， 导致教学点教师整体 素质偏低。 （ 三 ） 教师工资待遇低 大 部 分 农 村 教 学 点 是 “ 一 师 一 校 ” ， 多 的 也 只 有 5 6 位 教 师 ， 这 些 教 师 中 大 多 是 代 课 教 师 或 者 少 量 “ 民 转 公 ” 教 师 。 据 课 题 组 调 查 ， 教 学 点 教 师 中 代 课 教 师 平 均 工 资 在 300 500 元 ， 并 且 没 有 纳
19、入 财 政 保 障 范 围 ， 只 能 由 所 在 中 心 学 校 自 行 解 决。如湖北省浠水县大吉岭教学点属该县巴驿镇 中 心 小 学 管 辖 ， 现 有 学 生 180 余 名 ， 其 中 1 4 年 级 学 生 124 名 ， 幼 儿 园 学 生 56 名 。 因 为 地 理 位 置 偏 僻 ， 条 件 艰 苦 ， 加 上 该 县 师 资 一 直 十 分 紧 张 ， 该 教 学 点 一 直 没 有 公 办 教 师 到 那 里 任 教 ， 只 好 聘 用 5 名 代 课 教 师 ， 实 行 包 班 上 课 。 他 们 的 收 入 是 每 月 400 元 ， 由 巴 驿 中 心 小 学 从
20、 每 月 的 公 用 经 费 中 解 决。该县汪岗镇所属的几个教学点也存在类似的 情 况 。 据 汪 岗 镇 中 心 学 校 负 责 人 介 绍 ， 该 镇 目 前 有 1 所 初 中 、 5 所 完 小 、 5 个 教 学 点 。 现 有 学 生 5 186 人 （ 其 中 小 学 生 3 168 人 ， 初 中 生 2 018 人 ） ， 正 式 在 职 教 师 206 人 ， 代 课 教 师 48 人 （ 接 近 1/4 ） ， 其 中 5 个 教 学 点 全 部 是 代 课 教 师 。 代 课 教 师 的 工 资 主 要 由 中 心 学 校 从 公 用 经 费 、 学 前 班 学 杂
21、费 和 收取少量的早餐费来解决。他们的收入也是每月 400 元 左 右 。 与 公 办 教 师 相 比 ， 代 课 教 师 的 工 资 不到公办教师工资的 1/3 。 （ 四 ） 办学条件差 农村学校办学条件差一直是农村教育发展滞 后 的 重 要 原 因 之 一 。 近 年 来 ， 在 农 村 学 校 办 学 条 件 整 体 得 到 逐 步 改 善 的 情 况 下 ， 教 学 点 的 办 学 条 件 却 没 有 得 到 任 何 改 善 ， 甚 至 还 在 不 断 恶 化 。 调 查 中 发 现 ， 大 部 分 教 学 点 都 是 由 20 世 纪 50 至 70 年代间建成的校舍或者由寺庙、
22、祠堂改建而成， 如 今大部分校舍已经成了危房。如广西南丹县吾隘 镇 丹 炉 小 学 是 “ 一 师 一 校 ” ， 学 校 与 一 个 社 庭 相 邻 而 建 ， 历 史 久 远 ， 现 在 社 庭 里 仍 供 奉 一 尊 神 像 （ 社 王 ） ， 当 地 人 将 学 校 与 社 庭 当 做 精 神 的 寄 托 ； 该 自 治区隆林各族自治县猪场乡猪场村半坡屯教学点 只有 1 个教 师 20 个学 生。 学校 几乎 是最 为原 始的 学校： 一间小木房子， 里面摆放了十几张桌子和一 块黑板。再如陕西省石泉县迎丰镇三个教学点的 校 舍 均 为 土 木 结 构 ， 目 前 危 房 面 积 几 乎
23、 占 到 50% 。 （ 见表 4 ） 在 教 学 点 数 量 居 全 国 前 六 位 的 省 份 中 ， 除 贵 州 省 外 ， 农 村 小 学 危 房 面 积 均 远 远 高 于 全 国 平 均 值 。 那 么 在 这 些 地 区 ， 教 学 点 危 房 比 例 在 当 地 学 校中几乎也是最高的。 （ 见表 5 ） 兴安县华江乡 同仁小学 南丹县吾隘镇 丹炉小学 荔浦县杜莫镇 六部小学 龙胜县瓢里乡 上塘小学 那坡县坡荷善 何异布小学 隆林县猪场乡 半坡屯小学 所隶属 中心校 兴安镇 中心校 昌里小 学 龙珠小 学 瓢里乡 中心校 坡荷中 心校 猪场镇 中心校 教师数 量 （ 人 ） 5
24、 1 6 4 1 1 平均年龄 （ 周岁 ） 49 45 45 51 42 50 最大年龄 （ 周岁 ） 52 50 55 最小年龄 （ 周岁 ） 41 42 40 表3 广西六县部分教学点教师年龄情况 红花教 学点 迎兴教 学点 香炉沟 教学点 教师数 （ 人 ） 3 1 1 学生数 （ 人 ） 36 16 16 占地面积 （ 平方米 ） 520 432 335 建筑面积 （ 平方米 ） 砖混 砖木 土木 200 232 265 危房 100 136 120 表4 陕西省石泉县迎丰镇教学点基本情况 资料来源： 根据 石泉县迎丰镇小学布局调整实施方 案一览表 整理所得。 36此 外 ， 教 学
25、 点 用 房 短 缺 。 许 多 教 学 点 教 师 宿 舍 中 间 用 帘 子 隔 开 兼 做 办 公 室 ； 年 级 多 一 些 的 教 学点的实验室、 少先队活动室、 会议室等都是在同 一间房子里， 被当地老师称为 “ 四部一室” ； 很多教 学点没有食堂， 甚至给学生热饭的厨房都是危房， 中午学生只好蹲在教室门口吃饭。 三、 农村教学点问题产生的原因 及对义务教育均衡发展的影响 农 村 教 学 点 面 临 着 这 样 或 那 样 的 问 题 ， 其 原 因是相当复杂的， 其中， 公共财政对农村义务教育 的投入不足以及农村义务教育经费分配和管理方 式不合理是其最根本的原因之一。 近 年
26、来 ， 我 国 政 府 不 断 加 大 了 对 农 村 包 括 义 务 教 育 在 内 的 公 共 服 务 的 财 政 投 入 ， 大 大 改 善 了 基 本 公 共 服 务 的 条 件 ， 提 升 了 公 共 服 务 的 品 质 。 不过， 也应当看到， 由于受长期以来重城市轻农村 的 公 共 资 源 配 置 倾 向 的 影 响 ， 我 国 基 本 公 共 服 务 的投入城乡之间仍有相当的差距。以公共教育为 例 ， 2009 年 全 国 普 通 小 学 生 均 预 算 内 事 业 费 支 出 为 3 357.92 元 ， 比 上 年 的 2 757.53 元 增 长 21.77% 。 其 中
27、 ， 农 村 普 通 小 学 生 均 预 算 内 事 业 费 支 出 为 3 178.08 元 ， 比 上 年 的 2 617.59 元 增 长 21.41% 。 农 村 小 学 生 均 预 算 内 事 业 费 水 平 及 其 增 长 幅 度 依 然 低 于 全 国 平 均 水 平 ， 更 低 于 城 市 水 平 。 3 而 教 学 点 经 费 短 缺 直 接 源 于 公 共 财 政 对 教 育投入的不足和农村义务教育经费总量的短缺。 针 对 农 村 义 务 教 育 经 费 短 缺 的 实 际 情 况 ， 我 国 政 府 在 不 断 加 大 对 义 务 教 育 投 入 的 同 时 ， 根 据
28、农 村 中 小 学 布 局 调 整 后 出 现 的 新 情 况 ， 对 农 村 义 务 教 育 管 理 体 制 进 行 了 调 整 和 改 革 ， 即 普 遍 建 立 起了以乡镇中心小学为核心， 完小带村小、 教学点 的 新 型 管 理 体 制 。 21 世 纪 初 我 国 各 地 都 进 行 了 农 村 中 小 学 布 局 调 整 ， 通 过 布 局 调 整 对 规 模 较 小 的 学 校 进 行 合 并 ， 基 本 上 形 成 了 一 镇 （ 乡 ） 一 所 中 心学校或寄宿制学校、 若干所完小、 初小或教学点 的 格 局 。 而 中 心 学 校 一 般 处 在 乡 镇 所 在 地 ， 是
29、 当 地 最 好 的 学 校 ， 不 仅 对 教 学 点 和 完 小 的 日 常 教 学 进 行 管 理 ， 而 且 教 学 点 和 完 小 的 资 金 划 拨 也 被 纳 入其职责范围之内。县财政以中心学校为单位进 行 支 出 预 算 ， 主 要 包 括 基 本 支 出 （ 人 员 经 费 支 出 、 公用经费支出、 对个人和家庭的补助支出 ） 和项目 支 出 等 ， 这 些 经 费 划 拨 后 归 中 心 学 校 统 一 分 配 和 管 理 。 由 于 中 心 学 校 处 于 教 育 职 能 中 心 ， 而 且 在 经 费 划 拨 方 面 具 有 支 配 权 ， 因 此 在 获 得 教 育
30、 经 费 方 面 具 有 天 然 优 势 。 但 在 此 过 程 中 ， 往 往 为 了 中 心学校的建设和发展忽视教学点或其他学校的建 设。特别是教学点由于规模小， 少则几名、 多则几 十 名 学 生 ， 一 般 采 用 复 式 教 学 或 一 两 名 教 师 包 班 上 课 的 方 式 教 学 ， 教 师 大 都 是 代 课 教 师 或 年 龄 较 大的本地 “ 民转公” 教师。按照 “ 定员定额” 的拨款 方式， 教学点获得的公用经费补助很少， 通常还要 承 担 代 课 教 师 的 工 资 ， 所 以 远 远 满 足 不 了 实 际 需 要 。 按 现 行 规 定 ， 农 村 中 小 学
31、 公 用 经 费 是 指 保 证 农 村 中 小 学 正 常 运 转 、 在 教 学 活 动 和 后 勤 服 务 等 方面开支的费用， 其开支范围只包括： 教学业务与 管理、 教师培训、 实验实习、 文体活动、 水电、 取暖 、 交 通 差 旅 、 邮 电 、 仪 器 设 备 及 图 书 资 料 等 购 置 ， 房 屋、 建筑物及仪器设备的日常维修维护等， 但不得 用于人员经费、 基本建设投资、 偿还债务等方面的 开 支 。 用 公 用 经 费 来 支 付 代 课 教 师 的 工 资 ， 必 然 会挤占教学点的办学经费。目前因特殊原因无法 撤 并 的 教 学 点 只 能 维 持 现 状 ， 很
32、 难 期 望 上 级 政 府 对其额外投入。由于资金短缺、 办学条件差， 很多 教学点难以维系， 影响农村义务教育的均衡发展。 第 一 ， 教 学 点 学 生 不 能 公 平 享 受 同 等 质 量 的 教 育 。 教 学 点 办 学 条 件 较 差 、 师 资 水 平 低 等 因 素 均直接影响到教学点的教育质量， 从整体上来说， 相 对 于 条 件 较 好 的 中 心 学 校 ， 这 里 的 学 生 享 受 不 到 同 等 质 量 的 教 育 ， 这 对 教 学 点 的 学 生 是 不 公 平 的。教学点学生享受不到与中心学校学生同等质 量的教育， 是有悖于义务教育均衡发展的。 第 二 ，
33、 教 学 点 教 师 的 专 业 化 发 展 受 到 影 响 。 表5 教学点数量居全国前六位省区的农村小学办学条件 资料来源： 根据 中国教育统计年鉴： 2008 相关数据整理所得。 教学点数量 （ 个 ） 危房面积 （ ） 全国平均 9 97 2 719 102 云南 97 716 3 433 369 广西 62 612 1 910 364 四川 12 096 1 390 647 湖南 5 282 988 488 贵州 4 827 201 755 河南 4 190 1 754 423 37当前， 我国教学点师资水平低， 大多为 “ 民转公” 教 师 和 代 课 教 师 ， 且 年 龄 老
34、化 ， 知 识 结 构 陈 旧 ， 缺 乏 培 训 机 会 。 很 多 教 学 点 教 师 教 学 负 担 重 ， 不 具 备 相关专业知识且身兼多门课程。这些问题均有碍 于 教 学 点 教 师 的 专 业 化 发 展 ， 教 学 点 教 师 专 业 化 发展越迟缓， 对教学点的教育教学越不利， 学生接 受 义 务 教 育 的 公 平 性 就 越 难 以 得 到 保 障 ， 义 务 教 育也很难得到均衡发展。 第 三 ， 农 村 学 校 之 间 的 差 距 拉 大 。 调 查 中 我 们发现， 在农村教育资源依然相对短缺的情况下， 各地在农村中小学布局调整过程中大多将资源集 中 到 中 心 学
35、 校 以 保 证 中 心 校 的 办 学 条 件 和 师 资 。 而 其 他 完 小 和 教 学 点 与 中 心 学 校 之 间 存 在 差 距 ， 特 别 是 教 学 点 被 认 为 “ 迟 早 要 被 撤 并 ” ， 无 论 是 办 学 条 件 还 是 师 资 队 伍 建 设 都 得 不 到 任 何 支 持 ， 处 于 最 差 的 水 平 。 因 此 ， 教 学 点 与 中 心 学 校 之 间 的 差距使农村义务教育难以均衡发展。 四、 办好农村教学点的对策建议 从 当 前 及 今 后 一 段 时 间 来 看 ， 在 我 国 偏 远 农 村 地 区 ， 村 小 和 教 学 点 仍 然 是
36、一 种 有 效 的 教 学 组 织 形 式 。 从 教 育 教 学 方 面 讲 ， 教 学 点 主 要 在 于 学 校 和 班 级 规 模 小 ， 教 师 在 教 学 中 容 易 根 据 学 生 的 特点因材施教， 对学生的辅导时间会相应增多， 有 利 于 教 学 活 动 的 顺 利 开 展 。 从 学 生 生 活 方 面 讲 ， 教 学 点 确 实 有 助 于 解 决 学 生 上 学 远 上 学 难 的 问 题 。 偏 远 农 村 学 生 大 多 家 庭 贫 困 ， 他 们 最 先 关 心 的是自己的生活， 能够就近入学， 节省相当数量的 交 通 费 和 食 宿 费 ， 以 降 低 上 学
37、成 本 。 在 世 界 其 他 一 些 国 家 ， 农 村 地 区 教 育 中 小 规 模 学 校 和 教 学 点 也 都 是 极 为 重 要 的 组 织 形 式 。 由 此 可 见 ， 在 一 定 的时期内， 在某些偏远的农村地区， 教学点仍将继 续 存 在 ， 并 且 仍 将 是 实 施 义 务 教 育 的 重 要 组 织 形 式 。 因 此 ， 在 实 施 义 务 教 育 均 衡 发 展 的 过 程 中 要 正 确 解 决 小 规 模 的 村 办 小 学 、 教 学 点 与 相 对 集 中 的 中 心 小 学 之 间 的 关 系 ， 不 能 采 取 一 种 非 此 即 彼 的做法， 完全
38、抛弃分散的教学点， 更不能认为教学 点 和 复 式 教 学 就 是 过 时 的 、 被 淘 汰 的 办 学 模 式 。 根据农村教学点存在的问题应做好以下几方面的 工作。 （ 一 ） 加 大 公 共 财 政 的 投 入 力 度 ， 促 进 农 村 义 务教育均等化 教育服务是政府提供公共服务的重要组成部 分 ， 提 供 均 等 化 的 教 育 服 务 是 公 共 财 政 的 基 本 职 能， 是公共财政 “ 公共性” 的重要表现， 也是公共财 政改革与发展的基本目标之一。对于一个城乡二 元 结 构 明 显 ， 农 村 人 口 仍 占 主 体 的 发 展 中 大 国 来 说 ， 农 村 义 务
39、教 育 均 等 化 的 重 要 性 不 言 而 喻 。 面 对 农 村 教 学 点 存 在 的 种 种 问 题 ， 各 级 政 府 尤 其 是 中 央 和 省 级 政 府 必 须 加 大 对 农 村 义 务 教 育 的 投 入 。 首 先 ， 各 级 政 府 要 切 实 按 照 教 育 规 划 纲 要 的 要 求 ， 确 保 在 2012 年 国 家 财 政 性 教 育 经 费 占 GDP 的 比 例 达 到 4 。 其 次 ， 根 据 公 共 财 政 的 基 本 要 求 ， 各 级 政 府 尤 其 是 中 央 和 省 级 政 府 应 继 续 将 农 村 义 务 教 育 作 为 公 共 财 政
40、 支 出 的 重 点 ， 继 续 将 新 增 教 育 经 费 主 要 用 于 农 村 义 务 教 育 ， 逐 步 缩 小 农 村 义 务 教 育 的 地 区 间 和 学 校 间 的 差 异 ， 促 进 农村义务教育均等化。 （ 二 ） 改 革 经 费 分 配 与 管 理 方 式 ， 保 证 农 村 教 学点有独立的教育经费 鉴 于 我 国 农 村 中 小 学 正 在 逐 步 实 行 “ 校 财 局 管 ” 的 管 理 体 制 ， 可 以 考 虑 在 县 市 教 育 局 设 立 “ 农 村 义 务 教 育 经 费 管 理 中 心 ” ， 取 消 学 校 银 行 账 户 ， 县 市 内 农 村 中
41、 小 学 财 务 实 行 统 一 管 理 ， 所 有 的 农 村 中 小 学 （ 包 括 村 小 、 教 学 点 等 ） 都 单 独 进 行 部 门 预算， 中心学校只是负责收集、 汇总辖区内各学校 的 预 算 建 议 ， 然 后 上 报 县 农 村 义 务 教 育 经 费 管 理 中心。农村义务教育经费管理中心将各中心学校 汇 总 后 上 报 的 预 算 建 议 上 交 教 育 局 审 核 审 批 ， 然 后由财政部门采用 “ 综合定额 专项补助” 的拨款 方 式 ， 直 接 将 农 村 义 务 教 育 经 费 划 拨 到 各 个 学 校 和 教 学 点 。 同 时 ， 全 县 农 村 中
42、小 学 建 立 财 务 核 算 和 国 库 支 付 网 络 ， 各 学 校 利 用 网 络 进 行 日 常 财 务 管理， 申报资金用款计划， 财政和教育主管部门可 以通过网络对学校用款计划进行适时监控。这样 不仅能保证偏远地区包括教学点在内的所有农村 学 校 都 有 独 立 的 教 育 经 费 ， 还 能 对 全 县 中 小 学 财 务进行有效的监管。 （ 三 ） 实 行 农 村 教 师 特 殊 津 贴 制 度 ， 鼓 励 优 秀 教师到教学点任教 在我国， 教学点大多位于中西部偏远地区， 环 境艰苦， 交通不便， 工作条件差， 生活水平低， 所以 优秀教师不愿到农村薄弱学校和教学点任教情有
43、 38可 原 。 针 对 这 种 情 况 ， 必 须 大 力 改 善 农 村 薄 弱 学 校 和 教 学 点 教 师 的 工 资 和 收 入 状 况 。 为 此 ， 国 家 应建立农村边远和艰苦地区中小学教师特殊津贴 制 度 ， 并 且 应 根 据 农 村 地 区 的 偏 远 程 度 、 人 文 环 境、 经济和财政状况设定一个系数， 对那些越是在 地 理 位 置 偏 僻 、 自 然 条 件 艰 苦 地 区 教 学 点 工 作 的 农村教师， 享受的特殊津贴应越高， 以吸引和稳定 优 秀 教 师 到 该 地 区 任 教 ， 从 而 改 善 农 村 薄 弱 学 校 和 教 学 点 师 资 状 况
44、 ， 保 证 偏 远 农 村 地 区 的 孩 子 也 能享受到较好的教育。同时农村教师特殊津贴要 全 额 纳 入 地 方 财 政 预 算 ， 优 先 安 排 。 也 可 以 借 鉴 日 本 4 、 韩 国 5 等 国 的 经 验 ， 根 据 农 村 地 理 环 境 和 条 件 恶 劣 程 度 对 农 村 教 师 补 贴 进 行 适 当 分 类 ， 对不同类型地区的农村教师给予高低不等的偏远 地区教师津贴， 鼓励优秀教师扎根农村偏远地区 、 献 身 农 村 义 务 教 育 事 业 。 借 鉴 国 外 的 经 验 ， 我 国 省级政府可依据农村地理环境和条件恶劣程度对 农 村 教 师 津 贴 进
45、行 适 当 分 类 ， 形 成 合 理 的 等 差 梯 度 ， 建 立 全 省 统 一 分 类 标 准 的 农 村 教 师 补 贴 。 这 样做的好处是一方面可以平衡统一省域内义务教 育阶段教师收入； 另一方面因为条件越恶劣、 距离 越 偏 远 的 农 村 学 校 教 师 补 贴 越 多 ， 可 以 激 励 更 多 的 优 秀 教 师 到 农 村 偏 远 地 区 任 教 ， 从 而 促 进 城 乡 义务教育均衡发展。 （ 四 ） 正 确 面 对 农 村 教 育 的 现 实 ， 妥 善 解 决 教 学点代课教师的工资待遇问题 代 课 教 师 是 我 国 教 师 队 伍 中 的 一 个 特 殊 群
46、 体 ， 特 别 是 一 些 偏 远 农 村 地 区 的 教 学 点 主 要 由 代 课教师支撑。他们在极为艰苦的条件下坚守农村 义 务 教 育 第 一 线 ， 兢 兢 业 业 ， 任 劳 任 怨 ， 弥 补 了 农 村 中 小 学 师 资 的 不 足 ， 缓 解 了 广 大 农 村 特 别 是 偏 远、 贫困地区义务教育师资的供求矛盾， 实际上已 成 为 支 撑 我 国 农 村 ， 特 别 是 中 西 部 农 村 贫 困 地 区 义 务 教 育 的 重 要 力 量 。 近 年 来 ， 尽 管 国 家 采 取 了 很 多 措 施 试 图 逐 步 取 消 代 课 教 师 ， 但 在 我 国 中
47、西 部农村地区仍有相当数量的代课教师， 据统计， 到 2007 年 底 全 国 中 小 学 还 有 代 课 教 师 37.9 万 人 。 6 所以， 代课教师的存在是一个客观现实， 要在短时 间 内 取 消 我 国 教 师 队 伍 中 这 样 一 个 特 殊 群 体 ， 既 不可能， 也不现实。因此， 必须妥善解决农村中小 学代课教师工资待遇问题。 一是必须正视农村代课教师在一定时期内仍 将存在的事实， 尽快出台相应的政策和管理办法， 及 早 制 定 农 村 代 课 教 师 的 聘 用 标 准 、 考 核 办 法 和 辞退制度； 二是因地制宜， 每年安排一定的教师编 制， 将多年在教学中兢兢业
48、业、 已取得大专学历和 教师资格证的优秀农村代课教师直接转为公办教 师， 其余农村代课教师必须签订劳动合同， 明确聘 期、 权利和待遇等； 三是将农村代课教师工资全额 纳 入 政 府 财 政 预 算 ， 直 接 在 农 村 税 费 改 革 固 定 性 转 移 支 付 资 金 中 列 支 ， 以 解 决 农 村 中 小 学 的 后 顾 之忧， 消除农村中小学教育乱收费的隐患； 四是努 力 提 高 农 村 代 课 教 师 的 工 资 待 遇 ， 尽 可 能 与 当 地 公 办 教 师 同 工 同 酬 ， 至 少 要 达 到 当 地 最 低 工 资 标 准； 五是逐步将农村代课教师医疗、 失业和养老
49、保 险等纳入社会保障范围， 让他们安心从教。 （ 五 ） 千 方 百 计 改 善 教 学 点 的 办 学 条 件 ， 保 证 教育质量 在目前情况下， 教学点隶属中心学校管理， 在 经 费 难 以 及 时 落 实 的 情 况 下 ， 中 心 学 校 对 教 学 点 办学条件的关注可能比经费保障更及时有效。也 就是说， 从长远来看， 教学点应该有自己独立的经 费来源以保证办学条件， 但从目前来看， 中心学校 必 须 及 时 对 教 学 点 改 善 办 学 条 件 的 需 求 作 出 回 应， 这也是中心学校力所能及的事情。 第一， 在校舍方面， 大多数教学点需要对校舍 如教室或厨房进行修缮。调查中很多教学点教师 反映校舍维修的费用并不高， 一般几百元， 主要用 于 买 原 料 和 雇 当 地 工 人 施 工 ， 目 前 主 要 的 问 题 是 上报中心学校之后得不到批复， 一拖再拖。因此， 这就需要中心学校相关负责人充分掌握其下属教 学 点 的 情 况
