1、XX 市土地利用总体规划（ 19972010） 实施评价XX 农业大学城乡规划设计研究院二 六年三月 南通市土地利用总体规划修编 (20052020 年 ) 专题研究报告I目 录引 言 .11. 评价区域概况 .12. 评价的目的 .13. 评价的内容 .33.1 规划实施情况评价 .33.2 规划实施效益评价 .44. 技术路线 .4一、 1997 规划回顾 .61. 1997 规划编制时背景回顾 .62. 1997 规划实施期间社会经济发展情况回顾 .73. 规划实施期间土地利用结构变化情况回顾 .84. 1997 规划确定的目标及措施 .94.1 1997 规划确定的土地利用总目标 .9
2、4.2 1997 规划确定的主要指标及时序安排 .104.3 1997 规划主要措施 .10二、 1997 规划的实施情况评价 .121. 规划指标实施情况评价 .121.1 耕地保护目标的实施情况评价 .121.2 建设用地控制目标实施情况评价 .151.3 土地整理开发复垦补充耕地指标实施情况评价 .191.4 土地利用结构调整目标实施情况 .212. 土地利用布局实施情况评价 .22 南通市土地利用总体规划修编 (20052020 年 ) 专题研究报告II2.1 土地利用用途分区实施情况 .222.2 省级重点建设项目用地布局实施情况 .252.3 城市土地利用布局实施情况 .263.
3、规划管理措施实施情况评价 .263.1 年度计划管理制度的执行情况 .273.2 基本农田保护制度实施情况 .283.3 土地整理开发复垦措施的落实情况 .293.4 对违规事件的查处情况 .30三、 1997 规划总体效益评价 .321. 1997 规划与社会可持续发展 .321.1 规划实施与粮食安全 .321.2 规划实施与土地资源集约利用 .331.3 规划实施与土地管理制度完善 .342 1997 规划与经济可持续发展 .352.1 规划实施与建设用地保障 .352.2 规划实施与土地产出效益提高 .362.3 规划实施与土地资产升值 .372.4 规划实施与经济成本控制 .383.
4、 1997 规划与生态环境保护 .393.1 规划实施与人居环境改善 .393.2 规划实施与生态资源保护 .393.3 规划实施与环境整治 .40四、规划编制与实施中的问题与反思 .411. 规划编制与实施存在的问题 .411.1 规划编制存在的问题 .411.2 规划实施面临的形势 .42 南通市土地利用总体规划修编 (20052020 年 ) 专题研究报告III1.3 规划遭受的外部制度约束 .452. 对1997 规划自身的反思 .462.1 关于规划基本出发点的反思 .472.2 关于规划基本思路的反思 .482.3 关于规划制定和审批程序的反思 .492.4 关于规划实施管理体制的
5、反思 .50五、新一轮规划修编的思路与对策 .521. 修编的必要性 .521.1 应对南通市宏观经济环境发生客观变化的必然要求 .521.2 缓解南通市当前严峻的土地利用形势的必然选择 .521.3 落实科学发展观、转变经济增长方式的具体体现 .531.4 规划自身不断成熟与完善的必然过程。 .532. 新一轮规划修编的思路 .542.1 充分注重土地资源可持续利用和社会经济 环境的协调发展 .542.2 以经济发展客观规律为依据，合理调控土地利用的时期行为 .542.3 规划的制定、实施、管理要充分融合政府、社会、市场三者优势，扬长避短.553. 规划修编的具体对策 .553.1 严格按照
6、国办发 32 号文件要求，深入开展重大问题研究 .553.2 改进规划编制程序，增强规划的科学性 .563.3 加强规划实施管理，完善规划实施机制 .573.4 加快规划配套体制改革，营造良好的制度环境 .583.5 转换规划理念，培养制度创新 .59 南通市土地利用总体规划修编 (20052020 年 ) 专题研究报告1引 言1. 评价区域概况南通市位于江苏省东南部，地处北纬 314106324244，东经 12011471215433之间。东濒黄海，南倚长江，西靠泰州，北接盐城，隔江与上海、苏州相望，是国家首批批准的沿海十四个对外开放港口工业城市之一。下辖启东、海门、通州、如东、如皋、海安
7、六个县（市）及崇川、港闸、经济技术开发区 3 个区，共有 125 个镇，6 个乡，1891 个村，土地总面积 10534.4 平方公里（含长江水面和滩涂资源，其中南通统计年鉴为 8001 平方公里） ，2004 年末总人口 773.79 万，其中农业人口 533.17 万，非农业人口 240.62 万，人口密度为 967 人平方公里。近十年来，南通市在中共南通市委、市政府领导下，认真贯彻落实党中央的精神，努力加快产业结构调整，积极推进改革，扩大开放，经过不懈的努力，南通经济取得飞速发展，科技、教育、文化、卫生、体育等各项社会事业也取得重大进步。 “九五”期间，国内生产总值由 1995 年的 4
8、66.53 亿元上升到 2000 年的 736.44 亿元，年均增长率达 9.56%。进入 “十五” 期间，南通市委市政府审时度势，提出了“依托江海，崛起苏中，融入苏南，接轨上海，走向世界，全面小康”的发展战略，把南通的社会经济发展载入了快速发展期。 “十五”的头四年，南通市全市 GDP 由 736.44 亿元上升到 2004 年的 1226.06 亿元，年均增幅 13.59%。2004 年南通市财政总收入达 138.72 亿元，占全市GDP 的 11.31%，丰裕的财政收入为全市的基础建设投资提供了强大的源泉，也为南通市社会经济的发展提供了强有力的支撑。2. 评价的目的规划作为解决战略发展的
9、有力工具，是一门预测变化的科学，是建议未来方向的过程。但由于人类预测能力的有限性和未来的不确定性，致使规划在对未来预测时难免产生偏差，且随着时间尺度越长，这种偏差越大，尤其是在经济社会发展的领域。因此适时对规划执行情况进行评估，本身就是规划实施的一项重要内容。南通市土地利用总体规划（1997-2010） （简称1997 规划 ）是严格按照中共中 南通市土地利用总体规划修编 (20052020 年 ) 专题研究报告2央关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知的精神编制的以耕地保护为主的刚性规划。规划实施几年来，对加强全市土地宏观管理和实施土地用途管制、严格保护耕地特别是基本农田、保障重点建设项目
10、等必要的建设用地和生态环境建设用地，促进土地资源集约利用和经济社会协调发展，发挥了重要作用，并取得了明显的成效。但近年来，随着南通市社会经济的快速发展和上海经济圈辐射能力的逐渐增强，南通市社会经济发展的内部、外部动力发生了重大变化，致使1997 规划在实施中遇到了许多新问题、新情况。针对规划实践存在的问题，国土资源部于 2003 年发布了关于做好市（地）级土地利用总体规划修编试点工作的通知 （国土资发2003222 号） ，决定在南通、杭州、武汉等 14 个城市开展市级土地利用总体规划的修编试点工作。国土资源部的上述决定不仅为南通市提供了一次全方位审视1997 规划实施成效的绝好机会，也为南通
11、市因地制宜、发挥主观能动性制定符合本地实际的土地利用总体规划提供了前所未有的机遇。随着全国市级修编试点工作的广泛开展，土地利用总体规划修编的前期研究工作日益引起政府和人民的高度关注。2004 年 11 月，国务院为了全面落实科学的发展观，促进经济结构调整和增长方式转变，实现经济社会全面、协调、可持续发展，做出了国务院关于深化改革严格土地管理的决定 （国发200428 号） ，就加强土地利用总体规划、城市总体规划、村镇与集镇规划实施管理等方面进行了严格的规定；2005 年 6 月，国务院办公厅转发了国土资源部关于做好土地利用总体规划修编前期工作意见 （国办发200532 号） ，就积极稳妥地推进
12、规划修编的前期工作及解决规划修编中的重大问题做出了具体要求和详细的规定。两个中央文件的相继发布，在很大程度上澄清了目前市级规划修编中的思想误区，为第三轮土地利用总体规划修编在全国的全面开展指明了方向。对南通市1997 规划的实施评价就是在上述文件精神的指导下，本着客观公正的原则，对 1997 规划实施的基本情况及实施带来的社会、经济、环境效益进行综合系统的评价，努力做到“四查清、四对照” ，即查清规划期内新增建设用地总量与国民经济和社会发展规划确定的发展目标对照检查；查清闲置土地和低效用地数量与规划确定的节约用地挖潜目标对照检查；查清耕地和基本农田保有量与规划保护目标对照检查；查清违法用地数量
13、和处理情况与违法用地的处理要求对照检查。以求为新一轮规划修编提供有益的经验和思路。 南通市土地利用总体规划修编 (20052020 年 ) 专题研究报告33. 评价的内容所谓土地利用总体规划实施评价，是指根据一定的标准，运用一定的方法，对土地利用总体规划执行的效果进行分析、比较与综合后所做出的一种价值判断。它是土地利用总体规划执行阶段的重要环节。理论上讲，土地利用总体规划的实施评价应包括结果评价、效益评价、效力评价三个方面的内容。土地利用总体规划的结果评价是指土地利用总体规划执行后的结果是否实现规划目标及实现程度的评价，这里主要是指土地利用规划目标的完成情况和规划措施的落实情况的评价；土地利用
14、总体规划的效益评价主要是指土地利用总体规划实施结果和投入之间的关系评价；土地利用总体规划效力评价主要是指规划执行后对规划对象及其环境产生的影响的评价。因此，土地利用总体规划的实施评价实际上是土地利用总体规划的编制者出于规划本身可发展的目的，采用一定的标准对土地利用总体规划实施的具体情况进行价值判断的过程，涉及的是土地利用总体规划评价的构成系统问题。本次评价主要对1997 规划的实施情况进行评价，不是评价南通市范围内各级规划的实施情况，而只是在对1997 规划的目标完成情况和措施落实情况进行总结分析的基础上，对1997 规划实施几年来的综合效益和存在的问题进行全面评述，暂不进行规划实施的费效分析
15、，以求为新一轮规划修编提供新的思路与方法。具体内容包括以下两个方面：3.1 规划实施情况评价对1997 规划实施结果的评价主要是从本规划目标的完成情况和规划措施的落实情况两个方面展开。目标完成情况分析主要是将规划所确定的目标与事实上的发展进行对比分析，查明这些目标是否已经达到。目标完成情况的评价可以借助有说服力的导向性指标与定性评价相结合的方式进行。 1997 规划的导向性指标主要是指耕地保护和建设用地控制两大类指标，包括耕地总量动态平衡指标、耕地保有量、开发复垦增加耕地指标、基本农田面积、规划控制新增建设用地面积、实际新增建设用地面积等。通过导向性指标人们可以对规划中规定的发展目标的方向和尺
16、寸进行定义，这样就可以对可定量的目标进行测算。规划措施的落实情况的评价主要是对为实现规划目标而制定的规划措施的落实情况 南通市土地利用总体规划修编 (20052020 年 ) 专题研究报告4及存在的问题进行分析与评价。规划在某种意义上讲就是一种政策措施，必然要在实施过程中检验、监控其正确性和可操作性。本研究对规划措施的落实情况进行评价仅限于耕地保护的措施、建设用地控制的措施以及耕地补充的措施。3.2 规划实施效益评价众所周知，土地是由自然、生态、经济等耦合而成的自然经济社会综合系统，各子系统之间相互影响，相互制约，共同推动着土地利用结构的变化。土地利用总体规划作为追求区域土地利用综合效益最大化
17、的综合经济措施，其实施的过程也相应是土地利用效益综合权衡，最终实现土地资源效益最大化的过程。因而，在对土地利用总体规划综合措施进行效益评价时应该从社会、经济、生态三个方面进行评价。但考虑到土地利用总体规划涉及面较广，指标难以量化，因此本研究只对1997 规划实施几年来的综合效益进行评述，并对因规划实施过程中的效益偏差进行剖析，以求找出其中原由。4. 技术路线本着客观公正的原则，本次评价拟在对1997 规划规划以及实施几年来社会经济发展状况进行认真回顾后，从指标、布局、措施三个角度对土地利用总体规划实施的情况进行系统比较；从社会、经济和环境保护三个层面对1997 规划实施的效益进行综合评价。并以
18、此为基础，科学、客观地分析1997 规划实施面临的严峻形势和存在的问题。从而针对上述问题，从规划基本的出发点、编制思路、制定与审批程序和管理体制四个视角来反思目前的土地利用总体规划制度，以求为新一轮规划修编提供借鉴（具体路线见图 1） 。 南通市土地利用总体规划修编 (20052020 年 ) 专题研究报告5图 1 南通市土地利用总体规划实施评价路线图背景回顾 目标回顾规划实施评价实施评价指标评价布局评价措施评价效益评价社会稳定经济发展环境保护三个角度三个层面规划反思四 个 视 角基本思路审批程序新一轮修编思路与对策管理体制出发点规划实施评价规划实施评价 南通市土地利用总体规划修编 (2005
19、2020 年 ) 专题研究报告6一、1997 规划回顾1. 1997 规划编制时背景回顾改革开放后，国民经济快速发展，各项建设对土地的需求日益增加。针对这种状况，国家于 1986 年颁布了土地管理法 ，成立了国家土地管理局，并在全国范围内部署和开展各级土地利用总体规划（19872000）的编制工作，我们称作第一轮土地利用规划。由于这一轮规划尚处于起步和探索阶段，因而不可避免的存在着权威性不够、操作性不强、上下结合不够紧密等一系列问题。此后，第一轮规划在经过 1992-1993 年的“开发区热” 、 “房地产热”等经济过热的冲击后，自身的缺点变得更加明显，再加之外界情况的瞬息变化，致使第一轮规划
20、的有效性面临着严峻的考验。对此，中央政府从可持续发展的高度，提出加强土地管理的治本之策，于 1997 年4 月发布了关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知 ，明确提出“保护耕地就是保护我们的生命线” ，要求各地做到“本地耕地只能增加，不能减少” ，并把土地利用规划工作放到各项治本之策的首位。此后，国务院又于 1998 年对土地管理法进行重新修订，修订后新土地管理法确立了 “土地用途管制制度” ，明确规定“保护和改善生态环境，保障土地的可持续利用”是规划的基本原则之一，强化了对耕地的特殊保护和对建设用地扩张的严格控制。至此，针对第一轮土地利用总体规划的修编工作在全国范围内相继展开。在这种背景的影响下，南通市委市政府严格按照中共中央、国务院的通知精神和新修订的土地管理法的规定，从国情、市情出发，把贯彻耕地保护的基本国策落实到实处，编制了这轮以指标体系控制为主、以用途管制为辅的刚性规划，来统筹安排全市各业用地，促进土地资源的集约利用和优化配置。此轮规划从 1997 年开始组织编制，于 2000 年经江苏省人民政府批准实施。该规划以 1996 年为规划基期， 2010 年为规划目标年。规划实施后成为全市国民经济和社会发展规划的重要组成部分，为全市科学管理和使用土地，促进经济、社会持续健康的发展提供了基本依据。
