1、第八章 区域政策,第一节 区域政策的基本问题一、区域政策的含义区域政策是指中央政府或地方政府旨在改善一国范围或管辖范围内经济活动的地理分布和解决区域发展中存在的种种问题的所有公共干预行为。它有三方面的含义和3个层次。二、区域政策的特点1、有限性 2、系统性 3、阶段性,区域经济政策的必要性：,（1）生产要素的不完全流动性（2）商品的不完全流动性（3）经济活动的不完全可分性,三、区域政策的形成,1、区域政策形成的客观基础 制定区域政策，必须考虑区际差异形成的主要因素。影响区际差异的因素，基本上可以分为固定因素、变动因素和集聚因素三大类。,2、区域政策的形成背景 由于市场的不完全性和信息的不对称性
2、，使市场机制不能有效发挥作用。首先，由于许多企业和公共部门的工资是参照全国基数谈判确定的，不易受供需情况的影响，市场机制没有运作空间，无法对区域劳动力市场施加影响，因而区域间失业率的差距不能充分反映在区域间工资水平的差距上。,其次，迁移涉及成本，其中包括物质成本，如搬迁费用，也包括精神成本再次，房屋市场的结构及运作也会对劳动力的流动造成一些障碍。3、区域政策的产生区域政策最早产生于实行计划经济体制的苏联 19291932年西方资本主义国家空前的经济危机，是西方区域政策产生的转折点 50年代以后，发展中国家纷纷独立，迫切需要发展经济。,但是，发展中国家市场机制不健全，政府对经济生活的干预较强，为
3、了加快实现工业化，往往实行一些倾斜的区域政策，即通过制定区域政策，促进一些地区优先发展。如我国建国初期的均衡化发展政策和改革开放以后的沿海开放政策、沿边开放政策和沿江、沿线开放政策以及开发区、高新技术产业开发区政策等。,第二节 区域政策的目标和手段,一、区域政策目标的界定 （一）区域政策的总目标区域政策的总目标是追求经济效率和社会公平的最大化。追求效率目标就是在发展国民经济过程中，通过资源的空间有效配置，旨在取得最佳经济效益，实现区域经济的迅速发展，从而增强整个国家的经济实力。经济效率与社会公平之间是既矛盾又统一的辩证关系，在经济发展的不同阶段，二者的关系又不尽相同。,最终目标是实现宏观经济的
4、最终目标，即：经济增长、充分就业、物价稳定、国际收支平衡。直接目标：是实现区域经济的协调发展，形成各具特色的区域经济，从而逐步缩小地区发展差距，最终达到共同富裕。即：实现区域经济增长、区域分工协作及区域经济的协调发展。,区域经济协调发展： 1、区域经济均衡与非均衡发展目标2、我国现阶段的选择：区域经济的协调发展直接目标 最终目标,区域经济增长区域分工协作区域经济协作发展,经济增长物价稳定充分就业国际收支平衡,（二）区域政策的子目标,不同的国家和地区，针对不同的区域问题，区域政策的子目标往往不尽相同，总的来说可以分为4类，即经济目标、社会目标、生态目标和政治目标，每一类子目标又可以分为若干种类的
5、具体目标。,二、区域政策手段（一）区域财政政策手段 1、实行累进税制政策 ，即对不同的收入水平按不同的税率增税，如我国个人工资、薪金所得税实行九级超额累进税率，这样能够对高收入与低收入地区的差距起到自动调节作用。,2、税收优惠政策 ，即对问题区域或鼓励发展的地区在税收方面给予优惠，具体手段有减免税收、出口退税、税收返还、加速折旧等。3、财政补贴政策 ，在一些国家，只要地方财政收入低于某一水平的地区，就可以从中央政府得到相应数额的财政补贴。有些国家还对地处边远、经济特别落后的地区进行财政补贴。,4、财政平衡政策 ，财政平衡政策是中央同各级地方政府间通过采取一些手段来平衡各地区的财政力量，从而达到
6、保障各地区生活水平相对平衡的目标。5、政府采购政策，这一手段主要通过两条途径来实现区域政策目标：一是通过分配政府的商品和劳务采购合同，特别是军事订货合同来影响区域经济发展；二是通过分配研究与开发经费来影响地区经济发展。在发达国家，每年用于研究与开发的经费数量相当大，而且研究与开发经费的分配常常是同国家采购合同的分配联系在一起的。,（二）区域金融政策手段,1、投资补助 即政府对在特定地区投资的企业提供补助。按照英国1966年的“工业发展法”，在南威尔士、西南部等援助区的地区投资，可得到相当于工厂设备投资40%的赠款。 2、就业补助即政府对在特定地区就业的人员提供补助。 1977年，意大利政府在南
7、方落后地区的社会保险补贴就达10亿美元。,3、优惠贷款资本价格在决定投资量方面起重要作用，优惠贷款就是要降低资本的价格。 4、培育区域资本市场在一些地区培育资本市场，进行内部积累、横向集中和社会化控制等资本运营，促进区域经济的发展。,（三）区域投资政策,区域投资政策，是指中央政府利用其在基础设施及生产性项目建设上的投资决策权，选择一部分地区作为基础设施及生产性项目建设的重点投资地区，通过其所属的投资机构注入建设资金来促进这些特定地区的经济发展。,在发展中国家或计划经济国家，中央政府的投资决策权较强，因此常运用区域投资政策来促进特定地区的经济发展。在市场经济国家，中央政府的投资决策权较小，生产性
8、项目建设所需资金一般都来自私人机构，基础设施建设所需资金来自财政支出的也只占很少一部分，因此较少地运用区域投资政策手段。,（四）区域产业政策,区域产业政策是一些国家的中央政府为实现其对产业活动的投资和经营的控制而采取的一项区域政策，其目的是要形成符合中央政府愿望的地区产业分工格局。是由国家根据区域分工和整个国民经济发展的需要所采取的调节和控制产业的空间结构 配置的方式和手段，是运用一定的政策手段，引导和影响产业的区域分工与协作，使资源在空间上合理配置的一套政策体系。苏联对区域产业政策手段运用最为纯熟。,区域产业政策：在掌握各个区域的区情、经济发展水平和所处的发展阶段的基础上，规划每一个区域产业
9、结构逐步演进提高的目标和对策，确定各阶段重点发展的主导产业，实现区域资源的重点的分配和合理配置，从而引导区域经济不断向新的深度和广度发展。它分为：1、区域产业结构政策2、区域产业组织政策（在新制度经济学中，组织既可以被理解为一类制度安排；又可以是D 诺斯意义上的组织：行动集团。正如诺斯和托马斯在西方世界的兴起所说：有效率的经济组织是经济增长的关键3 、区域产业布局政策 4 、区域产业技术政策它们都是区域产业政策体系的重要组成部分。,（五）区域法律政策手段,许多国家通过立法手段，使区域财政政策、区域金融政策、区域投资政策等手段的实施有法可依。西方国家常采用此种手段。英国在1933年颁布了特别地区
10、（发展与改善法），这是第一个针对区域问题的立法，旨在解决巨大的区际失业差异。美国在20世纪60年代颁布了一系列法案，如“地区再开发法案”、“人力发展和训练法案”、“加速公共工程法案”、“经济机会法案”、“公共工程与经济开发法案”和“阿巴拉契亚区域开发法案”等，以促进问题的区域的经济发展。,第三节 区域政策效应及其评价,一、区域政策效应的基本含义 关于区域政策效应，目前学术界还未形成一致的定义，归纳起来大致有以下5种观点：区域政策效应是实际国民生产总值增长的最大化程度；以最小的社会成本实现一定量的区域政策目标；受援地区实行区域政策后，导致更大的区域产出和区域就业；区域政策目标是否实现及其实现程度
11、；区域政策成本和区域政策效益的比较。,二、区域政策效应评价的程序,（一）问题分析区域政策的制定和实施，主要是为了解决业已产生或将要产生的区域问题。区域问题分析应包括区域问题类型、特点、性质、范围、成因、程度和对国家及地区未来社会经济发展的影响等多方面内容,（二）区域政策目标的确定区域政策的目标是制定区域政策的起点和终点，同时也是区域政策效应评估的依据、标准和工具。确定区域政策目标应注意以下几个方面： 1、针对性，即针对要解决的区域问题类型、性质和特点； 2、可行性，即要考虑解决区域问题的各种客观条件和能力；,3、多样性，即要从解决区域问题，促进地区间协调、国家及地区社会经济持续发展等多方面来考
12、虑其目标的设计，建立包括社会、经济、政治、环境、资源等在内的目标体系； 4、直观性，即将区域政策目标尽可能地细化和量化，使其直观明了； 5、阶段性，即要考虑实现区域政策目标的前提条件和所需要的时间，明确短期、中期和长期目标。,（三）区域政策手段设计,区域政策手段设计主要是设计实现区域政策目标的具体政策措施。在区域政策手段设计过程中，应注意以下几个方面： 1、要有很强的针对性，即必须根据要解决的区域问题和所确定的目标提出区域政策手段； 2、应尽可能多设计几套方案，供评价和择优； 3、应注意多种区域政策手段之间的关系；,4、要与国家宏观经济政策相衔接，不能成为“政策孤岛”； 5、应尽可能细化和有数
13、量说明，如财政转移支付，除应对转移支付方向和途径进行设计外，还应包括对转移支付的力度和水平等方面进行“数量方案”设计。,（四）事前评价事前评价是对已设计的若干区域政策手段在未来实施过程中的可能结果和效益进行系统评价和综合分析，主要内容包括： 1、对影响区域政策手段实施的各种条件和因素进行分析和预测； 2、根据区域政策目标，确定出评价指标（或指标体系）和评价标准； 3、对影响区域政策投入产出的有关信息、资料进行收集和处理，选择和确定有关评价参数值；,4、根据评价的对象、条件和要求，选择并确定评价方法； 5、对区域政策手段的投入产出的项目构成进行分解和估算，用一定的评价方法对区域政策未来实施过程中
14、的可能结果和效益进行评估和分析； 6、根据评价分析结果的具体情况，或提出较好的方案供有关部门抉择，或重复上述各项工作，如对问题、目标、手段等再分析、确定和设计，并进行重新评价。,（五）区域政策方案的选择与实施,政策选择，是政策制定部门与决策者根据存在的区域问题、区域政策目标、区域政策方案及其评估报告，综合考虑和全面衡量各方面的情况及条件，如征求各地区和各部门对区域政策方案的意见并将其综合等，对未来推出的区域政策方案做出选择。 在实施过程中，应注意政策手段的稳定性和灵活性相结合。,（六）事后评价每一项区域政策都有一个有效期，当有效期结束时，应对其实施背景、条件、结果和效益等再进行系统评价和综合分
15、析，并将其与预期结果和效益进行比较：如果与预期效果和效益相吻合，说明该区域政策是成功的；如果不吻合，则要做具体分析，如果是区域客观条件发生了变化，应根据变化了的情况调整或重新制定和实施区域政策。,三、区域政策的评价方法,在区域政策效应的评价过程中，可以采用定性与定量分析相结合的方法，具体方法包括间接评价法、部分评价法和综合评价法。间接评价法是用简单的统计技术分析实行区域政策时期与不实行区域政策时期特定指标的变化来表示区域政策效应。由于采用的标准不同，间接评价法又可分为劳动力标准评价法、资本标准评价法、环境和社会福利标准评价法。,部分评价法与间接评价法的区别是将区域政策对一个或几个指标的影响分离
16、出来。 一般选择受援地区的就业增长、工业迁移、工业建筑物的数量与分布以及工业投资水平等指标。综合评价法是对各种区域政策手段的全部成本与利益进行全面的综合分析，这种分析有利于事前选择最佳的行动与事后对以前的政策手段及其组成部分的效率进行评价。,常用的综合评价法有两种：一种是评价区域政策的成本与效益；另一种是估计政策的总资源成本，即通常所说的区域政策分配效应。,第四节 国内外区域政策的实践,一、国外区域政策的经验和教训（一）英国的区域政策 英国自1920年起就开始制定和实施区域政策，其目标可以归纳为：（1）可接受的区域失业水平；（2）可接受的区域收入水平；（3）减少收入过分集中和跨区就业；（4）可
17、接受的人口区域间流动水平；（5）地区自我支撑的经济增长；（6）降低人口拥挤度。,（二）美国的区域政策,美国区域政策的目标主要是促进落后地区的自我发展，缩小收入水平、生活水平、失业率等在空间上的差异，并非单纯的就业指标。多采取间接的财政政策手段，在税收上，实行累进税制和税收优惠安排；,在财政支出上，通过转移支付对落后地区进行直接补贴。还对落后地区的产品实行优先购买政策。尤其强调基础设施及基础工程的建设，如田纳西河流域管理局的首要任务是防洪、水资源综合开发、以电力支持工农业的发展；阿巴拉契亚再开发区的首要目标是建设发达的交通运输网络，为复兴本地区煤炭工业打好基础。建立专门的区域经济管理机构是美国区
18、域政策的突出特征，如田纳西河流域管理局、阿巴拉契亚区域委员会，它们在推动特定地区开发方面发挥了重要作用。,（三）日本的区域政策,日本的区域政策目标具有明显的阶段性：20世纪50年代，为尽快增强国力，选择了非均衡发展目标；60年代至今，以解决“过密”和“过疏”问题，缩小地区差异为目标。主要采取制定经济计划和全国综合开发计划、财政政策、金融政策、投资政策等手段，推进区域政策目标的实现。在财政政策方面，中央财政的大部分拨付给地方政府，在非均衡发展阶段，主要拨给重点开发地区,在金融政策方面，政府金融机构以优惠贷款方式促进落后地区的经济发展。在投资政策方面，日本政府十分重视交通、通讯、电力等生产性基础设
19、施和生活及文化性基础设施的建设，“三全综”以后，还把高科技项目建设在相对落后、环境条件较好的小城镇。,（四）德国的区域政策,德国的区域政策主要是为了缩小地区差异，手段以立法和财政手段为主。 两德统一后，政府采取下列措施促进东部地区经济的迅速调整和恢复：巨额的财政援助，重点加强基础设施建设；提高东部地区的工资水平；推行企业私有化，重构东部经济；大力发展中小企业，重塑东部的企业组织结构。,（五）苏联的区域政策,在建国初期，苏联的区域政策偏向于非均衡增长，优先恢复欧洲老工业区。全面实行计划经济后，区域政策偏向均衡发展，经济落后但资源丰富的乌拉尔和西西伯利亚南部得到建设和发展。,二战期间，工业布局进一
20、步东移。60年代起又偏向于非均衡发展，经济建设的重点再次转向欧洲部分和乌拉尔地区。70年代中期以后，再次偏向均衡，加快开发西伯利亚、远东和中亚地区。戈尔巴乔夫上台后，经济结构开始大规模调整，欧洲部分和乌拉尔地区经济建设进一步加强。,二、我国区域政策的演变,（一）改革开放以前的均衡发展政策三年经济恢复时期，国家要求改变生产力发展不平衡的状况，将一部分工厂迁移到接近原材料的地区，工业建设的重点在东北老工业基地，其次是华东与华北地区。“一五”时期，国家开始了以重工业为主的大规模基本建设，主要进行了苏联援建的156项重点工程和694个限额以上国内自行设计建设的重点工程，对西部开发主要集中在西北地区。,
21、“二五”时期针对一度出现的忽视沿海原有工业基础的倾向，强调要兼顾内地与沿海的发展。“三五”和“四五”的三线建设及“五五”时期，鉴于国际环境的变化和备战的需要，国家采取了两项重大的区域战略决策，即突出进行“三线”建设，实施“战略转移”和进一步强调建立独立的工业体系，从而形成了我国工业建设在地域上的一次空前规模的西移，成为一次西部建设史上的高潮。“三线”建设的重点是西南地区。,“四五”时期，在继续建设大西南的同时，一批重点项目转向“三西”（豫西、鄂西和湘西）地区。此间，国家提出要建立不同水平、各有特点、大力协同的经济协作区；要将内地建设成为一个部门比较齐全、工农业协调发展的强大战略后方；内地工业建
22、设要大分散、小集中，不搞大城市、工业企业布点要“靠山、分散、隐藏”，有的要“进洞”。“四五”后期和“五五”时期，国家经济建设布局的战略重点开始转向东部沿海地区，大型重点建设项目，主要配置在东部地带，但西部仍布置了一些建设项目。,（二）改革开放至90年代中期的向优势地区倾斜的非均衡发展政策,“六五”计划指出，要积极利用沿海地区现有基础，“充分发挥他们的特长，带动内地经济进一步发展”，同时指出“努力发展内地经济”，“继续积极支持和切实帮助少数民族地区发展生产，繁荣经济”。“七五”计划指出，我国经济发展水平客观上存在着东、中、西三大地带的差异，“要加速东部沿海地带的发展，同时把能源、原材料建设的重点
23、放到中部，并积极做好进一步开发西部地带的准备。把东部沿海的发展同中、西部的开发很好地结合起来，做到相互支持、相互促进”。“继续鼓励一部分地区，一部分企业和一部分人先富起来”。,“八五”提出“正确处理发挥地区优势与全国统筹规划、沿海与内地、经济发达地区与较不发达地区之间的关系，促进地区经济朝着合理分工、各展其长、优势互补、协调发展的方向前进”。提出了“沿江”、“沿线”、“沿边”开放战略。,（三）90年代中期以来的经济重心向中西部地区转移的均衡政策,中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要，提出了“实施西部大开发战略，加快中西部地区发展，合理调整地区经济布局”，促进地区经济协调发展。这标
24、志着我国区域政策的再次调整，第二次实行均衡的区域政策。,三、中外区域政策的比较,（一）关于问题区域的界定一是贫困地区，即经济发展水平绝对落后的地区；二是衰退地区，也称为萧条地区，即曾经繁荣、现经济发展水平相对落后的地区；三是边界地区，即处于国界附近的地区，既有经济不发达的地区，也有经济发达的地区，其区域问题往往同民族、宗教、国防等问题密切联系。,（二）区域政策目标的比较,世界各国区域政策的总目标是一致的 ：实现经济和社会的协调发展，追求经济效率和社会公平的最大化。 西方国家在二战以后已经进入比较发达阶段，拥有实现公平所需的物质基础，因此，效率与公平目标趋于统一，其区域政策目标的侧重点是追求社会
25、公平。而我国是一个发展中国家，经济发展水平还很低，因此，在兼顾社会公平前提下追求经济效率是我国区域政策目标的侧重点。,衡量区域政策目标的指标亦有所相同。除采用通用的收入水平、经济增长速度等指标来衡量区际差异外，我国还经常采用政府投资在各地区的比例、主要产业在地区经济中的比重等指标；而西方国家则主要使用失业率、迁移率等指标。西方国家区域政策的目标比较明确，且比较稳定 。,（三）区域政策手段的异同,西方国家侧重法律、财政、金融手段我国则比较侧重财政、投资和行政手段。西方国家还常用成立专门的区域经济管理机构，负责区域政策的制定和实施，如美国各开发区都设有管理局。立法，也是西方国家常用的手段。,而我国则很少采用这两种手段。在各手段的具体内容方面，我国与西方国家也存在很大的差别。如财政转移支付，西方国家通常通过立法来规定中央政府对于地方政府的补助额度，如美国联邦政府支出的10%，日本中央财政支出的30%。,
