1、 人大代表是我国国家权力机关的主体，其政治权利与政治义务能否有效履行，职能作用能否有效发挥，直接关系着人民代表大会的决策水平、工作效率和职能作用的发挥。加强对县乡人大代表的培训，提高县乡人大代表的责任意识和履职水平，是加强县乡人大的一项重要内容。为了便于县乡人大代表培训，笔者从近年来的报刊、杂志、网络等媒体收集了部分资料，形成了此培训串讲提纲。由于笔者对代表法等相关法律法规学习不深，收集的面不宽，形成的串讲提纲还不很全面、不很系统，还有许多遗漏的地方，敬请批评指正。本串讲提纲借鉴了许多文章的部分内容和观点，对此笔者表示衷心感谢！人民代表大会制度是我国的根本政治制度根本政治制度，亦称基本政治制度
2、，都是一个意思，就是关系到国家根基的制度。人民代表大会制度是具有中国特色社会主义的根本政治制度。之所以这么说，是由人民代表大会制度的性质、地位和作用决定的。谈到人民代表大会制度，总会有人拿它同西方的“三权分立”作比较。有人认为，只有“三权分立”才是真正的“民主”形式，才能保证政治体制的良性运转，因而，极力主张中国照搬西方政治制度模式，也搞“三权分立” 。那么，我们到底能不能照搬照抄西方的“三权分立”呢？认清这个问题，先要搞清楚什么是“三权分立” 。 “三权分立”是资本主义政治制度的重要组成部分，意指立法权、行政权和司法权这三种国家权力，分别由三个不同的国家机关掌握，相互独立、互相制衡。最初的“
3、三权分立”是阶级分权，有削弱王权、反对封建的意义。资产阶级统治稳固以后， “三权分立”演化为资产阶级内部不同的利益集团之间的分权。资产阶级内部存在着大量的政治派别和利益集团，他们通过分权制约的方式来协调内部不同利益的冲突。在我国，广大人民的根本利益是一致的，不存在根本利益不同的集团，因而也就没有“三权分立”赖以存在的社会基础。有人认为， “三权分立”是现代国家治国理政的最佳政体。这种说法对吗？从实行“三权分立”国家的实际来看，由于三权分立带来的权力中心之间的互相掣肘和拆台，往往造成几个权力机关各说一套，各行其是。在这种“民主”形式下，一些简单的事情常常被复杂化。相反，一些重大问题，却因为政客们
4、为维护各自所代表的利益，互不相让而一再拖延、议而不决。1995 年，美国国会和总统克林顿因财政预算的意见分歧僵持不下，互不让步。国会执意不通过预算案而另提一个预算案，总统不妥协而宣布联邦政府关门。近 20 年来，由于国会与行政机关之间相互扯皮，美国政府曾六次面临关门的尴尬境地。一些西方国家的学者也认为，权力分立论不符合积极增进效率的原理，它是以对国家权力及其行使人持怀疑的、不信任的、猜疑的态度为出发点。这无疑是“三权分立”制度的硬伤。有人提出， “三权分立”是现代社会最“民主”的政体。这种说法是片面的。世界上从来没有抽象的、纯粹的民主，而只有具体的、一定历史条件下的民主。 “三权分立”这种模式
5、是西方独特的政治、经济、历史、文化的产物，是资产阶级在长期政治实践中形成和发展起来的权力运作方式。列宁曾经指出，只要有不同的阶级存在，就不能说“纯粹民主” ，而只能说阶级的民主。 “三权分立”就反映了资产阶级统治集团内部的“民主” 。事实上，西方国家设置三个机关来扮演互相制衡的不同角色，一定程度上确实可以避免某一个利益集团独揽权力，保证了统治集团内部的“民主” 。但这种制度设计并不能保证人民的民主权利，因为参与制衡的每一方都是某一利益集团的代表，不是人民的代表，甚至不是多数人的代表，不能保证权力行使的广泛代表性。实际上， “三权分立”只是资产阶级统治集团内部的利益制衡和权力分工。就其本质而言，
6、它是同资本主义经济和政治特征相适应的精巧设计，是实行资产阶级专政、维护资本统治的有力工具。还有人提出，实行西方的“三权分立”制度可以有效地防止腐败。这也是与实际情况不相符合的。比如，在西方的“三权分立”制度中，政治游说是相伴而生的产物,在当今资本主义国家这已成为一种公开的政治腐败行为。据称，美国有游说公司 2.5 万多家,仅华盛顿就有近 4000 家、各类说客 3.5 万人。这些说客,或是游走于国会,或是出入于政府部门,穿梭于各种政治力量之间，为各个利益集团充当纵横捭阖的说客。前几年，美国波音、雷神等六大军火公司为得到国家导弹防御系统的合同，游说美国国会山，所投入公关费用就达5100 万美元，
7、而带来的直接和间接利益达千亿美元以上。这些已被揭露出来的内幕，只是西方国家权力腐败的冰山一角。而且在“三权分立”制度下，权力分配形成了一个利益分配的共同体，很容易成为制度性腐败的共同体。最明显的，就是媒体对这些腐败行为的披露有一个看不见的边界，一旦这种披露涉及制度本身，有可能伤及政体乃至国体时， “分立”的权力就会发挥一致作用，各种报道便会戛然而止。有人认为， “三权分立”是所谓的“国际惯例” ，具有“普世性” ，所以我国也应实行。这种说法是没有道理的。事实上，当今世界并没有所谓“普世”的政治制度模式，各国的政治制度模式都是依据各国具体国情和历史文化传统而确立的。即使西方主要国家，虽然理论上都
8、搞“三权分立” ，但具体形式却并不相同。比如，在美国行政权、立法权、司法权三权并立，总统掌握最高行政权，可以说是相对较为典型的“三权分立” 。但英国却是议会制，实行“议会至上” ，立法权与行政权并不是分立的，甚至直到 2005 年之前，司法权也是不分立的。法国则属于半议会制半总统制，行政权占主导。德国、意大利、瑞典、挪威、丹麦、加拿大、日本等国也未实行美国式的“三权分立”制度。事实表明，所谓“普世”的“三权分立”根本不存在。应该看到，我国人民代表大会制度和“三权分立”制度虽然都是政权组织形式，但作为国家政体，这两种制度有着本质区别。一是人民代表大会与西方议会有着本质区别。我国的人民代表大会没有
9、议会党团，也不以界别开展活动。无论是代表大会，还是常委会或专门委员会，都不按党派分配席位。人大代表肩负的都是人民的重托，都是在中国共产党领导下依法履行职责，为人民服务，根本利益是一致的。二是人大和“一府两院”的关系与西方国家的国家机关间关系有着本质区别。我国是由人民代表大会统一行使国家权力，“一府两院”由人大产生，对人大负责，受人大监督。各国家机关分工不同、职责不同，都是在中国共产党领导下、在各自职权范围内贯彻落实党的路线方针政策和宪法法律，不是西方的“三权分立” 。三是人大代表与西方议员有着本质区别。全国人大代表，来自各地区、各民族、各方面，人口再少的民族也至少有一名代表，具有广泛代表性，不
10、像西方议员是某党某派的代表。必须指出，在中国搞“三权分立” ，既无政治基础和社会基础，更无经济基础和阶级基础。如果不顾我国的国情，违背人民的根本利益，照搬资本主义国家“三权分立”的政治制度，必然会从根本上动摇人民当家作主的政治地位，动摇我国政治稳定的根基，导致民主倒退、社会大乱、人民遭殃。人民代表大会制度，是我国社会主义民主政治最鲜明特点，是我国社会主义政治文明的重要制度载体。这一制度符合中国国情，体现我国社会主义国家的性质，是保证人民当家作主的根本政治制度，也是党在国家政权中充分发扬民主、贯彻群众路线的最好实现形式。我们要珍视长期以来人民代表大会制度发展的宝贵经验，坚持从我国的国情出发，紧密
11、结合新的实际，坚持走中国特色的政治发展道路，把人民代表大会制度坚持好、完善好。一、人民代表大会制度的建立与发展代表制度是民主政治的产物，是居于统治地位的阶级全体成员推举代表管理国家事务的间接民主形式，历经了数百年发展，可以划分为资本主义国家代表制度和社会主义国家代表制度两种类型。（一）最早产生的资本主义国家代表制度在上古史、中古史上的奴隶制、封建制国家，实行的是君主制政体或贵族政体，西方有些国家采用过奴隶主、封建主内部有限的民主形式，存在过等级代表会议，但并未形成由普选产生的、掌管国家权力性质的代表制度。至近代，资产阶级登上政治舞台，建立资本主义国家，具备了产生代表制度的条件：1、思想上，资产
12、阶级启蒙思想家提出了“主权在民”等理论。2、政治上，资产阶级以“民主”为号召，必须将其所建立的政权粉饰成优于封建专制的、人民具有普选权的全民政权。3、经济上，资产阶级以私有制为基础，剥削手段隐蔽， “自由”买卖， “平等”立约，工农表面上具有独立人格，隐蔽性的经济剥削需要欺骗性的政治外壳。4、与地域、人口等客观条件相适应，实现民主只能采用间接的代议的形式。历史上代议制度最早确立于英国，而后，法、美等资本主义国家相继建立议会、议员制度。（二）在批判中产生的社会主义国家代表制度马克思主义国家学说经典著作，肯定了资本主义代议制度在历史上的进步性，对其虚伪性进行了深刻批判。1871 年 3 月，世界上
13、第一个无产阶级政权巴黎公社创立了由普选产生、领取工人薪金、并可被随时罢免的公社委员制度，被称为“一种新型的工人阶级代议机构” 。1917 年十月革命胜利，世界上出现了第一个社会主义国家，确立工农兵代表苏维埃制度，第二次世界大战后诞生的社会主义国家，学习苏联经验，相继建立起大同小异的代表制度。（三）我国人民代表大会制度的发展历程我国人民代表大会制度，是中国共产党领导人民遵循马克思主义国家学说，经历了长期的革命斗争和政权建设的实践而创出来的政权组织形式，适合中国国情，是马克思主义国家学说同中国革命斗争相结合的产物。这一制度经历了雏形阶段、确立阶段、受挫阶段和恢复发展阶段。1、人民代表大会制度从萌生
14、到雏形阶段(1928 年1949 年)人民代表大会制度孕育、萌生和植根于我国的民主革命时期，人民代表机构最早是从革命根据地建立起来的。1927 年大革命失败后，中国共产党的“八七”会议确定了土地革命和武装反抗国民党反动派的总方针。毛泽东同志发动秋收起义，在井岗山创建湘赣革命根据地，朱毛会师后，在加强党、军建设同时，建立了以工农兵代表会议及由代表会议选举产生执行委员会为组织形式的政治制度，开创了政权建设历史先河。1928 年后，党领导人民在江西瑞金创建了中国根据地，1931 年在瑞金召开了中华苏维埃第一次全国代表大会，宣布中华苏维埃共和国正式成立，制定了中华苏维埃共和国宪法大纲 ，选举产生了中华
15、苏维埃中央执行委员会，组织了人民委员会。 宪法大纲规定：“苏维埃所建立的是工人和农民的民主专政的国家。苏维埃全部政权是属于工人、农民、红军及一切劳苦民众的。 ”萌芽于第二次国内革命战争时期的国家政权组织形式，经历了抗日战争时期参议会阶段和解放战争时期的人民代表大会阶段，形成了人民代表大会制度的雏形。抗战时期，中国共产党同国民党第二次合作，组成抗日民族统一战线，我党提出把原来的工农民主政权改为抗日民主政权，在各级参议会和政府实行“三三”制，即共产党、党外进步分子及中间分子各占三分之一。名义上隶属于国民政府，实际上是共产党领导的地方性人民代表机关。抗战胜利后，进入了解放战争时期，参议会制度向人民代
16、表大会制度过渡。1945 年 10月，陕甘宁边区宣布把乡（市）参议会改为人代会，继而各解放区陆续召开人代会。至此，人民代表大会制度的雏形已经出现在中国大地上。通观整个新民主主义革命的各个时期，虽然政权组织的名称不同，情况各异，但许多重要方面有共同特征，即：同属人民代议制的民主范畴，都以人民的权力为基础；都在中国共产党的领导下，都实行民主集中制原则。2、人民代表大会制度从过渡到确立阶段(1949 年1956 年)人民代表大会制度在新民主主义革命时期中形成了雏形，但作为一种崭新的全国性的政治制度的确立，需要有革命在全国胜利这样一个必不可少的政治条件。这个条件随着人民解放战争的节节胜利而趋成熟。在即
17、将取得全国胜利的 1948 年，建立人民民主专政的全国政权已提到议事日程上来，党中央号召迅速召开政治协商会议，讨论并实现召集人民代表大会，成立民主联合政府，得到了热烈的响应。1949 年 9 月，在北京召开了中国人民政治协商会议第一届全体会议，通过了中国人民政治协商会议共同纲领 ，选举产生了中央人民政府委员会，以法律形式确认了人民代表大会制度是新民主主义的政权制度。政治协商会议是中国共产党领导下的人民民主统一战线性质的组织，建国初期它又执行着全国最高权力机关的职权。与此同时，各地普遍召开了各界人民代表会议，成为推进民主政治建设的主要形式。全国政协和各地方的人民代表会议，起着向人民代表大会过渡的
18、政治作用。从 1953 年下半年起，全国开展第一次普选，选出 560 万基层人民代表大会代表，逐级召开了人民代表大会，选举产生了地方各级国家机关，同时选出全国人大代表 1226 人。1954 年 9 月，第一届全国人民代表大会第一次会议在北京召开，通过了中华人民共和国第一部宪法，以根本大法的形式，肯定了人民代表大会制度的法律地位，标志着中国人民代表大会制度的正式确立。3、人民代表大会制度从停滞到曲折阶段(1957 年1976 年)从 1957 年至“文革”前的 10 年间， “左”倾思想泛滥，人大制度建设受到干扰。在“一元化领导”的口号下，人大制度在国家政治生活中的地位和作用下降，属于人大及其
19、常委会职权范围内的许多重大事项，如大跃进、人民公社等，不再提交人大及其常委会讨论，全国人大的组织机构被压缩，人大代表的权利难以保证，人大制度建设处于停滞、滑坡状态。在长达 8 年多的时间里，三届全国人大及其常委会没有开过一次会，各级人大被革命委员会所取代，国家政权机构瘫痪，公检法被砸烂，人大代表不再由选举产生，而由革委会指派，人民代表大会制度遭受了严重挫折。4、人民代表大会制度从恢复到发展阶段（1976 年至今）1976 年 10 月，粉碎四人帮， “文革”宣告结束。人大制度开始恢复，特别是中共十一届三中全会后和 1982 年宪法颁布以来，人大制度走上了全国恢复和发展的新阶段。1978年 2
20、月，五届全国人大一次会议修改了 1975 年宪法，恢复了 1954 年宪法的基本原则，重新确定全国人大及其常委会为最高国家权力机关，使人大制度的法律地位和作用重新得以确认。但修改后的宪法仍未摆脱“以阶段斗争为纲”的“左”的影响，没有清算“文革”的错误。1978 年 12 月中共十一届三中全会后，真正开始全面的拨乱反正。1982 年通过新宪法，全面发展了 1954 年宪法，对我国的政治制度、公民的基本权利和义务、国家机构等作了许多新的重要规定，这对于发展完善人大制度起到了重要的作用。20 多年来，我国人大制度建设取得了显著进展，一是扩大了全国人大常委会的职权，包括立法、监督和人事任免权，增设了机
21、构。二是加强了地方国家权力机关，县级以上地方各级人民代表大会设立常务委员会。三是加强了乡镇人大建设，建立了乡镇人民代表大会，设置了乡镇人大主席。四是改进和完善了民主选举制度，县、乡两级进行直接选举，扩大了选民和代表的提名权，普遍实行了差额选举。回顾人民代表大会制度的发展历程，说明这一制度的产生不是偶然的历史现象，而是中国社会内部矛盾运动的必然产物。说明人民代表大会制度适合我国国情，有强大生命力，它将随着我国生产力发展和经济、政治体制改革的不断深入而逐步加强，日益完善。二、我国实行人民代表大会制度的客观必然性研究任何问题，都要把它放到当时的历史环境中去考察，政治制度也是一样。脱离具体国情，抽象地
22、讨论和比较各种政治制度的优劣，是没有意义的。人民代表大会制度作为我国人民所选择的一种国家根本制度，是一种历史的选择，有着它的客观必然性。(一) 人民代表大会制度的建立是近代中国历史发展的必然结果。政权作为上层建筑，归根到底，是由经济基础决定并为经济基础服务的。历史上，资产阶级从封建王朝手中取得政权以后，创立了一个适应资产阶级统治和资本主义私有制经济发展要求的政治体制。这个体制的主要特征是：资本主义的议会民主制，议会、政府、法院三权分立的权力制衡机制，以及多党竞争的政党制度。这种体制，以代表全民的面目出现，实际上却是操纵在资产阶级大财团及其代理人手中的，如同他们的公司股权掌握在他们和他们的经理人
23、员手中一样。研究老牌资本主义国家的近代历史，应当说，三权分立的政治体制对维护资本主义的总体稳定和经济发展，起了有效作用。十九世纪中叶，马克思说过，资产阶级占得统治地位还不到一百年，而它所造成的生产力却比先前一切世代总共造成的生产力还要宏伟得多。(马克思、恩格斯共产党宣言 ) 列宁也说过， “民主共和制是资本主义所能采取的最好的政治外壳，所以资本一掌握这个最好的外壳，就能十分巩固、十分可靠地确立自己的权力，以致在资产阶级民主共和国中，无论人员、无论结构、无论政党的任何更换，都不会使这个政权动摇。 ”(列宁 国家与革命) 二百多年来的历史证明，三权分立的政治体制，确实不失为资产阶级专政的合理外壳。
24、近代中国的历史条件完全不同于西方。资产阶级民主主义，资产阶级共和国的方案(包括它的国体和政体)在中国没有生存的条件。鸦片战争以后，中华民族的危机空前深重，封建专制到了穷途末路。先进的中国人曾向西方寻求真理，企图按照西方资本主义国家的模型来改变中国的国家制度和社会制度。先是维新派力主推行“君主立宪制” ，接着是孙中山领导辛亥革命建立的资产阶级共和制，结果是，前者根本没有实行起来，后者根本没有站住脚。至于北洋军阀政府建立的伪宪制，国民党反动派建立的伪“国民政府”和“国民大会” ，都不过是他们专制统治的装饰物。研究和比较 1908 年清廷颁布的“钦定宪法大纲” ，1913 年袁世凯的“天坛宪草”及其
25、后的“新约法” ，1947 年国民党颁布的“中华民国宪法” ，可以清楚地看出一个脉络，那就是，这些所谓“宪制”的出台，都是反动统治行将崩溃时，用以挽救自己、欺骗人民的把戏，因而理所当然地受到了人民的唾弃和反对。历史的结论是，中国资产阶级没有能力领导中国人民战胜外国帝国主义和本国反动派的联合力量，资产阶级共和国的建国方案只是一种幻想。以马克思列宁主义武装起来的中国共产党人，从成立之日起，就以实现人民当家作主为己任，并为此进行了长期的实践和探索。第一次国内革命战争时期建立的“农民协会” 、“工人罢工委员会” ，第二次国内革命战争时期在革命根据地实行的工农兵代表大会制度，抗日战争时期在根据地实行的抗
26、日民主政权和与之相适应的参议会制度，解放战争时期在解放区实行的人民代表会议制度，都是适应革命形势的人民民主政权的具体形式。 “解放区的天是明朗的天。 ”革命根据地和解放区的政权保证了工农大众当家作主，凝聚了广大人民的意志和力量，赢得了新民主主义革命的成功，也为建国以后人民当家作主的国体和政体积累了经验。毛泽东同志 1940 年在新民主主义论中提出了“中国现在可以实行人民代表大会制度”的政权组织形式的构想。1949 年 9 月全国政协第一届全体会议通过的中国人民政治协商会议共同纲领明确规定，新中国的政权制度是人民代表大会制度。1954 年，我国第一部宪法正式确立了这一制度。这个历史过程说明，我国
27、的人民代表大会制度是中国共产党领导人民群众，在长期革命实践中不断探索而逐步建立起来的，是革命根据地政权的延续和提升，是历史的必然选择。(二) 人民代表大会制度反映了我国的政权性质，最适合于人民当家作主、管理国家。我国的全国人大和地方各级人大，是最适合于人民当家作主、管理国家的组织形式。这是因为，人民代表大会“能够便利人民行使自己的权力，能够便利人民经常经过这样的政治组织参加国家的管理，从而得以充分发挥人民群众的积极性和创造性”(刘少奇关于中华人民共和国宪法草案的说明)。各级人大是在民主选举的基础上产生的。选举制度实行普遍性原则，享有选举权和被选举权的公民占了 18 岁以上公民的百分之九十九以上
28、。人民选出的各级人大代表具有广泛的群众基础，包括了各地区、各民族、各阶层、各方面的人士。人大代表(其中多数是兼职代表 )来自人民，反映人民的意见和要求，代表人民决定国家的和地方的大事。我国的人民代表大会及其常委会审议、决定问题的一个特点是，除了在充分讨论的基础上进行表决以外，代表之间和委员之间经常有沟通和协商。这是由于人民内部的具体利益虽有差别，但根本利益是一致的，通过交流和协商，既能够把不同地区、民族、阶层的共同意愿集中起来，又能够反映和协调各方面的特殊利益，达到统筹兼顾，把广大人民的意志和力量凝聚起来。江泽民同志指出：“人民通过选举、投票行使权利与人民内部在选举投票之前进行充分协商，尽可能
29、就共同性问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种重要形式。 ”“两种形式比一种形式好，更能真实地体现社会主义社会里人民当家作主的权利。 ”一些西方人士不理解我们的大多数法律和决定能够高票通过，就是因为他们不懂得社会主义民主的这一本质特征。(三) 人民代表大会制度适合社会主义初级阶段国家发展的要求。我们国家将长期处于社会主义初级阶段，在国际上属于“后发国家” 。国家的根本任务是发展，是摆脱落后，使综合国力尽快增长，让人民生活不断得到改善。面对国内发展的艰巨任务和西方敌对势力对我实施“西化” 、 “分化”的图谋，客观形势要求于国家政权的，只能是民主集中制的人民代表大会制度。只有这种体制有利于国家
30、的统一、稳定和发展。邓小平同志 1987 年在会见香港特别行政区基本法起草委员会委员时说：“西方的民主就是三权分立，多党竞选，等等。我们并不反对西方国家这样搞，但是我们中国大陆不搞多党竞选，不搞三权分立、两院制。我们实行的就是全国人民代表大会一院制，这最符合中国实际。如果政策正确，方向正确，这种体制益处很大，很有助于国家的兴旺发达，避免很多牵扯。 ”同年，他在一次外事活动中又说：“我们的制度是人民代表大会制度，共产党领导下的人民民主制度，不能搞西方那一套。社会主义国家有个最大的优越性，就是干一件事情，一下决心，一作出决议就立即执行，不受牵扯。 ”邓小平同志的论述，透彻地讲明了我们选择人民代表大
31、会制度的重要原因，那就是，只有这种制度才能保证国家机器的有效运转，推进国家改革和建设的发展。人民代表大会制度作为制度设计的基本精神是，在人民民主的基础上，可以而且必须由人民代表大会统一行使国家权力；在这个前提下，对国家的行政权、审判权、检察权等，又进行明确的划分，使权力机关和行政、审判、检察等国家机关在各自的职权范围内和谐一致地工作。它既不是三权分立，也不是“议行合一” 。国家机关的这种合理分工，既可以避免权力过分集中，又可以使各项工作有效进行，避免权力过于分散、互相消耗、牵制而导致低效率。西方国家三权分立的体制，有其权力制衡、维持稳定的作用，但内部争斗，造成的麻烦也多。议会对政府的牵制过大，
32、政府要用很大精力应对议会，我们不能照搬三权分立，搞成“扯皮体制” 。但这不等于说，对分权和权力制约的理论不能研究借鉴。事实上，人民代表大会制度中人大常委会委员与政府领导成员之间不能兼职以及有关监督制度的规定，就是研究和借鉴的体现。三、我国人民代表大会制度的内涵讲到人民代表大会制度，我们所以要从基本概念说起，主要是由于在现实生活中，对这一制度还存在着某些不准确的认识和理解。无论在国家机关内部，还是在社会团体、企业事业组织中，有一些同志把人民代表大会制度仅仅理解为各级人大及其常委会自身的各种制度。这种认识和理解没有充分反映人民代表大会制度的丰富内涵，降低了它在国家生活中的地位和作用。只有全面、准确
33、地认识和理解这一制度，才能更好地坚持这一制度。人民代表大会和人民代表大会制度是两个既相关联而又有区别的概念，前者是指一种国家机关，后者是指以这一机关为核心和主要内容的国家政权组织形式。人民代表大会是我国各级人民代表会议的名称，又是一种国家机关，它是依照宪法和法律行使国家权力的各级国家权力机关。 宪法第二条规定：“中华人民共和国一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。 ”这一规定简明扼要地表明了人民代表大会的根本性质：在我国，人民是国家和社会的主人。中华人民共和国全国人民代表大会是国家最高权力机关，地方各级人民代表大会是地方国家权力机关。人民代表大会具有
34、广泛的代表性和群众基础，它体现了我国政权的民主性质，能够反映各阶层各方面的利益和要求，是人民意志和利益的代表者，是人民行使当家作主权力的国家机关，是代表人民管理国家事务，管理经济、文化事业、管理社会事务的最主要的途径和形式。人民代表大会常务委员会是人民代表大会的常设机构，是人民代表大会闭会期间行使国家权力的机关。根据宪法规定，人大常委会是人民代表大会的重要组成部分，它对人民代表大会负责并报告工作，从属于人民代表大会，并接受其监督。人大常委会是人民代表大会闭会期间行使国家权力的机关。人民代表大会制度是我国的根本政治制度，他是以人民代表大会为核心和主要内容的国家政权组织形式，包括组织机构、相互关系
35、和组织原则。也就是说它是国家制度的根本点和出发点，它决定国家的其他具体制度。我国宪法第二条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。 ”人民代表大会制度是根据宪法规定的民主集中制原则，通过民主选举，产生全国人民代表大会和地方各级人民代表大会，再以人民代表大会为基础，组成整个国家机构，实现人民当家作主、行使国家权力的政权组织形式。1996 年 12 月，乔石委员长在答美国中国新闻英文月刊记者问中对中国人大制度作了精辟概括，他说：“人民代表大会制度主要包括：(一) 在我国，国家和社会主义的主人是人民。(二)人民掌握国家权力的组织形式和
36、制度，就是人民代表大会制度。 (三)国家权力机关是各级人民代表大会。国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。(四) 充分发扬民主，实行民主集中制，是国家机关基本的组织原则和工作原则。(五)明确划分中央和地方国家权力机关的职责，发挥中央和地方两个积极性。(六) 在国家统一的前提下，实行民族区域自治。 ”人大制度包含着以下四点主要含义：（1）国家权力的根源。一切权力归属于广大劳动人民。这是社会主义国家政权建设的根本原则。根据这一根本原则，国家权力来源于人民，在进行国家政权建设时，必须保证权力归属于人民，维护人民的根本利益。换句话说，国家这架庞大的机器，必须由人民作
37、主、由人民来管理和驾驭。（2）国家政权的组织体系。人民代表大会制度是以人民选举产生的人民代表大会为基础的整个政权体系、政权组织制度，是包含了各级人大以及由它产生的其他国家机关的组成、职权、活动原则和相互关系的制度，是包含了人大与人民、中央与地方国家机构职能划分关系等的一个自上而下的完整的组织体系。（3）国家政权机构的相互关系。主要包括以下关系：一是人民代表大会与人民的关系，即：人民代表大会由人民选举产生，代表人民行使国家的一切权力，对人民负责，受人民监督。二是人民代表大会与其他国家机关的关系，即：人民代表大会产生国家行政、审判和检察机关，这些国家机关对人民代表大会负责，受它监督，并可由它罢免。
38、三是中央国家机关和地方国家机关的关系。遵循在中央统一领导下充分发挥地方的主动性、积极性原则，正确划分中央和地方国家机关职能。四是中央国家机关和民族自治区域国家机关的关系。在少数民族聚居地方，实行区域自治，自治区域的国家机关，一方面受中央和上级国家机关领导，行使宪法和法律规定的一般国家机关的职权；另一方面享有宪法和法律规定的自治权。（4）国家政权机构的组织原则和工作原则。人民代表大会制度实行民主集中制原则。各级人民代表大会及其常委会集体行使职权，集体决定问题，严格按照民主集中制办事。重大问题经由各级人大及其常委会集体决定，而不是由一个人或少数几个人决定，这就从组织原则上保证了国家权力最终掌握在全
39、体人民手中。按照我国宪法规定，人民代表大会制度内容主要有以下几个方面，或者说是几个层次：(一) 全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。选举的实质，就是广大人民把本来属于自己的管理国家的权力，委托给自己选出的代表，由这些代表组成国家权力机关，代表人民行使国家权力。在全体人民不可能直接行使国家权力的条件下，只有这种民主选举的人民代表大会，才能使人民行使国家权力的原则化为现实。因此，选举是民主的基础，也是人民代表大会制度的基础。人民选举产生的人民代表大会要按照人民愿望和利益行使权力，对人民负责，受人民监督。选民和选举单位有权依照法定程序，罢免和撤换选出的代表
40、。这是人民代表大会和人民的关系。(二) 国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。作为权力机关的人民代表大会，掌握并行使着国家权力。为了防止权力过分集中，人民代表大会通过选举(或任命 )和立法，把一部分权力授予其他国家机关行使，包括选举政府行使行政权，选举法院行使审判权，选举检察院行使检察权。 “一府两院”要对人大负责，受人大监督，不能违反人大的立法和决定进行工作。由此可见，这已不是巴黎公社式的“议行合一” ，而是人民代表大会制度下的“议行分开” 。这是人民代表大会和政府、法院、检察院的关系。(三) 由于人民代表大会决定的事情都是关系全局和人民根本利益的问题，人
41、民代表大会及其常委会实行合议制，集体行使职权，集体决定问题。宪法和组织法对各级人大的职权作了规定。全国范围内的重大问题由全国人大集体讨论决定。地方上的重大问题由地方人大集体讨论决定。人民代表大会的任何一位组成人员，在决定问题上都只有一票，个人或者少数人不能决定重大问题。人民代表大会内部的各种会议规则和议事程序，都是这一原则的体现。这一层，说的是人民代表大会内部集体和个人的关系。(四) 中央和地方国家机构职权的划分，遵循在中央统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。也就是说，在保证国家统一的前提下，实行中央与地方适当分权，发挥两个积极性。由于各种国家机构性质不同，处理相互关系的具体原则和
42、方式也有差别。由于各级人大都对选举它的选民或者选举单位负责，所以全国人大与地方人大不是领导关系，而是法律监督关系和工作指导关系。国务院即中央人民政府，作为最高行政机关，对地方各级人民政府是领导关系。最高人民法院对地方各级人民法院是审判监督关系。最高人民检察院对地方各级人民检察院是领导关系。我国疆域辽阔，各地经济、文化、社会发展很不平衡，建国五十多年的经验证明，发挥中央和地方两个积极性，比只有一个积极性要好。这一层，讲的是中央和地方的关系。(五) 我国除汉族外，还有 55 个少数民族，56 个民族共同组成中华民族大家庭。国家对聚居的少数民族，实行地方民族区域自治，全国共成立了五个自治区、三十个自
43、治州和一百一十多个自治县，各自治地方都是中华人民共和国不可分割的组成部分。自治地方的自治机关(包括人大和政府)除享有宪法规定的一般地方国家机关的权力外，还享有自治权，包括根据当地民族特点，通过制定自治条例和单行条例，适当变通执行法律、行政法规的权力。这一层，讲的是国家同民族自治地方的关系。以上五个方面、或五个层次，是紧密结合的整体，构成了我国人民代表大会制度的主要内容。由此可见，人民代表大会制度作为国家的根本政治制度，是指我们国家整个政权组织形式，不仅包括人民代表大会自身的组织和职权，还包括权力机关与人民的关系，权力机关与行政机关、审判机关和检察机关的关系，以及中央和地方的关系。由于这种政权组
44、织形式是以人民代表大会为中心的，这种制度便以人民代表大会制度命名。这种政权组织形式，是建立在“一切权力属于人民”的原则基础上的。四、人民代表大会的性质、地位和作用（一）人民代表大会的性质1、人民代表大会制度是从政治上保证人民当家作主行使国家权力的基本形式。我国宪法规定：“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家” 。 “中华人民共和国的一切权利属于人民” 。明确透彻地讲清楚了我们国家的性质。但是 13 亿多人要当家作主,特别是行使管理国家的权力,总得有一套相应的、可操作的形式和途径。为此，现行宪法根据国体设计了我国的政体，规定人民行使国家权力的机关是全国人民
45、代表大会和地方各级人民代表大会。这就明确告诉了我们人民当家作主的形式和途径。人民代表大会是人民通过选举自己的代表组成的国家权力机关，代表人民行使国家权力,全国人大是最高国家权力机关，地方各级人大是地方国家权力机关。要有效行使国家权力，光建立起人民代表大会还不行，还应健全整个政权体系。国家总的权力统一由人大来行使，不分权。在人大统一行使国家权力的前提下,实行适当的权力分工,由人大选举产生政府、法院、检察院、中央军事委员会，分别由这些机关来行使国家的行政权、司法权、军事指挥权。这些机关由人大选举产生,对人大负责,受人大监督。人民代表大会制度,包含五个方面内容：1.各级人大代表都由选举产生,对人民负
46、责,受人民监督。2.人大内部集体行使权力。3.“一府两院”由人大选举产生,对人大负责,受人大监督。4.中央与地方关系,在中央统一领导下,发挥中央与地方两个积极性。5.在民族聚居地方实行民族区域自治。彭真同志讲,我们实行这样一种制度,就能从法律制度上保障和维护广大人民群众的利益,国家也比较能够经得起风险。我国的国体是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政，政体是民主集中制的人民代表大会制度。人民代表大会由人民选举产生，各民族、各地区、各方面都有自己的代表，按照人民的意志办事，从而保证各族人民实现当家作主的权利。我国人民当家作主的途径是多方面的，如实行基层群众自治，由群众直接行使民主权利；
47、依法管理国家和社会事务，管理经济和文化事业等，这些都是实现人民某一方面的权利，也都是人民当家作主的体现。但对广大人民来说，最根本、最重要的还是掌握国家权力，这才是最大的民主。人民掌握了国家权力，其他权利才会得到保障。人民代表大会制度，体现着社会主义制度的本质，提供了一个人民掌握国家权力的途径和方式。实践证明，人民代表大会制度是适合我国国体的最好的国家政权组织形式，它具有真正的人民性和广泛的代表性，体现了我国人民民主专政的国家性质，是我国人民群众行使国家权力的基本形式和根本途径。2、人民代表大会制度是我国政治制度的总概括，反映了我国政治制度的全貌。一个国家的政治制度比较多,包括立法制度、行政制度
48、、司法制度、军事制度、政党制度、社团制度等,但根本的是政权组织制度。人民代表大会是我国的政权组织制度。人民代表大会制度体现了我国政治力量的源泉，是其他各项制度赖于建立的基础。在我国整个政权体系中，人民代表大会处于最高的、全权的地位。在整个国家机构中，人民代表大会属于核心地位和主导地位。人民代表大会制度是我们党领导人民长期进行政权建设的经验总结，是适合中国国情的根本政治制度，在我国政治生活中处于首要地位。国家各种具体制度包括政治制度的建立、存在和发展,都要依赖于人民代表大会制度，都要通过人大的立法和创制来解决。国家的具体制度是多方面的，如立法制度、行政制度、司法制度、军事制度、外交制度等。这些制
49、度都是受人民代表大会制度的决定和制约的，而不是人民代表大会制度依赖于这些制度。人民代表大会通过立法决定这些具体制度的内容和范围，并保证和控制这些制度的正常运作。我国的人民代表大会制度，是在中国共产党领导下，经过长期的革命斗争创造出来的，而不是依靠从前的任何法律规定而产生的。人民代表大会一成立，就可以制定各种制度和法律，而其他制度和法律则，必须经过人民代表大会或者由它授权的机关批准才能生效。但这些制度只能代表我国政治生活的某一方面，只有人民代表大会制度才能代表我国政治生活的全面。3、人民代表大会制度确认国家机构以民主集中制为其组织原则和工作原则。根据这一原则，人民代表大会集中统一行使国家权力，使各个国家机关分工合作，协调一致地工作。这种国家权力的统一行使和合理分工，与资本主义国家的“三权鼎立”制度相比，具有根本不同的性质和不可比拟的优越性。实行民主集中制为原则的人民代表大会制度，符合我国国情，正如邓小平同志说的：“我们实行的就是全国人民代表大会一院制，这最符合中国实际。如果政策正确，方向正确，这种体制益处很大，很有助于国家的兴旺发达，避免很大牵扯。 ”4、人民代表大会制度保证国家权力得于组织并在法制轨道上运行，使社会获得持续稳定的发展。按照人民代表大会制度组织起来的国家政权，从人民中取得权力，取得了权力的合法性。这一制
