1、政策终结与政策周期,一、政策终结概述,1. 什么是政策终结政策决策者通过对政策进行慎重的评估后，采取必要的措施，以终止那些过时的、多余的、不必要的或无效的政策的一种行为。政策终结不仅代表旧政策的结束，而且象征着新政策的开始。如下三种情况都可以看作政策终结： （）政策使命的结束； （）失误政策的废止； （）稳定的长效政策转化为法律。,2. 政策终结的特征（1）强制性。一项政策的终结总是会损害一些相关的人、团体和机构的利益，遇到强烈的反抗。因此，往往靠强制力来进行。（2）更替性。政策终结意味着新旧政策的更替，是政策连续性特殊表现。（3）灵活性。政策终结是一个复杂而又困难的工作，必须采取审慎而又灵活
2、的态度，处理好各种动因和关系。,3政策终结的实际意义（1）节省资源。因为政策终结意味着政策活动的结束，某种机构、规划、惯例的终止，以及有关人员的裁减。因此，政策终结可以减少人力、物力、财力的无效消耗，从而节省有限的政策资源。（2）提高绩效。 当一项政策在实施中失败，无法解决所面临的政策问题时，旧政策的终结就意味着新政策的启动、新规划的诞生以及相关机构和人员的更新与发展，这无疑有利于更好地解决问题，促进政策绩效的提高。（3）避免僵化。所谓政策僵化，指的是一项长期存在，没有及时予以终结的政策，在发展变化了的环境下，继续执行该政策，不仅不能解决问题，反而成为解决问题的阻力与障碍,带来严重的不良后果。
3、政策终结可以避免政策僵化。（4）优化政策。政策终结有助于促进政策优化，表现在两个方面：一是政策人员的优化；二是政策组织优化。政策组织的优化是公共政策优化的核心内容, 优化的政策人员只有在优化的组织机构中才能制定和执行优化的政策。,4、政策终结的理由、类型与方式理由：（1）财政困难。财政赤字、税收减少等而导致政策或项目的终结；（2）政府的低效率。即政府机构的效率太低、成本太高而导致政策或项目的终结；（3）政治意识形态。意识形态以及价值观念的改变或冲突导致政策或项目的终结；（4）行为理论的变化。即关于人性、行政管理和社会服务应如何提供方面理论的变化导致政策或项目的终结；（5）学习。采用“试错法”方
4、式，在政策实践中学习，随时终结那些错误的政策或项目。,政策终结的对象： 1、政策功能的终结节约资源停止由政策执行而带来的某种服务或管制。 2、政策本身的终结避免僵化停止执行某项政策。 3、政策权力与责任的终结规范权力配置预示相应权力的丧失和相关责任的放弃。 4、政策执行组织的终结提高绩效伴随组织的缩减或撤消,类型：政策终结有如下四种类型，它们所遇到的阻力依次递减：()功能的终结：即终止由政策执行所带来的某种管制或某些服务；()机构的终结：政策终结会伴随着相关机构缩减或撤消，为某项政策专门设立的同时承担多种政策执行职能的机构，某项政策的终结并不足以导致机构的撤销,()政策本身的终结；政策本身的终
5、结所遇阻力比较小，这里主要是指比较具体的政策，它的终结不会像机构或功能的终结那样受到多方的牵制或约束。 ()项目的终结，即政策的具体项目以及执行措施的终结。,方式：（1）政策废止：直截了当地宣布一项政策的废止。(2)政策替代，指的是新政策代替旧政策，但所面对的问题不变，所要满足的要求不变；(3)政策合并，指的是旧政策虽然被终止了，但政策要实现的功能并没有取消，而是将其合并到其他的政策中去；主要有两种情况:一是将终止的政策内容合并到其他政策内容中去;二是将多个旧政策加以调整合并为一项新的政策.,(4)政策分解，指的是将旧政策的内容按照一定的原则分解成几个部分，每个部分各自形成一项新政策；(5)政
6、策缩减，指的是采用渐进的方式对政策进行终结，以缓冲终结所带来的巨大冲击，逐步协调好各方关系，减少损失。 (6)政策法律化，一项经过长期实行确实有效的政策,为了提高其权威性和强制力,经过立法机关或授权立法的行政机关审议通过,上升为法律或行政法规.,5、政策终结的障碍 （1）相关者（政策决策者、执行者、受益者）的心理抵触。（2）现存机构的持续性。机构的持续性表现在三个方面：（）机构的惯性；（）机构的生命力；（3）机构的动态适应性。（3） 反对势力的联合：行政机关、利益集团的阻碍、 社会舆论的压力。（4） 法律上的障碍：程序上的复杂性。（5） 高昂的成本。政策终结的成本有两种：一是现有政策的沉淀成本
7、；二是终结行为本身要付出的成本。,6、政策终结的策略（1）加强宣传，重视说理工作，营造改革氛围，消除人们的抵触情绪。（2）公开政策评估结果，争取支持。（3）旧政策终结与新政策出台并举，缓和政策终结的压力。（4）选择有利的终结时机，传播试探性信息与“闪电”策略。（5）正确处理政策终结与政策稳定、政策发展的相互关系。（6）做好相关利益关系的调整，做出必要妥协，减少政策终结代价。（7）指出理念的变迁，证明政策的缺陷。,二、政策周期,1、可从三个层面来理解：一是指政策经过制定执行评估监控终结这几个阶段后形成的一个周期。二是从政策之间的相互关系来看，政策周期是政策的辩证运动，其核心在于政策自身的扬弃，意
8、味着新旧政策的交替。三是从人类历史发展的角度看，政策周期是指政策这一社会政治现象所经历的产生、发展和消亡的运行周期。从时间上看，政策随社会的发展变化，经历了原始形态、封建社会的政策、资本主义社会的政策、社会主义的政策这样一个发展过程。从政策自身来讲，政策的作用方向、决策形式等都有一定程度的发展，最终也会随着历史的推进而灭亡。,2、政策周期的内涵,一个完整的政策周期一般都包括以下几个阶段：制定、执行、评估、监控、终结。政策制定过程的研究是政策科学研究的核心，其目的在于促进政策制定的程序化和科学化。政策执行阶段是政策周期中最活跃、最丰富、最复杂，也是最关键的环节。政策评估是对政策方案合理性的最权威
9、的检验。政策监控是政策运行中不可缺少的一个环节，是将政策效果或影响与决策中心沟通的渠道。政策终结的研究既是一个政策周期研究的终点，又是一个新周期产生的起点，它既意味着一个旧周期的结束，又意示着一个新周期的开始。政策终结有助于克服政策僵化，提高政策政策的绩效。,3、研究政策周期的意义,首先，政策周期研究是政策科学研究的重要组成部分，因此，研究政策周期，有助于建立完整的政策科学学科理论体系。 其次，政策周期研究有助于提高政策制定的科学性。 再次，政策周期研究有助于巩固和发展现行政策，保持政策的连续性和稳定性。 最后，政策周期研究有助于推动改革开放的顺利进行。,2、我国的政策周期及其特点（1）我国政
10、策周期特点：传达期、贯彻期、变通期传达期：即“传达动员”。存在两种形式：一是自上而下的有组织的内部传达，这包括传达中央文件、中国领导人讲话、中央领导人指示、中央全会精神；另一种是在全国范围内公开动员，这包括公开发表中央全会公报、中央领导人正式报告、两报一刊（人民日报、解放军报、红旗杂志）社论 贯彻期：即“贯彻实施”阶段。传达中央精神后，各地方开始制定具体的政策和措施。 变通期：即“上有政策，下有对策”阶段。,（2）我国政策周期性变动现象产生的原因：一是中国国情的现实性。具体表现为：发动工业化时间太晚、工业化起点低、中国总人口庞大、中国农村人口占多数、中国各地区发展极不平衡。 二是领导人发展目标
11、的主观性之间的矛盾和冲突。主要有两个方面原因；一是出于作为落后大国领导人的责任感。二是急于要证明社会主义制度的优越性。,三、政策变化,1、政策变化的两种基本模式 库恩的科学进步模式：按照库恩的观点，科学进步表现为“前科学常规科学反常危机科学革命新的常规科学”的发展过程，其中“常规科学反常危机科学革命”是科学革命的结构化模式。科学进步表现为范式孕育成长的常规科学时期，也包含着范式转换的革命时期，科学进步就是在渐进与突变、积累与革命的交替中实现的。,参考库恩的科学进步模式，政策分析学者提出了政策变化的两种基本模式：一是常规变化模式，即政策在保持基本方向或目标的前提下发展演化，或新旧政策之间保持较大
12、程度上的连续性；二是范式转换或中断平衡模式，即政策连续过程出现中断、飞跃，新政策取代旧政策。 这两种政策变化模式分别以两种不同的学习类型作为基础常规变化模式以“吸取经验教训”的学习类型作为基础；范式转变模式以“社会学习”（即对社会、政治、经济和文化发展特别是价值观、意识形态变化的感知）作为基础。,2、常规的政策变化与政策风格“常规的政策变化”：公共政策往往存在惊人的连续性，大量的公共政策是在某种程度上对以往的政策和实践的延续。例如，扩大教育机会和增加卫生服务通常是在现有政策基础上开办新的学校和医院；被称为“新”的产业或环境政策创议往往是给现有的产业增加额外补贴，或加强对污染的控制。在这种变化模
13、式中，允许在没有改变政策基本方向的情况下对现有的政策作出修改。,政策会保持这种连续性的原因： 按照林德布洛姆的渐进主义观点，新政策往往只是对旧政策的修正、补充或扩展，新旧政策之间只有边际上的不同；决策者以及其他参与者为达成共识，必须进行讨价还价，相互妥协，这就导致全新、最优的政策的不可能。琼斯等人认为，政策次属系统（政策参与者团体）往往倾向于对相关的政策领域加以垄断；只有当这种垄断被新的参与者团体所打破时，才可能出现明显的政策变化。这两种解释都表明，政策变化的常规模式（即政策所具有的高度的连续性）的原因，乃是在于同一批政策参与者或团体长期主宰相关领域政策的制定与执行，相关的政策问题总是被放在相
14、似或相同的脉络和途径中来加以处理。这也就形成了所谓的政策风格(Policy Style)。,构成政策风格的因素。 总的来看，影响政策风格的主要变项有两个：一是政策主体的构成，包括行动者及其观念；二是国家的自主性，包括行政管理能力以及资源约束的性质等。,3、政策发展中的“范式”变化范式转变或政策风格的改变是政策变化的第二种模式。在这种变化模式中，政策共同体所持有“政策范式” 关于社会问题的性质及其解决办法、政策的方向、目标及其所依赖的价值观、信念发生转变，而这种变化往往是社会学习过程所引起的。范式变化表现为政策连续性的中断，或政策渐进过程的中断（因此也称为中断平衡模式）。政策范式：按政策分析学者
15、的观点，一个政策范式是与政策活动者紧密相关的智力构造，它本质上是相关的政策活动者所持有的一系列观念（如在经济政策制定者中的凯恩斯主义和货币主义学说），这些观念塑造政策制定者所追求的广泛的目标，他们感知问题的方式，他们考虑采用的解决办法的种类等。,“政策范式”概念的倡导者霍尔(Peter A. Hall)分析了政策范式变化过程，他将这一过程划分为如下六个阶段：（1）范式稳定性。在这一阶段，居于主导地位的正统被制度化，并进行政策调整。（2）反常的积累。在这一阶段，与现存正统不相适应或相矛盾的现象出现，或现实世界的发展超越了正统所能解释的范围。（3）实验。在这一阶段，人们努力扩展现有的范式，以说明反常。（4）权威的破灭。在这一阶段，人们对官员和专家失去信任，新的参与者向现有的范式挑战。（5）争议。在这一阶段，争论遍及公共领域，并包含了更大的政治过程（包括选举和党派争论）。（6）新范式的制度化。在这一阶段，新范式的倡导者经过或长或短的时期而使范式获得支配地位，他们改变现有的组织和决策安排以便使新范式制度化（霍尔等人用二战后凯恩斯主义范式的出现和20世纪80年代货币主义范式对凯恩斯主义的取代的经济政策领域的例子来具体说明这一过程）。,
