1、公共政策原理,公共政策形成,2008年秋,公共政策原理,1.1政策规划,公共政策原理 5,政策规划的涵义,在这里，我们取德洛尔的定义的大意，即政策规划是为达成目标，凭借想要采取的手段、方案，对未来将采取的行动作决定的准备过程。 政策规划的目的是为了解决某个政策问题。 政策规划的基本内容是政策设计和政策择优。 政策规划是一系列活动。,公共政策原理 5,政策规划的特点,未来取向:在时间序列上，公共问题发生于过去，存在于现在，而所提出的政策方案是希望在不久或遥远的未来达到某一目标。 行动取向:规划是希冀发展出有效解决问题的一行动方案，针对未来决定做什么及如何做的过程。设计能付诸行动的方案，才可谓规划
2、。因此规划重视方案的可行性及有效性。 是一个动态的过程:方案的产生，不仅涉及一套思维分析的过程，也还包括了利害关系人、政治势力相互角力、交涉、妥协等活动的过程，因而增加了规划的复杂性、困难性及变动性。 以理性为基础:如Tugwell、Hamilton等认为公共目的往往被迎合商业利益的政治人物所践踏，寻求公共利益的规划若能普及，则规划必须是一种合乎科学的努力(a scientific endeavor)，来防止自己受到政治人物的干预。规划者应有周全的计划与预算，则人类未来的开展将是一种理性的设计。,公共政策原理 5,政策规划的依据,政策规划的理论依据 遵循一定的指导思想 依据现代公共政策科学理论
3、 政策制定的实际依据 国家的社会状况和自然状况 国家所处的国际环境 根据国内形势所提出的奋斗目标和基本任务,公共政策原理 5,政策规划的原则,公正的原则（the principle of impartiality） 个体最终受益的原则（the principle of indiviuality） 最少受惠者利益最大化的原则（the maximin principle） 分配原则（the distributive principle） 连续性原则（the principle of continuity） 自治的原则（the principle of autonomy） 紧迫性原则（the pri
4、nciple of urgency）,公共政策原理 5,理性的涵义,理性是指追求目标价值极大化的一种行为，经由计算(calculation)选择最佳手段(means)来达到既定的目标(ends)。至于“最佳手段”是指花费成本最少，获得效益最大的方案，因此理性的决策就是最有效率的决策。 由于这里所谓之“理性”，强调在“手段”、“方法”选择上的合理化(RATIONALIZATION)，故称为“工具理性”(INSTRUMENTAL RATIONALITY)或“技术理性”(TECHNICAL RATIONALITY)。就方法论而言，工具理性必然伴随着“客观主义”(OBJECTIVISM)，秉持价值中立
5、(VALUE-NEUTRAL)，以“事实”作为分析选择的依据，从而摒除了其它如情感、直觉、冥想(CONTEMPLATION)等因素作为选择“手段”的方式。,公共政策原理 5,理性规划的步骤,公共政策原理 5,政策目标,政策目标是指对未来理想状态作一般性的陈述。 计划目标的定立，不但要富有弹性而且还要具体可行。因此，需有层次:即长期目标(long-term aims)、计划目标(goals)及规画目的(objectives)。长期目标，一般又称为总目标，即是依据国家的社会、经济及文化发展情况及需要，对未来的发展方向，事先所作之预测；计划目标，是基于长期目标所订定之政策；至于规画目的，则是计划目标
6、的具体化，是运作性的。我们通常称为工作目标或工作项目。 施政长期目标，通常是对于未来二、三十年间施政之长期性问题及需要，加以外推所得的发展方向。这种目标只是一种预测，也是一种期望。例如建设上海市成为国际化大都市，既不能作正确量化，也无法计量其实施的成本，更没有实施之时间进程。此种目标仅是施政问题之长期目标，有赖连续性的计划加以完成。由此看来，此种目标可以检视社会未来可能状况以及引申其施政涵义，以减少不确实的程度，并且也可辨别并判断最可能或是最不可能事态。,公共政策原理 5,政策目标的类型,个人目标:显示个人状态的改善或行为的变化，如增进国人环保知识、遏止青少年犯罪等。 社会目标:显示整体或部分
7、社会、社区的系统性特质的变迁，如提供良好的投资环境、缩短城乡差距等。 机构目标:显示机构或组织特质的改善，如提高行政效率、改善服务态度等。,公共政策原理 5,确立政策目标的依据,宪法 法律 行政命令 政纲政见 非官方的利害关系人,公共政策原理 5,需求评估(ASSESSMENT OF NEEDS),需求可分为四类：规范性需求:(normative need)；感觉性需求: (want)；明示性需求: (demand)；比较性需求: (concept of relative deprivation) 评估既有的政策之广度，可从五方面加以检视：提供服务的数量；提供服务的质量如何；提供服务的适当性(
8、APPROPRIATENESS)如何；标的人口对所提供服务的接受性(ACCEPTABLITY)；标的人口对所提供服务的可及性(ACCESSIBILITY)如何。,公共政策原理 5,阐明政策目的,政策目标通常指涉较笼统、抽象的期望价值(如遏止青少年犯罪)，而政策目的是将政策目标具体化、明确化(如于公元2009年将青少年犯罪率降低至3%)。 政策目的是针对一项计划之预期结果，所作之可测量的表示。它具有以下特性:是可测量的情境或需求；指出此一情境或需求的群体的界限；指出此一情境或需求变化的数量 ；指出一定期限幅度达成政策目的。,公共政策原理 5,设定政策目的的限制,为避免拟订之政策目的过于理想，不切
9、实际，须考虑以下可能遭遇的困难或限制： 达成目的所需的财务成本 达成目的所需使用的技术 可能产生非意图的结果(UNINTENDED CONSEQUENCES) 无法预见的机会(UNFORESEEN OPPORTUNITIES),公共政策原理 5,设计备选方案,备选方案是指可以达到政策目标的一组行动。备选方案具有下列特性: 备选方案是一组负相关的独立行动。此意指选取甲备选方案，便无法选择乙案，在设计上备选方案之行动是互斥的；但可以另行设计一个融合甲乙案之丙案。 可依程度划分不同层次的备选方案。如税率1%，2%，3%，每一税率水平可分别代表一备选方案 每一备选方案对政策问题的改善均有帮助。但在有限
10、的资源下，势必难以产生一个能包含所有方案优点的最好方案，故应尽量将方案交互合并，以结合扩大方案的优点。 所有的方案的设计，都必须与政策目的直接相关。 政策方案的范围可以从最激进的作为到不采取任何行动的不作为。,公共政策原理 5,备选方案潜在适用性的标准,资源可能性(avaibility of resources):方案的成本是否在可能的资源限制之内? 技术可能性(availability of technology):是否有足够的知识或技术可实施该方案?价值可接受性(value acceptability):方案是否合乎有权作决定的决策者的偏好或价值系统? 充分性(adequacy):方案达成
11、计划目的的充分性如何? 可行性(feasibility):方案在政治上、法律上、经济上、行政上、技术上、环境上、时间上的可行性如何? 整体性(comprehensiveness):方案解决整体问题的程度如何? 普遍性(pervasiveness):方案是否可使所有执行者及标的人口均了解? 连贯性(continuity):方案与解决该问题之以前的作法是否具有连续性? 时效性(timeness):方案实施是否能够及时解决该问题?,公共政策原理 5,备选方案的分析方法,文献分析法 比较个案研究 调查研究 结构性的团体过程方法 德尔菲法(Delphi technique),公共政策原理 5,结构性的团
12、体过程方法,第一阶段:先将参与成员分成若干同质型高的小团体，然后按照脑力激荡的程序激发创意。例如，将参与者分为老年人组、中年人组与少年人组，然后询问他们对于社会福利政策的意见。第二阶段:将参与成员打乱，将之分为若干异质性高的小团体，然后按照头脑风暴的程序激发创意。例如，将全体成员打散，以居住地区划分为城市区与乡村区两组。 最后，将所得到的政策方案予以排序。但由于参与的人数较多，同时可以相互比较同质型与异质性团体的激荡效果，因此，所创造的方案亦往往较头脑风暴法为佳。,公共政策原理 5,德尔菲法,德尔菲技术又称为“专家判断法”(Expert judgment)。此法是目前确定政策目标最常用的方法。
13、、德尔菲技术系以古希腊阿波罗神庙址“Delphi而命名，早在一九四八年美国兰德公司(RAND Corporation)中的若干研究人员发明了此一技术，并逐渐为政府部门工商企业界所采用。如美国盖洛普民意测验中心所作的“公元二000年大预测”，就是运用达尔菲法的著名实例。此技术是选择若干对某项政策具相当研究的专家学者，设计一套以政策目标为核心的问卷，并以匿名方式对这群专家不断进行提问，以获取他们对政策目标的共识。 此方法的操作程序如下:第一、选定对政策具专业知识的专家学者；第二、以问卷进行书面沟通，而非采用面对面的口头沟通；第三、将潜在的政策目标以量表(Scale)的方式加以表达，请专家学者根据此
14、一量表陈述意见；第四、第一次问卷回答之后，加以整理，统计结果让所有专家学者知晓，然后再设计第二回合问卷，乃至于第五回合问卷；第五、将五次测验结果加以整理，便可以得到专家对政策目标的共识 。,公共政策原理 5,评估备选方案的后果：标准,效果(Effectiveness)：效果是指某一政策方案能否产生有价值的行动结果，这个结果与技术理性一致，通常以能够提供的产品数量或服务单位来衡量。例如，从技术理性分析，核能比太阳能产生更多的能量，因为核能所能产生的发电量，远比太阳能大得多。 效率(Efficiency)：效率是指产生某一效果水平所需要付出努力的程度。效率标准，其实就是经济理性，通常以单位成本或以
15、每一单位成本所能产生的货品或提供的服务单位为衡量单位。凡是能够以最小成本获取最大效果的政策就是最好的政策。 充分(Adequacy)(妥当)：某一政策方案效果能够满足问题的需要、价值或机会的程度较高，则表示该方案与政策结果之间的关系强度，如果关系强度愈密切，就表示充分性愈高。 平等(Equity)：意指效果平均分配于不同团体的情形。一个平等的政策必然是一个政策效果能够平均分布的政策，例如，累进税政策期望能将财富平均分配，贫富不要太过悬殊。当代许多民主先进国家非常强调分配正义的理念，公共政策的制定必然不能脱离正义或公道的基准，这就是一种平等标准的表现。如最少受惠者利益最大化原则。 回应性(Res
16、ponsiveness)：政策满足某一特定团体的需求、偏好或价值的程度。一个满足效果、效率、正确与平等的政策建议，如果不能响应某些特殊族群的需要与期望，仍然不是好的政策。例如，休闲计划的选定，即便都符合了前述的标准。但如果老人不感满意，则该政策仍有修改的必要。 适切(Appropriateness)：适切其实就是实质理性的问题;一个适切性的政策就是同时满足效果性、效率性、正确性、平等性与响应性的备选方案。,公共政策原理 5,评估备选方案的后果：可行性,经济可行性分析(Economic feasibility analysis)。 经济可行性是指经济资源的配置是否充分，足以实现某项政策方案，这是
17、最基本的可行性标准。从经费的配置来分析，我们通常关心的是究竟何种方案是成本最少、利益最大的方案?换言之，何者是最有效率(Efficient)的方案?由此我们必须进行成本收益分析(Cost-benefit analysis)，最有效率的方案通常都是“益本比”(Benefit-cost ratio)最大或“净利益”(Net benent)最多的方案。 不过，许多方案往往牵涉到许多无法量化或货币化的无形成本与利益，这时就应该进行成本有效性分析(Cost-effectiveness anaslysis)，此时我们所强调的是有效性(Effectiveness)标准。例如，许多教育政策方案的实质效益是无法
18、货币化的，必须进行成本有效性分析。 行政可行性分析(Administrative feasibility analysis)。政策方案涉及的行政可行性问题可以分为两方面:第一、政策方案的合法性(Legitimacy)是否具备?如果欠缺，则必须履行合法化的程序;政策方案是否违宪或违法?第二、政策方案的政策资源(Policy resources)有无问题?有无适当的预算项目?人力配置、标准作业程序或其它行政上的支持如何?例如，空气污染防治费的征收，其政策合法性主要是依据什么法律的规定;假设立法机构通过该费用的征收，则征收的行政作业程序就应该予以考虑。,公共政策原理 5,评估备选方案的后果：可行性（
19、续）,社会可行性(Social feasibility analysis)。政策方案的社会可行性可以从两个层次加以分析:第一、有形的自然环境，如政策方案的推动会不会受到自然条件的限制?土地的取得有无问题?例如，垃圾焚化炉或垃圾掩埋场的兴建就必须完全考虑到自然环境的问题。第二、无形的社会、文化环境，是否符合社会需要?是否与民众价值观念相互冲突?例如，空气污染防治费的征收之所以无法推行，其实最大的阻力还是车辆拥有者观念上无法接受。 政治可行性(Political feasibility analysis)。政策方案的推动会不会遭到政治势力团体的反对?如执政党与其他党民意代表对政策方案的支持或反对的
20、态度如何?利益团体的态度如何?一般大众传播媒体的态度如何?政策制定者本身态度如何?所有的政策利害关系人的政治立场与态度皆应有所了解。例如，应否兴建高沃尔夫球场，各界对此政策的立场与意见并不一致，有必要进行分析，才能针对各种政治立场问题，提出政治性的策略。,公共政策原理 5,选择备选方案,准备备选方案报告：政策规划人员必须将各项备选方案的相关信息、分析与决定，加以综合摘要。必要时，可使用图形、表格、数字展示等方式，作成书面及口头报告。 经历外界评论： 将欲选定的方案交由社会评论，广泛征求意见。其做法包括:举办听证会及民意调查;交由相关的利益团体表示意见等。进行内部审核：由决策者参考外界的意见及先
21、前规划过程所得的结论，对方案详加研究考虑后，决定所要实行的方案。从事必要的修正：在决策人员作了决定后，政策规划人员仍须对方案进行检视及补充，如有遗漏或错误之处，应该做出修改。对外界的反馈作说明：当方案已选定并作修正后，应向参与第二步骤的外界评论者说明解释:外界所提的建议，有那些已被采纳、有那些未被接受、理由何在等。,公共政策原理 5,公共政策原理 5,案例1：“政府工作报告”的编制过程,中国政府最重要的施政纲领“政府工作报告”的制定过程就符合互动模式。其过程包含几次循环和反复。 首先，由国务院总理确定主题和基调，各部、委员会起草草案，这是第一个循环； 其次，将草案提交党的政治局全体会议，在获得
22、原则同意后，基于会议意见修改草案，这是第二个循环 ；修正案要送达省、自治区等地方政府的权力精英，听取他们的意见，这是第三个循环； 最后提交给全国人民代表大会全体会议及其常务委员会，全国人大要审议提出修改意见，这是第四个循环。 除此之外，人民政治协商会议、妇联、工会等团体也可以进行干预、党的委员会也要加入政治的考虑、各部、委员会的利益、地方的利益也需通过报告进行政治调整。 政府的工作报告的制定过程在某种意义上是中国政治的缩影，中经党政关系、中央地方关系、政官关系以及民主党派、社会团体等类型关系履行着其职能。,公共政策原理,1.2政策论证,公共政策原理 5,政策论证的涵义,政策方案不可能凭空杜撰，
23、必须有根有据，作为政策的立论基础。提供这些根据，便是政策论证。 政策工作者经常需要在多个方面作论证 向上级领导说明，为什么应当这个样子 向立法机关论证，以求特定的政策能够在法定程序上获得通过 必要时还要向媒介或公众作论证或解释，以求获得公众的理解和支持,公共政策原理 5,政策论证的基本因素,政策信息（policy-relevant information） 政策主张（policy claim） 立论理由（warrant） 立论依据（backing） 反驳（rebuttal） 可信度（qualfier）,公共政策原理 5,政策论证的几个要素间的关系,因此政策信息（I） 可信度（Q） 政策主张（C
24、）核能的效力 发展核能比常规能源 于高23倍 由 （或然）除非立论理由（W） 驳论（R）发展核能是确保经济 可以大规模持续增长的惟一方式 发展太阳能为 为因 因立论根据（B） 立论根据（B）阿拉伯国家可能持续进行 这是专家们石油禁运而其它能源有限 研究的结论,公共政策原理 5,政策论证的方式,权威的（authoritative）方式 直觉的intuitive）方式（ 分析的（analycintric）方式 解释的（explanatory）方式 注重实效的（pragmatic）方式 价值判断的（value-critical）方式,公共政策原理 5,政策对话（policy discourse）,决
25、策者与民众围绕政策方案进行的咨询、评议和辩论 对政策论证的修正 不同论证者进入论证模式、核心价值、态度和方法 共识性政策对话与冲突性政策对话,公共政策原理 5,案例2：利益集团视角下的政策论证,1999 年, 国家发改委“根据我国的能源现状, 根据有关人大代表的呼吁, 决定用合乎程序的办法对怒江进行开发”。2003 年8 月14 日, 怒江州完成的怒江中下游流域水电规划报告又由发改委主持开展评审。国家环保总局在评审会上提出, 自2003年9 月1 日起中华人民共和国环境影响评价法将正式实施,该法规定大型水电开发工程必须进行环境影响评价, 所以要求对怒江水电开发工程进行环境影响评价。 2003
26、年9 月3 日和10月20 日、21 日国家环保总局就怒江水电开发问题进行了两次“专家座谈会”。会上, 部分专家认为, 怒江梯级总装机容量达2132 千瓦, 年发电量1029.6 亿千瓦时, 装机容量为我国目前水电总装机容量的20%左右, 是我国又一个西电东送的重要基地。另一部分院士专家则认为怒江在保护生态多样性和保护世界自然遗产方面有重要作用, 具有很大的生态价值和经济价值, 认为为了怒江的可持续发展, 为了子孙后代的生存环境, 不宜在此处开发水电。由此, 关于怒江水电开发工程利弊的报道开始频繁出现在大众媒体。在此过程中形成了争论怒江是否可以兴建水电梯级工程的支持方和反对方。支持方和反对方代
27、表着社会各界的观点, 形成了两大对峙的利益集团。 这两大利益集团争论的焦点是关于经济发展、生态环境保护和可持续发展的重大公共问题。他们大致形成了以下观点: 反对方认为, 1.开发水电会破坏生态环境; 2.开发水电不是当地脱贫致富的惟一选择。支持方认为: 1.对怒江来说, 开发水电可以解决几十万人的脱贫问题; 2.怒江已不是原生态河流, 开发水电影响生态环境少, 一些方面反而会促进生态保护。最后, 2004 年11 月13 日, 国家发改委能源和国家环保总局影响评价司在北京联合召开了“怒江中下游水电规划环评审查会”, 14 个单位, 78 位代表参加, 审查会专家组由包括4 名院士在内的15 名
28、专家组成, 对怒江中下游水电规划环境影响报告书进行了审议, 初步形成审查意见, 最终结果有待定夺。,公共政策原理,1.3政策制定中的影响因素,公共政策原理 5,理性决策的偏执,现代社会科学理性权威的确立，促进了决策科学的发展，但同时也蕴含着将科学理性抽象化、绝对化而导致决策的理性偏执的一面。 诸如生搬硬套科学决策的程序、方法，而不顾不同的社会文化背景的差异，不顾不同地区经济与社会文化发展水平差异，而导致科学理性决策功能的弱化；否认经验，或不善于把经验的东西上升到理论的层面来分析、决策，但却津津乐道于以往的理论，把一般的、抽象的理论当作具体决策的依据，结果常常会因脱离现实而使“理性决策”失误；极
29、端推崇或迷信科学理性决策的结论，而忽视现实社会的复杂多变，也不懂得经济与社会发展领域中利益杠杆对决策的重要影响，结果使“理性决策”一再碰壁。,公共政策原理 5,决策中的非理性因素,所谓非理性因素，是指在人的心理活动中出现的非逻辑的心理活动形式，也就是理性之外的心理因素。 对非理性因素可以从认识论和人性论两个层面进行分析。从认识论层面分析，非理性因素不是指一种按照有步骤、分阶段的逻辑程序认识客观对象的认识形式，而是指一瞬间就能把握事物本质的认识形式。这种非理性的认识形式包括直觉、灵感等。它们具有突发性、瞬时性、随机性、创造性的特点，是一个无意识的、非逻辑的过程。 从人性论层面分析，非理性因素是指
30、人的欲望、情感和意志等。欲望、情感和意志之所以属于非理性的内容，是因为欲望的产生、情感的内容和强度、意志的品质都不受理性和逻辑程序控制，具有自发性的特点。非理性因素的心理构成和独特之处，使它对公共政策决策过程的介入成为一种必然。政策主体本身就是理性与非理性的统一。在公共政策决策过程中，非理性因素会自觉不自觉地介入政策问题确认、政策目标选择、政策方案设计和抉择的过程，并起到非常重要的作用。非理性因素的介入，弥补了理性的不足。,公共政策原理 5,非理性因素决策过程中作用,为分析政策问题提供思路。政策主体在公共政策决策过程中，必须确认政策问题、分析政策问题，并寻找政策问题产生的原因。在分析政策问题的
31、过程中，有时面对纷繁复杂的社会现象，因缺乏具体的思路，会使对政策问题分析难以起步，或进展缓慢。灵感的出现会使政策主体豁然开朗，产生新的思路，可以加速对政策问题分析的进程。在寻找政策原因的过程中，政策主体除了运用逻辑思维之外，在逻辑思维无效的情况下，直觉可以帮助寻找政策问题的原因，支持政策问题同其他问题的联系，为形成政策方案服务。 为设计政策方案提供设想。在设计政策方案时，有一个对政策方案进行大胆设想的阶段，只有大胆设想才能为解决政策问题提出更多的政策方案，也只有大胆设想才能对政策方案进行创造性的设计。政策主体在设计政策方案时，常常由于灵感的闪现而提出新的设想。 第三，为设计政策方案提供启示。直
32、觉和灵感能够帮助政策主体选择方案。方案的选择是一个复杂的心理过程，在有些情况下，在多种方案中做出选择，仅仅运用理性思维无法完成，这就需要运用直觉。凭直觉在各种政策方案中选出最佳方案，已成为政策决策过程中一种重要形式。,公共政策原理 5,公共政策制定的信息因素,信息在政策制定中具有重要的作用。现代社会是一个信息社会，要解决社会中产生政策问题，就必须充分掌握各方面的信息。决策主体必须尽量收集各种信息，并且要对其筛选、加工、存贮、提取。在政策制定过程中，充分占有下列信息是至关重要的。一是有关政策意向或决策价值的信息，主要包括社会既定文化、起主流作用的价值、社会公认的传统习惯、已有的相关知识等方面的信
33、息。二是有关行为选择的信息，主要包括可采取的行动、行动的时机、可供支配的资源及支持与反对的力量等方面的信息。三是有关外部事件的信息，主要包括决策规则、与政策相关领域的善、其他利害关系的选择等方面的信息。四是有关可能性信息，主要包括外部事件的可能性、其他选择的可能性、自己和其他人的行动可能产生的后果等方面的信息。 在政策制定过程主体系统中，各政治团体和咨询机构所掌握着较多的中观的、专门领域的信息。 在政策制定主体系统中，对信息掌握最不均衡、最不全面的则是公众。,公共政策原理 5,政策制定的媒体因素,决策中的信息总是要借助于一定的载体才能传播。大众媒体则是现代社会最为普遍的信息传播载体。 由于大众
34、传媒称作是社会上的与立法权力、行政权力、司法权力相并列的“第四种权力”。 在当代中国，媒体的作用正在日益增大。充分而合理地估计大众传媒在政策制定中的影响是政策研究的重要内容。,公共政策原理 5,民意与政策形成,民意与民意调查 是社会上多数民众对政治议题所持有的的信仰表达 是利益表达团体对某一议题所表现的态度 未必是理性的、公益取向的 民意在政策形成中的地位 是公共政策发展的生命线 政策议程是民意与公共权力互动结果 在政策制定体系中发挥导入功能 与专家意见互补,公共政策原理 5,民众参与公共决策,民众参与的涵义：民众参与是民众自发性参与公共政策形成的行为 民众参与的形式 社区组织 利益团体 听证
35、会 公民咨询委员会 示威游行 全民公决：修改宪法、领土或政府结构的合法化、争议中的道德问题、政治性问题 民众参与的困境 民众参与与专业知识的冲突 民众参与和行政效率的矛盾 参与民主的政策科学：拆解专业知识的霸权，提倡政策分享,公共政策原理 5,非决策和权力的第三取向,非政策的涵义 是一种抑制或压抑那些对于决策者价值与利益或明显挑战的决策形态 非决策制定扼杀要求改善当前的利益分配与社区特权的呼声，隐瞒或铲除所有可能进入相关决策制定领域的手段 权力的第一取向是控制行为 第二取向是抑制行为 第三取向是下令不作为,公共政策原理 5,全球化的涵义,“全球化”(Globalization) 世界范围内的政
36、治发展与经济发展相互依存；以时空为界限划分经济生活结构的方式被打破；以全球性的标准、使生产和文化形成社会生活的趋同化。 全球范围的市场化；全球范围的信息化；全球范围的组织化；全球范围的价值重组。,公共政策原理 5,全球化的效应,从全球化中收益 自由市场的霸权性质 多元文化的消失隐患 工具理性思维对人性完整人格的割裂 分裂倾向,公共政策原理 5,全球化负效应的强烈冲击,全球化带来的经济震荡和压力 全球化导致的政治压力与困惑 全球化造成的文化挑战和社会问题,公共政策原理 5,全球化对政策规划的影响,公私领域的变化 参与与反参与 经济与政治结构 学习的扩展和整合 知识性工作 国际标准,公共政策原理
37、5,案例3：厦门海沧px事件,PX（对二甲苯）是一种重要的有机化工原料。美国疾病预防及控制中心认为，短期暴露于（或接触）PX会对人的眼、鼻、喉等造成刺激，长期接触则会影响中枢神经系统，甚至可能导致死亡。国际组织规定这类项目要在距离城市一百公里以外开发。 厦门PX化工项目是2006年厦门市引进的由腾龙芒烃（厦门）有限公司投资的化工项目，总投资额达108亿元人民币，投产后每年的工业产值可达800亿元人民币。该项目选址的中心地区距离厦门市中心和国家级风景名胜区鼓浪屿均只有7公里，距离拥有5000名学生（大部分为寄宿生）的厦门外国语学校和北师大厦门海沧附属学校仅4公里。项目5公里半径范围内的海沧区人口
38、超过10万，居民区与厂区最近处不足1.5公里。而10公里半径范围内，覆盖了大部分九龙江河口区，整个厦门西海域及厦门本岛的1/5。 2004年2月 厦门PX项目经国务院批准立项，2005年7月经国家环保总局环评通过，2006年7月经发改委审批通过。2007年3月两会期间 以赵玉芬院士为代表的105个政协委员联名提交“关于厦门海沧PX项目迁址建议的议案”，对PX项目的选址与安全隐患表示质疑，之后媒体跟进报道。2007年5月28日， 厦门市环保局与PX项目投资方翔鹭集团分别在厦门晚报及翔鹭集团网站发文，全面介绍PX项目。5月29日，百万市民同传一条短信，反对PX项目。5月30日，厦门市政府宣布缓建P
39、X项目，并称市政府已委托新的权威环评机构在原先的基础上扩大环评范围，进行整个化工区区域性的规划环评。6月初，陆续有厦门市民到市政府理性、和平地“散步”。6月12日，环保总局组织专家就PX项目对厦门市进行全区域总体规划环评。 12月5日，厦门市政府公布厦门海沧南部地区环境影响评价结果，进入为期十天的公众参与阶段。12月12日，翔鹭集团发表致厦门市民公开信。12月13-14日，厦门举行有100名市民代表参加的海沧南部环评座谈会。12月18日，有消息称，福建省政府和厦门市政府已决定将该项目迁建漳州市古雷半岛。,公共政策原理,1.4政策制定的理论模型,公共政策原理 5,决策的理性模型,理性决策模型 满
40、意决策模型 渐进决策模型 综合扫描模型 垃圾桶决策模型 整合模式：政策子系统模型,公共政策原理 5,理性与决策模式(RATIONALITY AND DECISION-MAKING MODELS),早期学者所建构之决策模式都隐含了“纯粹理性”(pure, ideal, or comprehensive rationality)的基本假定。 一个决策者如要选择一个理性的决策，必须:具备以下条件：知道所有社会价值及偏好，并权衡其轻重；了解所有可资使用的政策方案；知悉每一方案的所有结果；能计算每一方案的成本与利益的比率；能选择其中一个最具效率的政策方案。,公共政策原理 5,公共政策原理 5,理性决策模
41、型(comprehensive rational model),理性模型之优点在其具有理论的首尾一贯性(coherence)及简明性(simplicity)，其缺点则在于缺乏经验上的应用性(empirical applicability)。 戴伊（T.Dye）细数了理性模式难以应用的理由有：很难有一个获经一致同意的价值目标；许多冲突的目标价值无法加以比较加权；决策的环境，尤其是权力及影响力的体系，往往无法使决策者能够正确地了解或权衡许多社会价值；决策者常非以社会目标的达成作出决策；相反地，他们总以强化自身的报酬权力、地位、金钱等为目标；决策者并非在寻找“最佳之道”，只要发现一个“能够运作”的方
42、法，便停止研究；沉淀成本(sunk cost)阻挠了决策者重新思考不是过去决策时所设想的备选方案；备选方案及其结果的有关信息之搜集，面临许多障碍，如搜集成本及时间问题；社会科学的预测能力无法使决策者了解每一备选方案的所有结果；当决策者面对各种政经社文化价值时，利用最先进的计算机技术亦不能有足够的智慧计算成本利益之比；决策者因有个人的需求、偏好及失误，会影响其以高度理性的方法作决策；由于备选方案的结果往往是不确定的，导致决策者每每固守既有决策，借以减轻干扰性及不可预期的结果；在大型的官僚组织里，由于决策决定具有部门化的性质，因此很难协调与整合各种不同利益的投入。,公共政策原理 5,满意决策模型(
43、Herbert Simon: satisfying or second best model),理论背景：Simon之“Administrative Behavior: a Study of Decision-making Processes in Administrative Organizations“(1957)对以后的公共行政研究产生了重大影响： 将“决策”引进公共行政的研究领域，认为公共行政主要不是研究如何执行政策，而是研究一套决策的过程，任何行政人员在采取行政行为之前都必须不断决定他们要做的是什么(decide what is to be done)，因此方案的选择(the sel
44、ection of alternatives)是公共行政的核心问题。 将“行为主义”带入公共行政的研究领域，批评科学管理(scientific management)所设计的组织原则不科学，认为那只不过是“行政谚语”(the proverbs of administration)罢了。他强调应以实证主义的科学方法研究组织的决策行为。由于科学方法不能处理价值问题，故在选择方案的过程中，仅就事实问题进行分析。然而在实际的决策过程中，常是事实与价值问题相互牵联交错，那么怎能将事实问题独立开来研究？Simon以“目的与手段的连锁”(means-ends chain)此一观念加以说明：因为价值与事实的区
45、别就是目的与手段的区别，如A手段可以达到B目的，而B又可能作为达到C目的的手段，因此形成了“目的与手段的连锁”，只有最后一个目的才是真正的价值问题。凡作为手段的部分，便能相互比较择优，作成决策。,公共政策原理 5,“行政人”与”经济人“(“ADMINISTRATIVE MAN“ VERSUS “ECONOMIC MAN“),Simon批评纯粹理性决策模式，依据纯粹理性(pure rationality)寻找最佳的方案是不可能达到的境界。因为人的理性常受到客观因素的限制，结果人类只能以有限理性(bounded rationality)的方式选择方案，即人类往往在知识信息时间等因素不足的种种限制之
46、下，虽仍依理性决策模式的步骤，最多只是尽其所有、尽其所能的作到最好的程度(he does the best he can with what he has)而已，故仅能称为“次佳的”(the second best)决策。Simon并进一步指出，其实人们作决策时虽不能追求十全十美，但也不一定会追求尽善尽美，往往只是选择一个可以满意的(satisfying)、够好的(good enough)可行方案就停止了，不再寻找更好的方案。Simon建议以依据有限理性的行政人取代依据纯粹理性的经济人，因为有限理性的假定更符合实际的决策过程。但行政人亦应尽量提升决策的理性层次，即追求决策的尽善尽美。次佳的决策
47、模式或满意的决策模式仍是理性的，因为如执意寻找所有的信息则成本太高而产生的效益不大；反之，满意的决策模式可能较符合成本效益原则。,公共政策原理 5,渐进主义决策模型(Charles Lindblom: incrementalist model),理论背景：Lindblom对理性决策模式甚表不满，他认为理性模式(Lindblom谓之科学分析)有其限制：(1)分析者也会犯错；(2)分析不可能全盘解决价值及利益的冲突；(3)分析耗时甚久且花费甚大；(4)不能肯定地告诉我们那些问题可以解决。此外，诉诸理性的科学的分析，将使我们过于依赖分析专家而弱化了身为政治主人的权力。因此，Lindblom另辟蹊径提
48、出“渐进主义决策模式”。 纯粹理性决策模式受到两种途径的挑战：一是Simon的有限理性决策模式；一是Lindblom的渐近调适决策模式。Simon仍从理性的角度分析决策，但强调人类只能在若干因素的限制下运用理性作决策；Lindblom则从现实主义(pragmatism)之角度来分析，强调理性分析的局限性，人们是透过政治互动达成政策的合意(agreement)。Lindblom似乎在意“政治的可行性”(political feasibility)。,公共政策原理 5,政治互动及相互调适(mutual adjustment),Lindblom强调人类知识的不足，及分析能力有限，故政策制定有赖于政治
49、互动(political interaction)-如协商、议价、投票等-来弥补。虽然人们无法理性计算出那一个政策选项是“正确的”或最优的，但可以通过互动，彼此调适出一个为多数政治参与者(political partisans)所合意的选项，从而作成决策。在民主系统里，政治参与者会尽量寻求合意(search for agreement)。 在设想政策提案时，政治参与者会考虑到此一选项不要太刺激其它政治参与者负面的反弹及报复。 政治参与者知道为了使自己的提案也能受重视，会与他者结盟互利，此即:Ill help you get what you need, if youll help me get what I need. 对于有强烈动机想提出相反提案者，政治参与者会努力寻找有共同利益的提案，此即:合则两利，分则两败。 政治参与者要能争取他人同意自己的提案，则其诉求会落在能被他人认为“合理的”(reasonable or intelligent)范围内。 政治参与者倾向提出中庸的提案，否则为寻求合意所耗费的精神、时间及其它资源的成本太高而不划算。,
