1、论加强公安监督的途径 李俊美内容摘要: 目前我国已建立了对公机关人民警察的内部和外部监督机制，基本构成了具有中国特色的监督体系。但是，警察违法犯罪的事件仍不断发生， 这种情况要求进一步改进和完善对人民警察的执法监督。然而公安队伍的性质、特点，决定了公安执法监督也必然要不同于一般行政机关，标准更高、要求更 严、力度更大。关键词：公安机关；执法权力；监督途径依法治国是党领导全国各族人民治理国家的基本方略，而依法行政则是依法治国方略的重要组成部分。公安机关要切实做到依法行政，必须建立健全有力的执法监督机制。本文围绕着公安监督问题，由表及里、由浅入深，从理论和实践的结合上进行分析和探讨。一、公安监督的
2、重要意义。（ 一 ） 公 安 执 法 监 督 是 实 现 公 安 机 关 职 能 的 重 要 条 件公 安 机 关 是 武 装 性 质 的 国 家 治 安 行 政 机 关 和 刑 事 司 法 机 关 ， 担 负 着 维 护 国家 安 全 、 社 会 治 安 秩 序 和 公 民 人 身 财 产 安 全 的 重 要 职 能 ， 其 活 动 的 效 能 直接 关 系 着 国 家 的 安 全 和 社 会 的 稳 定 ， 关 系 着 社 会 主 义 现 代 化 建 设 事 业 是 否 顺利 进 行 ， 关 系 着 人 民 群 众 的 切 身 利 益 。 为 此 ， 必 须 建 立 完 善 的 公 安 执
3、 法 监督 机 制 ， 使 公 安 机 关 及 人 民 警 察 履 行 职 责 、 行 使 职 权 的 活 动 置 于 国 家 和 社 会的 有 效 监 督 与 控 制 之 下 ， 这 是 实 现 公 安 机 关 职 能 的 必 要 条 件 。（ 二 ） 公 安 执 法 监 督 是 保 障 公 安 机 关 及 其 人 民 警 察 履 行 依 法 职 责 、 行 使 职权 的 重 要 手 段公 安 执 法 监 督 的 核 心 是 对 公 安 机 关 及 其 人 民 警 察 履 行 职 责 、 行 使 职 权 活 动合 法 性 的 监 督 。 公 安 机 关 及 其 人 民 警 察 必 须 以 宪
4、 法 、 法 律 为 活 动 准 则 ， 严 格执 法 ， 行 使 法 律 规 定 的 职 权 ， 执 行 国 家 和 人 民 的 意 志 ， 维 护 国 家 和 公 众 的 利益 ， 这 是 由 公 安 机 关 的 性 质 、 地 位 决 定 的 。 公 安 机 关 及 其 人 民 行 使 权 力 的 同时 ， 负 有 接 受 国 家 和 人 民 群 众 的 监 督 的 义 务 。 对 公 安 机 关 及 其 人 民 警 察 的执 法 活 动 实 施 监 督 ， 对 于 保 障 其 依 法 履 行 职 责 、 依 法 行 使 职 权 具 有 重 要 作 用 。（ 三 ） 公 安 执 法 监
5、督 是 维 护 公 民 合 法 权 益 的 重 要 保 障公 安 机 关 性 质 任 务 和 职 责 权 力 的 特 殊 性 ， 决 定 了 其 执 法 活 动 直 接 涉 及 公 民的 人 身 权 利 和 财 产 权 利 。 为 了 防 止 滥 用 权 力 而 发 生 侵 犯 公 民 合 法 权 益 的 行 为 ，保 证 公 安 机 关 及 其 人 民 警 察 的 执 法 活 动 成 为 公 民 权 益 的 有 力 保 障 ， 就 必 须 对其 权 力 加 以 制 约 ， 通 过 采 取 相 应 的 监 督 制 约 措 施 ， 完 善 执 法 监 督 制 度 机 制 ，达 到 保 护 公 民
6、 合 法 权 益 的 目 的（ 四 ） 公 安 执 法 监 督 是 加 强 公 安 队 伍 建 设 的 重 要 措 施 和 途 径公 安 执 法 监 督 是 加 强 公 安 队 伍 组 织 建 设 ， 落 实 “从 严 治 警 、 依 法 治 警 ”方 针 的 重 要 措 施 和 重 要 方 式 ， 是 严 格 公 安 队 伍 管 理 的 内 在 要 求 ， 应 当 贯 穿 于公 安 管 理 的 全 过 程 。 通 过 公 安 执 法 监 可 以 增 强 人 民 警 察 的 责 任 感 ， 促 使 其 更好 地 依 法 履 行 职 责 、 行 使 职 权 。 在 新 的 历 史 条 件 下 ，
7、 如 何 使 公 安 队 伍 保 持 公正 廉 洁 是 亟 待 解 决 的 问 题 。 应 当 看 到 ， 在 少 数 民 警 中 存 在 的 不 正 之 风 和 腐 败现 象 还 相 当 严 重 ， 一 些 违 纪 问 题 还 相 当 突 出 ， 严 重 损 害 公 安 机 关 的 声 誉 和 形象 ， 破 坏 了 警 民 关 系 ， 干 扰 了 公 安 工 作 的 正 常 开 展 ， 因 此 迫 切 需 要 完 善 公安 监 督 机 制 ， 强 化 公 安 权 力 制 约 ， 加 强 执 政 为 民 廉 政 建 设 。二、当前我国公安监督存在的主要问题对公安机关来说,监督具有特殊重要的意义
8、。胡锦涛同志明确批示:“在全部公安工作中,队伍建设是根本,也是保证”;要求公安机关“完善法规,强化监督,做到公正、文明执法”。胡锦涛同志的重要批示,为公安工作和公安队伍建设指明了方向,也是新形势下加强公安监督工作的行动指南。公安机关作为武装性质的国家治安行政力量和刑事司法力量,所处地位重要,手中有许多权力。这些权力用好了,就能成为为人民服务的工具;用不好,就会变成祸害人民的手段。为此,必须大力加强对公安机关和公安民警行使权力的监督,防止权力被滥用。从总体上看,公安队伍的主流是好的,是一支政治坚定、忠于职守、勇于奉献、有坚强战斗力的队伍,能够正确行使党和人民赋予的权力。但是,我们必须清醒地认识到
9、,在我们的队伍中,确实有极少数害群之马,他们滥用党和人民赋予的权力,执法不严、执法不公甚至执法犯法,玷污了公安队伍的光荣,败坏了公安队伍的声誉。其存在的问题主要表现在以下几个方面：（一）监督意识不强，难以开展全员监督公安监督是一项涉及全局性、全警性的工作，各警种、各部门和全体民警都承担有监督的职责，特别是各级公安机关党委的重视支持、广大民警的主动参与，是公安监督工作的基础和保证。但在一些公安民警包括领导干部的头脑中，监督是关爱、是责任的观念还没有真正树立起来，由此导致对公安的监督难以形成齐抓共管、全员参与的工作局面。 （二）监督力量薄弱，难以有效地监督到位公安队伍庞大，执法点多面广，权力行使分
10、散，特别是当前开展“三基”建设，大量警力沉入一线，必须有足够的监督力量做保障，才能对分散的执法权力实施及时、有效、到位的监督。但与这种要求相悖的是，目前的公安监督力量却呈现逐渐弱化的趋势。（三）监督工作滞后，难以实行全程监督尽管我们一再强调要以强化执法监督为重点，加强对权力运作全过程和执法工作各个环节的监督，但从实际工作情况看，公安监督的触角还远不能触及公安执法权力行使的每一个角落。 （四）监督权力受限，难以实施以权制权在现行“条块结合，以块为主”的公安管理体制下，上级公安机关对下级执法工作出现的问题只有协查权、建议权，没有处理权，监督权力不完整。即使是对于本级，有时由于涉及干部管理权限，监督
11、部门也无法调查处理，迫不得已只能借助地方纪委的力量，无形中削弱了系统的监督威力。（五）政治体制改革滞后也制约了监督的有效运行必须看到，与“文化大革命”之前相比，我们政治体制改革是迈进了一大步，但是，与整个社会改革的需要相比，政治体制改革还是很不相适应的。所以邓小平同志在 1986 年 11 月 9 日指出“我们越来越感到政治体制改革的必要性和紧迫性”的同时，又深有体会地指出在政治体制改革方面的不足：“但现在还没有完全理出头绪。 ”从邓小平同志的这段话中清楚表明：政治体制改革滞后于经济体制改革。三、当前我国公安监督存在主要问题的原因分析为什么对公安机关的监督一直成为突出的社会问题？为什么对公安执
12、法权利的监督难、难监督成为当今社会的一个老大难？根据进一步的调查、分析、思索，腐败，监督难、难监督的社会成因主要在以下五个方面：（一）监督难、难监督的产生与形而上学的“一点论”的指导思想有关监督的实质就是对腐败中最丑恶的东西的批判、揭露和斗争。而监督难、难监督的实质就是不敢监督，不想监督，不能监督，就是对丑恶的宽恕和软弱。而之所以产生这一倾向，就是与在如何处理“真善美”与“假丑恶”的关系上始终存在的“一手硬、一手软”有关。即，在形而上学的一点论的错误思想支配下，我们的社会始终有这样一个“传统”：过于重视“真善美”的发扬，而忽视了对“假恶丑”的惩治，甚至有意无意地将两者对立了起来，因而尽管口头上
13、也承认对惩治包括反腐败在内的“假恶丑”的重要，但是实际上仅仅是将它作为“内部控制使用的对象” 。（二）监督难、难监督的产生与一些单位的“一把手”过于强大有关原因是极其复杂的。这里我只想说一点：那就是凡是出问题的地区（或单位）有一个共同的特点：那就是这些地区（或单位）的“一把手”都是“非常强大”的，而且是强大到了无法无天的程度了。绝对的权力导致绝对的腐败。“要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。 ”（三）监督难、难监督的产生与官德的滑坡密切相关对腐败的监督主要靠谁？有的人说：主要是靠群众，靠群众监督干部，因为群众是真正的英雄。而我说，这是谁都明白的官话、套话，主要应该靠干部，靠权力者对权力者的监
14、督，领导对领导的监督。为何？道理很简单：腐败是权力者的腐败，是权力者之间的腐败，是权力圈内的腐败，所以对腐败的“最最知情者”应该不是群众，而是同级的领导或下级的干部。（四）监督难、难监督的产生与社会中流行的不良社会风气相关对腐败的监督是人的一种政治行为，而人们对这种政治行为的积极参与程度及其表现则与整个社会流行什么样的风气相关。（五）监督难、难监督的和生就在于当今的腐败者会利用手中掌握的权力报复、镇压那些想对他们进行监督的“监督者”这是因为如今的权力腐败者已经大大地发展了“黑道意识” ，他们会利用贪污腐败得来的不义之财，在本地区、本部门、本单位收买、豢养一部分帮凶，形成一股看不见、摸不着但能让
15、人实实在在地感受得到的“恶势力” 、 “黑势力” 。所以，经常发生的情况是：用不着权力腐败分子亲自动手，这股“恶势力”（“黑势力” ）就将“监督者”处理掉了。四、加强公安监督的主要途径。在新形势下，公安机关必须贯彻周永康部长在“二十公”上提出的“建立制约有效的执法监督机制，把执法监督贯彻于执法活动全过程”的要求，按照“端正监督思想、整合监督力量、强化执法监督、确保执法为民”的思路，来研究解决强化执法监督中的问题。 (一)强化监督意识，端正监督思想在公安机关,没有不受监督的权力,没有不受监督的民警。公安机关和公安民警的权力行使到哪里,监督的触角就要延伸到哪里。首先，要树立正确的监督观。警察权力是
16、人民群众通过法律赋予的，最终要为民服务。权利与义务、权力与责任、权力与监督是相互统一的关系，如果没有了义务、责任和监督，必然导致“权力本位”、“公共权力私化”，背离行使执法权的宗旨，从而丧失权力的基础。因此，我们在行使执法权力过程中，必须牢固树立“四个监督观念”（不受监督的权力必然导致腐败，甚至保护腐败；在公安机关没有不受监督的权力，也没有不受监督的民警；公安执法权力行使到哪里，监督就应延伸到哪里；监督也是一种保护，是有效预防违法违纪和执法腐败，避免民警犯错误的关键），逐步使开展监督与接受监督成为广大民警的自觉行动。其次，要摆正监督工作的位置。监督工作在整个执法过程中与执法工作处于同等重要的位
17、置。监督工作必须与执法工作同规划、同部署、同落实。第三，要确立通过监督不断揭露矛盾、在解决问题中求发展的思想。监督出效益。实践表明，敢于正视问题，勇于揭露矛盾是队伍建设和反腐倡廉工作赢得主动的前提，也是提高执法质量的重要一环；矛盾揭露得越深刻，问题就可能解决得越彻底；矛盾揭露得越及时，就越能赢得工作的主动权。 (二)整合监督力量，完善监督机制要整合公安机关内部监督力量,理顺监督机制,形成监督合力。要深化警务公开,自觉接受社会各界和广大人民群众的监督,自觉接受舆论监督。目前，公安机关内部已初步形成党委统一领导，党政齐抓共管，纪委组织协调，部门各负其责的反腐败工作格局。执法监督工作也应当引入这样的
18、机制。一是确立纪委牵头组织协调的工作机制。纪委作为党的一级组织，在组织协调执法监督工作上更具权威性，有利于从整体上把握执法形势，推进执法监督工作。领导体制上要相对统一，确立督察长主管执法监督工作的领导方式。进一步理顺内部监督关系，完善纪检监察以人为主、法制部门以事为主、信访部门以信访投诉为主、审计部门以涉法财物为主、督察部门以现场执法为主的监督职责和工作模式，有效解决监督职责不清、工作内容交叉、监督对象疏漏、综合效能不佳的问题。二是建立健全监督部门的工作协调制度。在工作制度上，要利用公安内部执法监督委员会、反腐倡廉联席会议、纪委委员会议等组织形式，将执法监督的组织协调工作程序化、制度化，定期研
19、究执法状况，针对执法中出现的倾向性、苗头性问题，适时组织开展执法监督活动；协调解决执法监督工作遇到的具体问题；研究需要查处的执法违法案件、过错责任追究问题。三是落实公安部提出的基层公安机关纪检、监察、督察、审计合署办公规定，解决基层监督部门人员不多、力量分散问题，努力达到既充分发挥各自监督职能作用又有效形成监督合力的目的。 (三)强化监督措施，加大监督力度公安机关是执法机关,监督的重点是执法活动。对执法不严、执法不公、执法犯法等问题,既要抓好事后查处,更要强化事前、事中监督,真正把监督贯穿于执法活动的全过程。目前公安内部执法监督的措施较多，要有效发挥监督效能，关键是按照统一、规范、严密、高效的
20、要求，进一步健全制度，落实各项监督措施。一是把落实执法责任与党风廉政建设和反腐败工作责任制有机结合起来。实行执法责任制，重点在于落实责任、严格考评、兑现奖惩，与党风廉政责任制结合上，主要是把具体执法监督工作的责任落实到领导、执法部门和民警，组织开展执法监督活动，确保执法责任的落实、执法目标的实现。二是健全规范执法与监督的制度。执法制度的建设，要以执行国家法律法规为重点，重在消除执法上易出问题的薄弱环节，突出操作性，堵塞制度上的漏洞。要本着谁主管、谁负责的原则，狠抓制度的落实、执行过程的监督，确保制度发挥作用。在执法监督措施上，要加强对执法决策的监督，建立健全重大执法决策的专家论证、法律审核、现
21、场督察制度，强化层级监督，有效预防和纠正决策上的失误和偏差。三是积极运用科技增强执法监督的效果。要运用网络设备建立起执法管理系统，即办理案件、证照许可，一律实行网上受理、审核审批、开具法律文书，使执法行为在公安内部全面公开，接受全过程监督。对候问室、审讯室等限制人身自由的场所，实行实时录像监控制度，并进行网络化，方便监督。逐步做到对基本执法行为，监督部门可以在网上直接开展执法监督，提高工作效率。同时，在公安门户网站上，开通网上投诉、举报渠道，全部公开涉及公民权益的公安执法行为的法律依据、程序、条件、时限等规定，方便群众查阅、监督。（四）内外结合，上下结合，全方位构筑监督防范体系目前，公安机关一
22、方面要接受来自法定正规渠道的监督，另一方面，公安机关从加强自身建设、从严治警要求出发，主动聘请社会各界具有代表性的人士作为特邀监督员，同时接受来自新闻舆论、基层干部、群众的监督。因此，一个内外结合、上下结合，全方位的监督网络体系已基本形成。当前需要解决的是，要积极探索内外监督机制的运作协调，使来自外部的监督逐渐走向规范化、制度化。一是采取上门走访或信函征求意见的方法主动接受监督；二是开座谈会，向社会各界、基层群众汇报工作并征集意见；三是将有关法规政策、纪律规定等通过媒介或有关渠道向社会公开发布，以便利群众监督；四是通过新闻发言人制度、警营开放日等活动，让群众了解、知悉公安工作和队伍建设的情况，
23、在知情基础上更好地实行监督；五是邀请部分人大代表、政协委员、特邀监督员参与公安有关会议，下基层明察暗访，实时实地进行监督。除了以上公安执法监督外，相关的法律、法规以及地方法规中，也规定了一些人民警察的具体职责和权限，人民警察行驶职权时必须接受相关法律规定和相关业务部门的监督。如审计部门、财政部门、金融部门、工商行政监督、司法行政监督、计划生育监督等。参考文献：（1）许新源主编公安学基础理论中国人民公安大学出版社。（2） 公安部党委出台的关于公安机关监督制约机制建设的意见（3） 朱志华 构建强有力的公安监督体系 人民日报（4） 刘鸿炜 全面加强公安监督工作 中国纪检监察报（5） 中共中央政治局委员、书记处书记、国务委员、公安部部长：周永康 全面加强公安监督工作 人民公安报（6） 任文曼 加强公安监督理论研究 人民公安报（7） 李刚 创新完善督察工作机制 人民公安报（8） 孙运利 公安行政执法监督制度研究 (山东警察学院法律部,山东济南 )
