1、略说新公共管理理论与我国的行政管理改革一、新公共管理的理论基础1. 公共选择理论公共选择理论是一门介于经济学和政治学之间的新兴交叉学科， 它是运用经济学的分析方法来研究政治决策机制如何运作的理论。公共选择理论对新公共管理的影响在于它提出了一种政府失败理论， 它与 20 世纪 30 年代福利经济学所发展起来的市场失败理论构成了鲜明对照。根据公共选择理论，公共部门的市场化改革应该包括两个相互联系的方面， 首先， 把所有可能由私人部门完成的活动和决策都尽量交给私人部门去完成， 为此， 要进行公共部门的私有化改革， 限制政府活动范围、 缩小政府规模、提高公共部门效率; 其次，在公共部门内部引入市场竞争
2、机制， 打破政府对公共产品和服务的垄断。2. 委托代理理 论委托代理理论对新公共管理的影响，主要在于它通过对公共行政领域的委托代理问题的分析， 为减少公共部门的委托代理问题指出了方向： 首先， 缩减政府 规模， 将公共服务签约外包。委托代理理论认为， 私营部门的委托代理问题比公共部门的较轻， 因此可以通 过供给与生产相分离、 签约外包等方式将公共部门委托代理问题转移到私营部门中去，从而减少公共部门的委托代理问题。其次， 强化公共部 门之间的竞争。 竞争能减少委托人所面临的代理成本， 而提高代理人从事投机行为的成本。再次， 制定激励契约。固定报酬制度不能对个体产生有效的激励效果， 反而会强化官僚
3、的偷懒动机。采取绩效工资制可以有效激励个人， 实现个体利益与共同利益的相容。3. 治理理论治理理论对新公共管理的影响在于它对政府进行了重新认识： 首先， 传统观念认为公共事务的管理权只属于政府，行政部门实行官僚制， 整个行政权最终集中到单一的最高权力中心。治理理论则认为， 任何国家的公共事 务管理中心从来就不止一个， 私营和志愿性机构愈来愈多地参与公共服务的供给。在某些领域， 非政府组织和利益集团甚至个人比政府拥有更大的优势。其次， 在传统社会， 政府统治的权力运行方向总是自上而下的， 它运用政府的政治权威， 通过发号施令、制定政策和实施政策， 对社会公共事务实行单一向度的管理; 现代社会认为
4、， 治理则是一个上下互动的管理过程， 通过合作、协商、伙伴关系等方式对公共事务进行管理。在治理理论的影响下， 新公共管理主张扩展公共管理的主体， 打破政府对公共服务供给的垄断， 由非政府组织和私营部门参与公共服务。二、新公共管理理论基本内涵的归纳1. 以市场为基础建立服务型政府新公共管理力图打破传统公共模式下政府与社会的关系， 重新对政府职能和社会关系进行定位。按照社会契约论的观点， 随着社会生产力的发展， 日益分化成存在严重利益冲突的社会主体， 为了减少无谓的消耗， 获得最大的利益，通过互签契约， 将自己的一部分权力让渡出来， 形成公共权力， 由设立的国家机关来掌握。这样， 行政组织就成为社
5、会公众共同契约的产物， 它在本质上是为公众服务的组织， 谋取社会公共利益是公共组织和行政机关人员的共同目标。然而由于社会资源的有限性， 公共行政部门掌握着资源配置，又由于制度的不健全等原因， 直接导致了公共管理部门变成了高高在上、利用职权为自己谋利的官僚机构。新公共管理思想则将公共管理部门与公众重新加以定位： 公共管理部门应是为公众服务的机构，而公务员则是对公众负责的企业经理和管理人员，社会公众则是为政府提供税收的纳税人， 同时享受政府服务的顾客。因此， 政府应以顾客为导向建立服务型政府， 增强对顾客需要的回应力。2. 将企业管理 经验引入政府不管是在中国还是在外国， 不管是在发展中国家还是在
6、发达国家， 都存在这样一个共同的观点： 即私人部门的管理方式， 几乎可以说是与生俱来的优越于传统部门的管理方法。 公共管理有必要指出的是，不能将公共管理视为管理之外的具有独特风格的独立学科。适用于私营部门的一般管理方法在公共管理领域同样适用。梅西指出： 将私营部门在实践中获得的最有效技术传给公共组织， 以使市场的原则及其本身具有的效率深入到国家行政中。 因此， 要充分吸收私营部门管理方法， 这不仅不会违背公共管理的一般原则， 而且还能够以较少的施政成本缔造一个运作良好的政府。3. 以市场为调节机制， 优化社会资源配置新公共管理认为， 要以市场的标准来配置公共资源， 充分发挥市场在资源配置过程中
7、的作用， 凡是市场能发挥优势的地方， 就充分让市场发挥作用， 并且用市场标准评估公共服务生产者和供给者的工作效率。也就是打破公共物品与服务供给的垄断局面， 将一部分公共物品与服务的提供， 通过契约由更具效率的市场来完成。4. 建立有效的责任机制与绩效评估体系新公共管理模式注重政府活动的产出和结果， 并实行严明的实效目标控制。通过指标数量来衡量组织绩效， 把最终的输出结果作为考核标准， 将政府机构变成以绩效为本 的组织， 也就是委以责任需要明确的描述目标， 提高效率需要年年盯住目标。同时， 新公共管理建立一种新的责任机制， 不再实行以规则和程序为本的事前控制， 而是建立以结果为本的事后控制体系，
8、 实现了控制方式从向政府官员负责的间接责任制到以顾客为中心的直接责任。三、 对我国行政管理改革的思考1. 我国面临全球化 对政府能力提出的挑 战经过 30 多年的改革开放， 我国已不可逆转地融入全球化的进程之中， 并通过加入世界贸易体系开始自觉地参与全球化的国际分工和市场竞争， 从而对我国政府的反应与应变能力、自我更新和创新能力、承担责任和抗击风险的能力以及多元利益的整合能力提出了更高的要求。2. 新公共管理有助于扩大我国行政改革的视野一个时期以来，我国对行政改革的理论研究没有取得大的突破。还囿于传统公共行政学范畴， 缺少从多学科 综合的角度去设计和进行政府改革。对于政府改革的一系列重大理论问
9、题， 如政府的职责; 政府与市场的关系; 政府与企业的关系; 政府与社会的关系等都缺乏系统的理论创新。反映在改革实践上则是缺乏宏观综合改革。改革专注 于政府的机构设置、人事制度等， 改革的目标主要是如何提高政府工作效率， 克服官僚主义和政府机关的消极腐败现象等， 而很少涉及到政府管理领域和范围的调整。反思新公共管理的理论与实践， 不难看出新公共管理为政府改革提供了一个更宽的分析视角。新公共管理在综合运用多学科理论与方法的同时， 更重视从经济学视角来研究公共管理问题， 在重视定性分析的同时更强调定量分析工具的运用; 新公共管理将公共部门的管理主体扩大到除政府以外的各种非政府组织、各种社会团体甚至
10、私营部门， 大大拓展了研究领域。新公共管理不仅从组织规模、活动范围等方面对传统公共行政模式进行改革， 而且还直接利用当代私营部门管理领域所发展起来的许多理论、原则、方法和技术对公共部门管理进行改革。这些超出了传统公共行政学的范畴， 拓展了政府改革的视野， 为政府改革提供了更广阔的思路。3. 新公共管理的市场化改革与我国经济体制改革的一致性为适应生产力发展的需要， 我国经济体制转型始于 20 世纪 80 年代， 其主要目的是让市场对社会资源配置发挥基础性的作用; 赋予企业作为市场主体应有的独立地位， 自主做出经济决策， 独立承担经济风险。而政府的主要任务则是宏观调控和提供公共服务。这种经济体制的
11、根本转变， 客观上要求必须打破传统的行政管理体制， 建立起适应社会主义市场经济要求的新的公共行政架构。这种架构， 不仅要求政府重新调整系统内部各种要素之间的关系， 更重要的是政府要重新定位自身与市场、企业之间的关系。重新界定政府的角色、设置政府的职能、设计政府的运行机制。从这个意义上说， 新公共管理的放松市场规制以及市场化取向与我国发展市场经济的总体要求和方向是一致的。4. 多样化社会 对公共行政的挑战改革开放以来， 我国逐步由传统社会向现代社会、由农业社会向工业社会、由计划经济体制向社会主义市场经济体制转型。在这一历史进程中， 我国社会发生了深刻的变化， 突出呈现为多样化的发展状态， 社会的
12、多样化日益向广度和深度发展， 唤醒了各类主体的主体意识， 增强了各类主体的竞争观念， 调动了各方面的积极性， 从而使整个社会充满了生机与活力。经济和社会结构、社会意识和公民需求等方面的深刻变化向我国政府提出了新的课题： 政府要适应多样化经济社会的客观要求， 建立一个较为完善的利益协调和表达机制， 接受不同群体的不同利益表达， 并对各种合理的利益要求做出及时回应。5. 我国面临提高公共服务水平的任务我国传统的公共产品和服务供给理念将政府看成是公共服务供给的天然和唯一的主体。政府作为全能型政府负责一切公共产品和公共服务的生产和提供。在这种体制下， 由于不存在经营风险 ， 政府公共服务缺乏对投入与产
13、出的精确核算、监督与管理; 由于其产品和服务在市场上具有独占性， 顾客的意愿和利益往往得不到有效维护; 由垄断带来的人员过多、缺乏创新、成本过高导致公共服务供给效率较低。同时，长期以来， 为了追求经济快速增长， 我国政府直接参与竞争产品的经营， 广泛参与私人产品的提供， 造成公私角色的错位。而我国政府在基本公共服务供给方面的长期缺位制约了社会的协调发展， 也将制约我国市场经济改革的进一步推进。现实迫切需要对我国的公共服务供给机制进行改革， 在此背景下， 新公共管理在公共服务领域引入市场机制的做法值得借鉴。6. 我国面临提高政府绩效水平的任务由于长期以来缺乏成本意识， 我国公共行政领域普遍存在各
14、种浪费现象： 赶潮流建开发区，先圈地，后闲置; 决策没有前瞻性， 一项工程今天修， 明天拆，拆了再修; 好大喜功， 投入巨额资金建形象工程、面子工程。这些只管投入不管收益的行为， 每年浪费掉纳税人巨额的税款， 但是没有人被追究。当前我国正在提倡建设节约型社会， 要建设节约型社会首先就是要建设节约型政府。新公共管理在公共行政领域借鉴科学的私营部门管理方法， 如绩效评估、成本核算等，这对提高我国政府绩效水平具有一定的借鉴作用。我们可以借鉴新公共管理的做法， 在政府部门内树立起成本意识、效益意识， 摒弃投入导向、确立结果导向，通过绩效评估测量投入后的产出。四、 结语尽管新公共管理作为一个新的理论范式
15、， 在理论界还有诸多问题没有完全达成共识， 但在信息化和经济全球化的背景下， 政府公共行政和公共服务还面临着巨大挑战， 在公共管理领域问题层出不穷的今天，新公共管理中的一些观点， 为我国的行政管理改革提供了一些思路， 所以在我国行政管理改革的进程中应多借鉴多吸收，开阔视野， 批判地接受一些新的理论和观点， 使我国的行政管理不断走向成熟。参考文献：1 王乐夫，郭巍青，等。 当代中国政治体制改革的理论与实践研究M. 广州：中山大学出版社，2002.2 王乐夫。 经济发展与地方政府M. 广州：中山大学出版社，1998.3 陈瑞莲，蔡立辉，等。 珠江三角洲公共管理模式研究 M. 北京：中国社会科学出版社，2004.4 黄健荣，等。 公共管理新论M. 北京：社会科学文献出版社，2005.5 李军鹏。 公共服务型政府M. 北京：北京大学出版社，2004.6 李军鹏。 公共管理学M. 北京：首都经济贸易大学出版社，2005.7 陈振明。 公共管理学种不同于传统行政学的研究途径M.北京：中国人民大学出版社，2003.8 陈振明。 政府再造西方新公共管理运动述评M. 北京：中国人民大学出版社，2003.
