1、安阳师范学院行政管理论文从马航失联事件看马来西亚政府管理作者 李 东系（院） 人文管理学院专业 人力资源管理年级 201 级人力班学号 1149810日期 2014 年 4 月 8 日第 1 页从马航失联事件看马来西亚政府管理李东（安阳师范学院 人文管理学院, 河南 安阳 455002）摘 要：马航 MH370 班机中国大陆乘客的家属因班机失事而震怒、不予置信及发出谋杀指控，是若干因素造成，包括搜寻时间久和对官僚的根深蒂固不信任。关键词：马航失联；政府管理；负面影响；措施建议一背景2014 年 3 月 8 日 马来西亚航空公司 8 日证实，该公司 MH370 航班是一架波音 777200 型客
2、机，于当地时间 8 日 0 时 41 分从吉隆坡出发，原定于北京时间 8 日 6 时 30 分抵达。但客机在 2 时 40分左右同马来西亚苏邦空中交通控制中心失去联络。 2014 年 3 月 10 日马方已将搜寻范围延伸到马六甲海峡周边地区。 2014 年 3 月 11 日马航发表声明内容：搜索范围将大于飞行路线，搜索重点是马来西亚西半岛；当局正在研究航班折返飞往苏邦的可能性；将增加陆上搜索；海上发现的可疑油带和漂浮物与客机无关；客机出发 12 天前曾做过保养，机件没问题2014 年 3 月 12 日 马军方确认飞机最后失联时间为凌晨 2 点 15 分。在马来西亚召开的记者会上，马来西亚军方表
3、示，飞机最后的联系时间为凌晨 02:15。马方首次披露失联客机最后通话内容：马方塔台向客机“已把你们(MH370)交接给胡志明市管辖区。 ”MH370 航班回答称“好的，收到。 ”失联前雷达扫描不到飞机编号信息，但仍能跟踪空中有物体在飞行，几分钟飞行物体的信号消失。 马航发布会：马来西亚搜寻工作是由马民航局主导 马航主要工作是照顾家属，提供即时信息、航行服务、住宿、心里辅导等 马航成立了关怀团队，分派在北京 5 个地点，为家属提供关怀服务。截至 12 日 13 点，115 名家属已抵达吉隆坡。 2014 年 3 月 13 日 马来西亚民航局工作人员向记者表示：对于监测结果，军方可能有所隐瞒。随
4、后在现场记者的追问下，军方首次透露：当 MH370 航班在 3 月 8 日凌晨 1 时 30 分消失后，军方雷达曾在 2 时 15 分监测到了一架不明身份的飞机。但是军方并没有对其追踪搜索。 失联 5 天 8 小时 马方承认曾探测到不明物体 否认隐瞒信息，马来西亚军方雷达曾经追踪到马航 MH370 在与地面失去联系之后向西折返，继续飞行，最终在军用雷达上的消失地点是在马六甲海峡。目前，对于这架失联客机的搜救已经扩大至马六甲海峡相关海域和陆地。马来西亚官方表示，目前还不能确定军方雷达探测到的就是失联的 MH370 客机，而马方也没有刻意隐瞒任何信息。2014 年 3 月 14 日 马航公布从凌晨
5、 0 点 25 分到 8 点 15 分中一切与 MH370 有关的行动2014 年 3 月 15 日失联 7 天 9 小时 马方首次公布 MH370 客机失联时的雷达图像。马总理：客机的联络系统被人为关闭。第 2 页2014 年 3 月 16 日 马航飞机失联前最后通话曝光：“就这样吧，晚安”马来西亚民航局称，这是马来西亚航班 MH370 失联前留下的最后的通话。这句话是谁说的？是机长本人，还是他的副机长？或者是飞机座舱内的其他什么人？自从 3 月 8 日 MH370 航班失联后，越来越多的谜团未能解答，包括驾驶飞机的飞行员。 2014 年 3 月 17 日 失联 9 天 8 小时 马方要求各
6、国协助检查雷达信号。2014 年 3 月 18 日驻马大使:目前无任何组织和个人提出政治诉求。中马间信息交流无障碍，马方雷达资料和资讯都与中方分享，但很多信息包括刑事信息不宜公布。马来政府应对马航事件的能力、技术、经验有所不足，但尽心尽力。就我所知，到现在没有任何组织和个人提出政治诉求。MH370 客机失联事件调查中很多信息涉及刑事调查，不宜对外公开。事故原因调查，不宜大张旗鼓进行。 2014 年 3 月 20 日据法制晚报报道，北京丽都发布会现场，马航更新各酒店对家属服务值班电话，家属现场拨打，丽都饭店的联络人仍旧手机不通，是关机，家属非常不满。 2014 年 3 月 24 日晚 马航 24
7、 日晚间向 MH370 乘客家属发送短信，内容如下：“马来西亚航空公司非常遗憾地宣布，我们不得不超越任何合理的怀疑认为，MH370 已经失踪了，机上人员无一幸存。我们现在必须接受所有暗示飞机掉入南印度洋的证据。 ”随后，马来西亚总理纳吉布召开紧急发布会宣布，根据对所有信息的分析，调查人员认为失联的马航 MH370 航班的最后位置（ended）在南印度洋，位于珀斯以西，此处没有任何可着陆之处。 2014 年 3 月 25 日 马航 25 日中午在吉隆坡举行记者会，介绍支持家属的相关措施。马航 CEO 表示，马来西亚航空所有人员向飞机上 239 个遇难乘客的家属表示慰问。飞机已经丢失，机上的机组人
8、员和乘客无人生还，这是我们必须面对和接受的一个现实。马航方面称并不清楚这次事故发生的原因，他们仍没有确切关于飞机残骸或线索的已获证实消息。马航将继续支持客机残骸的搜寻。将把工作重心放在支持家属上，给他们提供全面的支援。将向每位乘客的家属支付5000 美金的慰问金，这不是赔偿，只是马航对家属的慰问。马航 MH370 154 位中国乘客家属声明：“自从马航 3 月 8 日宣布 MH370 失联至今 18 天来，马航、马政府、马军方不断对事实真相极力进行拖延、隐瞒、掩盖，企图欺骗乘客家属，企图欺骗全世界人民。这种卑鄙无耻的行径，不仅愚弄和摧残了我们 154 位中国乘客家属的身心，同时误导、拖延了搜救
9、行动，浪费了大量人力、物力，丧失了最宝贵的营救时机。如果我们机上的 154 位亲人因此失去了宝贵生命，那么马航、马政府、马军方就是杀死我们亲人的真正刽子手。 ” 二马来西亚对马航班机失联的处理引发负面反应专家指出，马航 MH370 班机中国大陆乘客的家属因班机失事而震怒、不予置信及发出谋杀指控，是若干因素造成，包括搜寻时间久和对官僚的根深蒂固不信任。许多情绪激动的家属前往北京马来西亚大使馆，手挽手并指责马来西亚当局。当时马来西亚首相纳吉已宣布，根据卫星资料，这架班机已在印度洋南部坠海。有些家属仍对客机下落坚持阴谋论，仅管缺乏证据。1 名家属在纳吉作出上述宣布后说：马来西亚政府、马来西亚航空公司
10、和马来西亚武装部队都是杀害我们心爱家人的真正凶手。1 名马来西亚空军将领 26 日在会见家属时说，任何可能性都不排除，包括劫机；结果 1 名家属的回应获得了喝采，如果你们不排除任何可能第 3 页性，那就包括我们心爱的家人还活在世上，对吧？马航 MH370 班机陆客家属指控，马来西亚总理纳吉 24 日晚间宣布班机坠毁后，马航在北京丽都饭店的人员全数消失。但马航代表周三却说，那是中国官方建议工作人员暂时不要到丽都。 一名家属向中央社记者转述，马来西亚官方代表傍晚在丽都饭店向家属举行说明会，从马来西亚政府到马航近日来的作为，被家属群起质疑，场面颇僵。其中，原本穿梭在丽都饭店、穿着浅蓝背心的的马航人员
11、，24 日晚间以后全数消失，马航临时办公室更是大门深锁，最受家属质疑。家属提到，当家属向马来西亚官方代表当面质疑此事时，一旁的马航代表却说，因为 24 日晚间的通告公布后，有些家属十分悲痛，是中国政府通知，建议不要来丽都的。 这名家属透露，此言一出，引起全场家属譁然。但马航代表接着说，那些工作人员现在就在外面的大巴上，随时可以就位。马来西亚政府表示，对马来西亚政府处理马来西亚航空 MH370 失联客机危机，后世会给予正面公评。马来西亚处理这起危机的方式引发眾多质疑。MH370 航班 3 月 8 日无故失踪，马来西亚政府因处理方法欠佳饱受国际抨击。马来西亚政府与马航至今仍表示，不清楚这架原订从吉
12、隆坡飞往北京的客机為何大改道，使要求答案的乘客家属感到相当愤怒。大陆媒体也报导，中国国际旅行社总社、中国旅行社总社都表示，赴马旅游已经陷入冰点 ，许多已经报名参加赴马旅行团的旅客纷纷要求退团，赴马人数减少超过一半，且4 月已没有游客报名去马来西亚旅游了 。此外，由於马航 MH370事件影响，中国游客搭乘马航的意愿也普遍低落；中国最大旅游业者之一中国青年旅行社26 日还发表声明说，现有赴马来西亚旅游產品暂停使用马航，已报名旅客可全额退款或转换其他航空公司搭乘三马航客机 MH370 失联事件应对措施建议一、关于马航事件的信息发布（一）建议鉴于马航 MH370 自失联至今，马方公布的消息中存在矛盾和
13、混乱之处，引起了部分家属和公众的不满，我们认为马方在消息公布方面确有不妥之处。若因马来西亚政府或马来西亚航空公司(以下简称“马航”)蓄意隐瞒信息，延误了客机的搜救工作，造成重大损失，其应承担相应的赔偿责任。同时在马来西亚政府接管消息发布的工作后，马来西亚航空公司仍然负有发布其所知的信息的责任。建议中方政府督促马航及马来西亚政府在日后的搜救和调查工作中，及时准确地发布信息。（二）法律依据1、马来西亚作为国际民用航空公约的缔约国，未能很好地遵守其附件 12搜寻与援救第 5.1.1 条规定。国际民用航空公约附件 12搜寻与援救第 5.1.1 条规定,当任何当局或任何搜寻与援救组织的机构有理由相信一架
14、航空器处于紧急情况时，必须向有关援救协调中心立即提供所掌握的所有情报。2、马来西亚也没有遵守国际民用航空公约附件 17保安：保护国际民用航空免遭非法干扰行为第 5.2.2 条规定。国际民航公约附件 17保安：保护国际民用航空免遭非法干扰行为第 5.2.2 条规定,负责向受到非法干扰的航空器提供空中交通服务的每一缔约国，必须收集有关该航空器的所有飞行情报，并把这些情报传送给所有其它负责空中交通服务有关单位的国家，包括已知或预计的目的地机场国家，以便能够及时在飞行时或在已知航空器要去或可能要去的目的地采取适当保护行动。第 4 页3、国际民航组织也一直倡导航空公司要积极承担信息发布责任，如在其公布的
15、 9998 号文件国际民航组织家属救援政策第 2.15 条中规定：为确保相关信息及时向受害人及其家属发布，事故调查机构或其他合适的机构，应当考虑指定一个联络人，以保证该机构和其他提供者能够有效交流家属援助，并在家属和幸存者能够进入事故地参观时，满足他们进入的要求并提供协助。该条中的主体即包括马来西亚航空公司和马来西亚政府。 （该政策对各国具有指导意义，并不具有法律效力，在此仅作为参考）二、关于航空器搜寻与援救（一）建议1、中方政府继续派出相应力量参与搜救工作，提供搜寻与援救服务。2、中方政府应与其他国家划定不重叠且相邻的搜救区，并在搜救区中设立一援救协调中心；指定搜寻与援救单位，指定搜寻与援救
16、联络点以接收 Cospas-Sarsat 遇险数据；配备受过训练并能熟练使用无线电话通信语言的人员，24 小时全天值守；配备搜寻与援救设备及通信工具。3、针对 MH370 航班的情况，建议中方与参与救援的其他各国明确协商一致，确定是否以马来西亚作为搜救行动的援救协调中心，并督促其做好协调工作，以免影响搜救工作的有序进行。中方应与其他参与搜救工作的国家协调安排，制定搜救工作计划，合理安排搜救资源，并敦促马方及时公布其掌握的所有情况。4、在遵守别国主管当局有关规定的条件下，中方可以为搜寻航空器事故现场并援救事故幸存者之目的，立即进入其领土，但必须向有关援救协调中心或经该国指定的此类其他当局提出申请
17、，详细说明计划任务及其必要性。5、搜救工作应持续到所有幸存者被送到安全地点或直到失去援救幸存者的全部合理希望为止，终止搜救工作的决定应由负责的救援中心决定，其他国家有关当局可以提出意见。（二）法律依据参见国际民用航空公约附件 12搜寻与援救三、关于乘客家属援助（一）建议1、督促负有家属援助责任的马来西亚航空公司和马来西亚政府提供有效、完备的家属援助服务。2、组成事故处理协调小组，公布联系方式，协调航空公司、相关国家政府与家属之间的联络与信息交流，以保证家属援助工作得以高效、及时、一致进行。3、安排有需要的家属访问事故现场，简化其出入境手续的办理程序。4、注重隐私和保安保护，为家属提供人身、情感
18、关怀。5、建议家属选出代表成立临时的家属协会，代表家属与马航谈判提供要求， 如果对马来西亚航空公司后续的赔偿数额不满意，建议家属统一聘请律师，提起集体诉讼，尽量通过法律途径解决纠纷。（二）法律依据1、 国际民用航空公约附件 9简化手续第八章第一部分2、国际民航组织 9998 号文件关于援助航空器事故遇难者及其家属的政策 （该政策对各国具有指导意义，并不具有法律效力，在此仅作为参考）3、其他国家的法律法规及惯例做法，如美国空难家庭援助法案四、关于事故调查（一）建议1、建议配合事故发生地国对事故展开调查，若事故发生地国根据相互安排并经同意将全部或部分调查工作委托给中国进行，则中国可以对调查事故情况
19、进行调查并对调查的进行第 5 页负责。2、因事故中有中国公民遇难，我国政府可任命一名专家参加调查，但权力限于查看事故现场；接触经进行调查的国家批准可对外公布的有关事实材料，以及关于调查进展情况的信息；接收最终调查报告。3、在中方参与调查的情况下，由民航总局指定专门新闻发言人负责事故信息的发布工作，其他单位和个人在调查工作结束前不得以任何形式发布或者透露有关信息。对于飞机的事故调查结果的报道必须保证其真实可靠，保障遇难者家属的知悉权利。（二）法律依据1、 国际民用航空公约附件 13航空器事故和事故征候调查 （以下简称附件 13）第四章、第五章：根据附件 13 的有关规定，出事所在国须着手对事故情
20、况进行调查并对调查的进行负责，但它可根据相互安排并经同意将全部或部分调查工作委托另一国进行，调查过程及内容与上述调查团一致。无论如何，出事所在国须采取一切办法以便利调查。 （第 5.1 条）登记国、经营人所在国、设计和制造国有权派出授权代表参与由事发地所在国组织的全部事故调查工作，还可任命顾问协助授权代表。 （第 5.18-5.22 条）进行调查的国家可采用来自任何渠道的最好的技术专业知识协助调查。调查的过程包括收集、记录和分析所有的相关资料；查明原因；制定适当的安全建议和完成最后报告。如不能肯定事故或严重事故征候的发生位置是在任一国家的领土内，登记国须对事故或严重事故出事所在国应负责组织事故
21、调查,因此若最后事故发生地点仍不能确定,应由航空器登记国马来西亚负责组织事故调查。 （第 5.3 条）但若航空器登记国无意组织这样的调查，也可由航空器经营人所在国组织事故调查。本次 MH370 事件中，登记国和经营人所在国是马来西亚，执飞的 777-200ER 客机设计和制造国是美国，事故国目前仍不确定，因此目前的调查工作仍由马来西亚主导。根据附件 13，在事故中有公民蒙难的国家也有权任命一名专家参加调查。这名专家有权查看事故现场；接触经进行调查的国家批准可对外公布的有关事实材料，以及关于调查进展情况的信息；接收最终调查报告。 （第 5.27 条）若最终确定航空器遇难，那么我国作为由公民蒙难的
22、国家，有权任命一名专家参加调查。2、中国民航局民用航空器事故和飞行事故征候调查规定第十条规定：“根据我国批准的国际公约的规定，应调查部门的要求，除航空器登记国、运营人所在国、设计国、制造国外，为调查提供资料、设备和专家的其他国家有权任命一名授权代表参加调查。 ”第四十八条规定：“民航总局新闻发言人或者由民航总局指定的人员负责事故信息的发布工作。其他单位和个人在调查工作结束前不得以任何形式发布或者透露有关信息。 ”五、关于民事赔偿责任（一）建议1、建议政府组成谈判小组，谈判方可包括马航、马来西亚政府、家属与保险公司。2、若谈判不成功，政府可以指导家属聘请律师团，代理遇难乘客的中国籍家属，向马航提
23、起损害赔偿之诉。（二）相关民事诉讼程序1、管辖权根据 1999 年统一国际航空运输某些规则的公约 （以下简称“蒙特利尔公约 ”） ，中国法院和马来西亚法院具有管辖权。本案中，根据蒙特利尔公约第三十三条第一款的规定，鉴于承运人住所地和主要营业地均在马来西亚，所以原告可以选择在马来西亚有管辖权的法院提起损害赔偿之诉。同时第 6 页本次航班的目的地是中国，所以原告也可以选择在中国有管辖权的法院提起损害赔偿之诉。本案中，根据蒙特利尔公约第三十三条第二款的规定，中国籍乘客在中国存在主要且永久居所，并且马航在中国存在旅客运输业务且有处所，所以原告也可以此向中国有管辖权的法院提起损害赔偿之诉。附：蒙特利尔公
24、约的相关规定蒙特利尔公约第三十三条规定：“一、损害赔偿诉讼必须在一个当事国的领土内，由原告选择，向承运人住所地、主要营业地或者订立合同的营业地的法院，或者向目的地点的法院提起。二、对于因旅客死亡或者伤害而产生的损失，诉讼可以向本条第一款所述的法院之一提起，或者在这样一个当事国领土内提起，即在发生事故时旅客的主要且永久居所在该国领土内，并且承运人使用自己的航空器或者根据商务协议使用另一承运人的航空器经营到达该国领土或者从该国领土始发的旅客航空运输业务，并且在该国领土内该承运人通过其本人或者与其有商务协议的另一承运人租赁或者所有的处所从事其旅客航空运输经营。 ”蒙特利尔公约第四十六条的规定：“考虑
25、到实际承运人的损害赔偿诉讼，必须在一个当事国领土内，由原告选择，按照第三十三条向可以对缔约承运人提起诉讼的法院提起，或者向实际承运人的住所地或者主要营业地有管辖权的法院提起。 ”2、赔偿限额若承运人不存在过错,即承担第一梯度的无过错责任；若承运人存在过错，即承担第二梯度的过错责任。意即，只要乘客是在从上到下飞机的过程中发生人身伤害或者死亡的，承运人马航就必须承担 100,000 特别提款权的赔偿责任；如果马航不能证明自身无过错，那么马航在 100,000 特别提款权之外还需承担责任。特别说明：根据国际民航组织对责任限额第一次复审的结果，因旅客死亡或身体伤害而产生的损失，每名旅客的限额改为 11
26、3100 特别提款权，自 2009 年 12 月 30 日起生效。同时，根据蒙特利尔公约第二十一条的规定，承运人除需承担 113100 特别提款权的赔偿责任和潜在的超过 113100 特别提款权的赔偿责任外，还可能承担诉讼费用等。附：蒙特利尔公约的相关规定蒙特利尔公约第十七条第一款规定：“对于因旅客死亡或者身体伤害而产生的损失，只要造成死亡或者伤害的事故是在航空器上或者在上、下航空器的任何操作过程中发生的，承运人就应当承担责任。 ”蒙特利尔公约第二十一条第一款规定：“对于根据第十七条第一款所产生的每名旅客不超过 100，000 特别提款权的损害赔偿，承运人不得免除或者限制其责任。 ”蒙特利尔公
27、约第二十一条第二款规定：“对于根据第十七条第一款所产生的损害赔偿每名旅客超过 100，000 特别提款权的部分，承运人证明有下列情形的，不应当承担责任：（一）损失不是由于承运人或者其受雇人、代理人的过失或者其他不当作为、不作为造成的；或者（二）损失完全是由第三人的过失或者其他不当作为、不作为造成的。 ”注：从现在已知的信息基本可以排除灾难由机械故障原因导致，故对飞机制造商波音公司应承担的产品责任不再赘述。六、关于刑事责任（一）建议鉴于目前有报道称 MH370 可能遭到认为劫持的情况，若最终此案结果查明 MH370 确实被人劫持，建议中国政府对劫持航空器的罪犯或参与劫持航空器的罪犯行使刑事管辖权
28、，以切实保护我国公民的利益。（二）相关刑事诉讼程序根据 1963 年关于在航空器内犯罪和其他某些行为的公约 （以下简称东京公约 、1970 年制止非法劫持航空器的公约 （以下简称“海牙公约 ”） 、1971 年制止危害民第 7 页用航空安全的非法行为公约 （以下简称“1971 年蒙特利尔公约 ”）以及中华人民共和国刑法 ，马来西亚、中国以及在境内发现案犯的缔约国对本案享有刑事管辖权。结合 MH370 的情况，马来西亚是航空器的登记国，根据海牙公约第四条的规定，其对案件享有管辖权；若航空器降落于一缔约国且案犯仍在机上，则该缔约国对案件享有管辖权。但是，若最终仍然未能寻找到客机，则马拉西亚作为航空
29、器登记国对实施劫持航空器犯罪的人员可以行使刑事管辖权。公约并不排除依其本国法行使的任何刑事管辖权。则依据我国刑法第八条关于保护性管辖之规定，鉴于飞机上大部分乘客为中国公民，中国法院对本案同样享有管辖权。根据海牙公约第七条和 1971 年蒙特利尔公约第七条，在其境内发现所称案犯的缔约国，如不将他引渡，应当在本国内对其行使管辖权。若发现罪犯的缔约国未遵守该规定，可以追究该国的责任。附：相关规定海牙公约第四条规定:“一、在下列情况下，各缔约国应采取必要措施，对罪行和对被指称的罪犯对旅客或机组所犯的同该罪行有关的任何其他暴力行为，实施管辖权：（甲）罪行是在该国登记的航空器内发生的；（乙）在其内发生罪行
30、的航空器在该国降落时被指称的罪犯仍在该航空器内；（丙）罪行是在租来时不带机组的航空器内发生的，而承租人的主要营业地，或如承租人没有这种营业地，则其永久居所，是在该国。三、本公约不排斥根据本国法行使任何刑事管辖权。 ”1971 年蒙特利尔公约第五条规定， “一、在下列情况下，各缔约国应采取必要措施，对罪行实施管辖权：(甲) 罪行是在该国领土内发生的；(乙)罪行是针对在该国登记的航空器，或在该航空器内发生的；(丙)在其内发生犯罪行为的航空器在该国降落时被指称的罪犯仍在航空器内；(丁) 罪行是针对租来时不带机组的航空器，或是在该航空器内发生的，而承租人的主要营业地，或如承租人没有这种营业地，则其永久居所，是在该国。三、本公约不排斥根据本国法行使任何刑事管辖权。 ”中华人民共和国刑法第八条：外国人在中国领域外对中国公民犯罪，按照中国刑法规定的最低刑为三年以上有期徒刑的，可以适用中国刑法。海牙公约第七条和 1971 年蒙特利尔公约第七条：在其境内发现被指称的罪犯的缔约国，如不将此人引渡，则不论罪行是否在其境内发生，应无例外地将此案件提交其主管当局以便起诉。该当局应按照本国法律以对待任何严重性质的普通罪行案件的同样方式作出决定。
