1、- 1 -基层环境保护行政执法中存在的若干问题浅析王越（包头市石拐区环境保护局，包头 014070）摘要：基层环境保护行政执法是进行环境管理，改善环境质量的重要手段。经过多年的努力，我国的环境保护法的立法工作取得了巨大进步，但目前由于法制，地方首长政绩考核，环境保护机构建设等诸多弊端，造成了行政干预执法和有法不依、有法难依、执法不严、违法不究、以言代法等现象时有发生。本文通过对基层环境保护政执法中存在问题的分析，并对规范和推进基层环境保护行政执法提出了对策。关键词：环境保护 执法 弊端 对策_一、引言环境保护做为我国的一项基本国策，受到了党中央、国务院的高度重视，提出了“经济效益、社会效益、环
2、境效益”三统一的指导方针，建立了以“谁污染谁治理”等为主要内容的环境政策体系。自中华人民共和国环境保护法（试行） 颁布以来，陆续颁布了中华人民共和国大气污染防治法 、 中华人民共和国水污染防治法 、 中华人民共和国环境噪声污染防治法 、 中华人民共和国环境影响评价法等国家级大法，形成了一系列行之有效的环境管理制度，使我国的环境法律体系日益健全。各级环境保护部门在贯彻执行环境保护法律、法规，打击环境违法行为，维护生态环境安全方面作出了不懈的努力。但环境执法总的形式并不乐观，环境执法效果不尽人意，有法不依、执法不严、违反不究的现象仍时有发生，环境执法难的现象普遍存在。二、基层环境保护行政执法之弊端
3、（一）环境立法弊端环境保护法律、法规仍不够健全、完善，主要体现在以下几个方面。首先，环境立法还存在着某些立法空白，如光污染问题。其次，法律规定不具体，可操作性差。在关停企业时，工商行政管理部门可吊销企业营业执照，技术监督部门可查封、扣压其生产设备及产品，而环境保护行政主管部门却无从下手，即无查封设备、产品权、又无断水、断电权，造成许多执法行为无法落实。第三，环境保护部门强制手段少。限期治理，关停企业均由地方人民政府决定，环境违法行为强制执行权由法院行使，再加上诉讼时效期间环保部门无权制止违法行为的继续，造成具体环境执法行为执行难，许多环境违法行为不能及时得到纠正和制止。第四，法律对环境违法行为
4、禁则多、罚则少，如中华人民共和国环境噪声污染防治法中对违法行为有罚款决定，却无罚款数额的规定；罚款数额太低，与企业环境违法行为对环境所造成的危害，所获利益不成正比。即企业守法成本高，违法成本低。（二）现行领导政绩考核的弊端历史唯物主义认为，历史的发展是分阶段进行，不同历史时期有着不同的任务，准确认识我们所处时代的主要矛盾，是确立我们政治- 2 -路线的前提。而我国当前甚至今后一个时期的主要矛盾就是人民群众日益增长的物质文化需求和落后的生产力之间的矛盾。所以，我国目前的政治路线是以经济建设为中心，GDP 增长成了考核地方官员政绩的重要指标。在这种情况下，经济欠发达的地方即把 GDP 做为硬指标，
5、环境保护是软指标，甚至没指标。许多生产力落后的地区在下达招商指标时，设置、出台“土政策”阻挠环境执法。使许多基层环境保护主管部门由此产生了许多不敢查的顾虑，对工业园区不敢查，对重点保护企业、行业不敢查，领导不点头不敢查，一些基层环境保护行政主管部门甚至成了通风报信，应付上级环境行政主管部门检查的“帮凶” 。（三）环境保护机构建设的弊端首先，我国基层环境保护行政主管部门人、财、物均由当地人民政府管辖，受地方保护主义干扰严重。受到“位子” “票子”的影响，往往造成站得住顶不住，顶得住站不住。其次，许多县均无环境保护局，环境监察队伍缺乏执法主体资格，行政执法缺乏法律授权。第三，执法力量薄弱，执法能力
6、差。环境监察人员即要对工业企业进行环境监察，还承担着本行政区域生态环境监察和农村环境监察。但许多基层环境监察机构人员编制少，经费严重不足， 造成执法盲区。如四川广元市辖 4县 3 区，全市人员编制 212 人，实有人数 230人，经费预算 801 万元，来源只有 589 万元，经费缺口 212 万元，其资金缺口占经费预算的26.5% ，造成许多工作无法开展。办公无房，执法无交通工具，取证缺乏技术手段和设备。而从 2003 年 7 月 1 日起， 排污费征收使用管理条例开始实施。该条例一个最显著的特点就是进一步规范排污费的征收使用管理，环保机构所需经费纳入同级财政预算予以保障，不能从排污费中列支
7、。然而，在实际运作中，不少地方财政由于经费紧张，对排污费的使用往往是只进不出，或进去容易出来难，且不说环保部门执法经费无法得到保障，就是企业要贷款进行治理，也得求爷爷、告奶奶，有时根本拿不到治理资金。环保部门是行政执法部门，随着公民环境意识的日益提高和工业化大生产的不断发展，污染纠纷、污染事故和污染投诉与日俱增，环保部门如果连最基本的活动经费（如车辆、办公费用）都无法保证，又从何谈起依法监督排污企业，严格执法呢？第四，环境监察人员素质良莠不齐。我国的环境保护工作起步较晚，各大专院校开设环境保护类专业也晚，造成现在岗部分环境执法人员不熟悉环保法律、法规，不懂企业生产工艺，不了解国家产业政策，而新
8、毕业的环保专业大学生由于编制问题，又进不了环保部门。三、解决环境执法弊端的措施（一）健全环境法制建设，强化执法手段。首先，对有着环境监督管理权的相关部门（如农业、林业、水利、公安、国土资源等）进一步在法律中予以确定，落实其环境监管责任，建立并完善环境保护行政责任追究制。建立健全部门联动打击环境违法行为的长效机制。其次，增强环境保护立法，填补法律空白。增加环境保护法律、法规的可操作性，对环境法律、法规中义务性条款均要设置相应的法律责任、处罚条款、处罚额度。第三、赋于环境保护行政主管部门，尤其是环境监察部门必要的强制执法手段，如查封、扣压、没收，落实对违法排污企业“停产整顿”和出现严重违法行为的地
9、方政府“停批停建项目”权等。做到环保部门职责和权利相统一的执法制度。第四，建立合理有效的环境治理成本。要以法律的方式确定环境是公共资源，是有价的。加重处罚企业破坏环境的行为，使其外部不经济性转化为其产品成本，并让其付出高额代价，- 3 -提高其环境违法成本。并增加对企业第一责任人处罚制度，建立健全即罚单位，也罚主要责任人的“双罚”制度。（二）规范现行政绩考核体制，促使各级政府切实加强环境执法工作。根据中华人民共和国环境保护法之规定，地方人民政府应对本辖区环境质量负责。所以政府更应重视环境执法，在任期内逐步改善环境质量。首先，应加大对当地政府领导的环境宣传，树立科学的发展观和政绩观。其次，建立完
10、善领导干部的绿色 GDP 考核机制，将环境成本从经济增长的数值中扣除。实行主要领导干部离任环境保护审计制度，实行环境责任追究制。第三，实行重大环境问题一票否决制。例如计划生育一样。出现重特大污染事故、出台与国家法律、法规相抵触的政策、文件，引进国家明令禁止的企业，造成污染集中反弹的，实行一票否决。第四，引入 GNH 考核地方政府官员政绩。GNH（ Gross National Happiness，国民幸福总值）是由不丹国王日热米辛耶旺查克提出的，他认为，人们需要评估，推动新世纪前进的剧烈变革（信息技术的发展，生物多样性与文化发展和多样性的萎缩，急速发展的社会与经济全球化）将对未来的幸福产生怎样
11、的影响，全球资本主义和竞争激烈的国际贸易是否会让人们更加不快乐，是否会增加人生的不确定性。因此，政策应关注幸福，并以实现幸福为目标 。GNH 由政府善治、经济增长、文化发展和环境保护四极组成，政府所有政策的实施和发展目标均应围绕 GNH 增长这一大方向，并且维护其四极平衡，因其四极均是相互影响和相互联系的，破坏其任何一极均会使 GNH 指数大大降低。（三）加强环境保护机构建设，理顺执法体制首先，建立上下协调、统一的执法体制，是加强环境执法工作的体制保障。实行基层环境执法机构的垂直管理体制。目前，可先将环境监察部门先实行地市级垂管。特别对于重点区域，如自然保护区、工业开发区所在地区环保部门应先实
12、行垂直领导。地方环保行政主管领导任免应由上一级环保行政主管部门决定。其次，加强环境稽查工作，逐步开展环境监察内部稽查和环保行政稽查，纠正查处环境保护行政不作为行为。第三，加大对环境监察人员的法律、业务培训。提升基层环境执法能力，武装基层环境执法队伍，加强环境监察队伍的培训和装备，造就一支能充分运用法律武器，敢于执法、严于执法、公正廉洁的执法队伍。第四，借鉴国外成功经验，如美国联帮环保局设有专司侦察、起诉职能的执行处，50 个环境检察官办公室和 200 多名环境检察官 。建立中国环境监察专员制度，并以此为基础，逐步建立中国的环境警察队伍。总之，争取各级党委、政府和人大领导的重视，是环境行政执法的关键，建立各部门分工合作、协调配合运行机制是做好环境行政执法的必要条件，健全各级环境保护机构，提高环境监察人员的素质是做好环境执法工作的保证，而完善的法律体系则是做好行政执法工作的根本。参考文献:1 张厚美 中国环境报 基层环保部门经费缺口大 第 3799 期 2 版 2004.5.282 诺布 万丘克 查尔斯 奥杨戈奥博 中国环境报要 GDP，还是要 GNH？第 3881 期 3 版 2004.9.213 国家环境保护总局环境监察局 环境执法难点与对策 环境执法难题，须从多- 4 -方破解 北京 兵器工业出版社 2004.8- 5 -
