1、收 稿 日 期 ： !“# $ “% $ !?AAB AC D5EB9? DAB9?= :;F G:;:HIJI;K， LM9;H5: N;9OIPM9K=， QI9R9;H :）!“#$%:B=TIM KI N I;O9PA;JI;K:B J:;:HIJI;K M=MKIJ KPA5H : FIK:9BIF ?:MI AC KI +BI:; ,9P ,?K（ +,） CPAJ EAK BIH9MB:K9OI:;F :FJ9;9MKP:K9OI SIPMSI?K9OIM) LI S:SIP MSI?9C9?:BB= MK5F9IM KI 9;AO:K9A; :;F :SSB9?:K9A; AC
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3、; AC KI M=MKIJ， S:PK9?5B:PB= 9; KI :PI: AC :9P SABB5K9A; J:;:HIJI;K 9;+9;:)()* +,%-#： N I;O9PA;JI;K:B J:;:HIJI;K M=MKIJ； +,； NWD,与 近 !“ 年 的 工 业 污 染 历 史 相 比 ， 美 国 真 正 开 始环 境 管 理 的 时 间 非 常 短 ， 现 行 环 境 管 理 体 系 也 只 是 在最 近 .“ 多 年 里 才 发 展 起 来 的 。 美 国 环 境 管 理 体 系 的建 立 与 发 展 有 其 特 定 的 历 史 、 社 会 、 政 治 与 经 济
4、背 景 ，但 是 其 中 有 许 多 东 西 对 其 他 国 家 特 别 是 我 国 的 环 境 管理 具 有 借 鉴 意 义 ， 包 括 环 境 立 法 的 作 用 、 建 立 在 环 境 自身 特 点 基 础 上 的 环 境 立 法 与 其 他 立 法 的 区 别 、 环 境 管理 体 制 中 中 央 与 地 方 管 理 权 限 的 划 分 、 如 何 处 理 环 境保 护 管 理 中 的 干 扰 因 素 、 具 体 管 理 技 术 （ 如 许 可 证 管 理和 分 类 管 理 ） 和 创 新 手 段 的 运 用 等 ， 都 可 以 成 为 环 境 管理 体 制 改 革 的 参 考 。 因
5、 此 ， 笔 者 以 美 国 清 洁 空 气 法 （ +,） 的 制 定 与 执 行 为 例 ， 管 窥 美 国 的 整 个 环 境 管 理体 系 ， 进 而 分 享 美 国 的 环 境 管 理 经 验 。. 美 国 环 境 立 法 与 环 境 管 理 行 政 体 制./. 环 境 法 律 的 渊 源 及 演 变?， 包 括 总 统 和 内 阁 ） 、 法 院 （ 包 括解 释 或 判 例 ） 、 行 政 管 制 机 构 （ ,FJ9;9MKP:K9OI ,HI;?9IM，经 国 会 或 法 律 授 权 ） 。 不 同 立 法 主 体 制 定 的 立 法 成 果会 以 不 同 的 形 式 编
6、辑 成 典 ， 以 供 查 阅 。 国 会 立 法 编 入 美 国 法 典 （ KI N +AFI） ； 行 政 立 法 编 入 联 邦 法 规 法典 （ +VY） 或 总 统 声 明 及 行 政 命 令 汇 编 ， 法 院 的 解 释说 明 编 入 美 国 报 告 （ N YISAPKM） ； 行 政 管 制 机 构 的 法规 也 编 入 联 邦 法 规 法 典 。 美 国 是 一 个 普 通 法 系 国家 ， 法 院 的 司 法 解 释 或 判 例 是 整 个 法 律 体 系 的 一 个 重要 组 成 部 门 ， 但 就 环 境 法 律 体 系 而 言 ， 成 文 法 是 整 个 环境 法
7、 律 体 系 的 主 要 组 成 部 分 。 现 行 的 环 境 法 律 主 要 是由 国 会 通 过 立 法 做 出 原 则 性 的 规 定 或 方 向 性 规 定 ， 然后 由 环 境 保 护 管 制 机 构 在 国 会 立 法 的 范 围 内 制 定 相 关法 规 而 进 一 步 贯 彻 实 施 的 。 环 保 方 面 的 法 律 写 入 美第 O9PA;JI;K:B ?9I;?IM ZAB)- “美元。为了科学、可信地计算违法经济收益，;- 美元 A（ # 9）的费用（以 %B 年为基准年的消费价格指数逐年进行调整）。这个标准是国会的最低要求，国会认为只有达到这个标准该州的 -C: 才
8、会有充分的资金支持。但也会有一些例外，如有一些州可能会考虑依许可申请处理速度不同来确定具体的费用，也有些州可能基于污染源的排放潜力而不是实际排放量来收取许可费用。但无论哪种情况，州只有在获得 ;-“D的罚款，并按拖延天数交纳相应的利息。在排污许可证管理方面，联邦政府保留严格的监管权，但各州在执行上也保留有一定的弹性。许可证通常会由各州按照 ;- 年的豁免权。这种分阶段实施第#编的措施，给主管机构签发许可证留下了一定的缓冲时间，不至于被大量等待审查的申请压得喘不过气来。许可证在整个空气污染管理体系中影响很大，它强化了企业在空气保护方面的责任，每年企业的一位高层领导必须签署守法证书（ =1/EF9
9、27, =,5#G79#12），保证遵守许可证中的相关事项。随着该制度的影响范围不断扩大，污染源和管制机构运行和行政成本也在增加。!#% 环境影响评价与建模分析的应用B 环 境 科 学 研 究 第 %B 卷万方数据在 美 国 ， 环 境 影 响 评 价 制 度 的 影 响 比 较 广 ， 不 但 政府 重 要 行 动 和 决 策 要 受 其 影 响 ， 而 且 任 何 重 要 环 境 影响 项 目 都 要 受 其 影 响 。 环 境 影 响 评 价 制 度 起 源 于!“#$ 年 颁 布 的 国 家 环 境 政 策 法 （ %77777777777777+,- .260+/.*1+ +） ，=
10、“ 是 所 有 $?% 中 最 为 严 格 的 排 放 要 求 。对 于 既 有 排 放 源 的 管 理 ， 达 标 区 没 有 强 制 要 求 ， 可以 采 取 任 何 控 制 措 施 ； 而 未 达 标 区 一 般 有 技 术 上 的 控制 要 求 ， 但 会 根 据 不 同 的 污 染 物 有 所 区 别 。!“#“$ 排 放 源 分 类 多 层 次 多 类 型)“ 及 相 关 法 规 的 执 行 都 是 建 立 在 排 放 源 的 区分 和 确 定 的 基 础 上 。 除 了 通 过 行 业 划 分 不 同 排 放 源 、实 施 不 同 的 标 准 外 ， )“ 以 及 $%“ 还 设
11、 计 了 一 系 列排 放 源 概 念 ， 通 过 概 念 细 分 和 对 排 放 源 归 类 以 加 强 管理 的 针 对 性 ， 极 大 地 提 高 了 污 染 控 制 措 施 的 可 执 行 性 。首 先 ， 关 于 固 定 源 与 移 动 源 的 区 分 与 界 定 。 固 定源 是 在 运 行 过 程 中 排 污 点 固 定 的 排 放 源 ， 多 数 工 业 活动 都 属 于 此 类 排 放 源 ， 该 类 污 染 源 又 可 以 区 分 为 点 源 、面 源 。 移 动 源 主 要 是 指 能 够 在 自 我 动 力 驱 动 下 移 动 的排 放 源 。其 次 ， 根 据 污 染
12、 的 相 对 重 要 性 ， 又 将 污 染 源 分 为 主要 排 放 源 与 小 排 放 源 。 从 管 制 与 执 法 的 角 度 看 ， 这 是一 个 基 本 概 念 区 分 。 许 多 法 律 法 规 适 用 性 的 确 定 都 是基 于 排 放 源 是 不 是 属 于 主 要 排 放 源 作 出 决 定 的 ， 如 在适 用 %$ 98). %=?*).)+;，123） 的 建 议 ， 利 用 这 些 文 件 无 疑 能 达 到 相 应 控 制 要求 。! 美 国 空 气 保 护 管 理 特 点 及 发 展 趋 势!“# 美 国 空 气 保 护 管 理 特 点9A 立 法 是 环 境
13、 管 理 的 推 动 力 量 。 这 种 推 动 主 要体 现 在 立 法 B 行 政 这 样 一 个 从 上 到 下 的 权 力 作 用 过程 中 。:A 环 境 管 理 受 制 于 各 种 因 素 ， 是 各 种 力 量 妥 协 的结 果 。 环 境 保 护 工 作 之 所 以 出 现 阻 力 ， 根 本 原 因 在 于它 与 一 些 行 业 的 经 济 利 益 相 对 立 ， 进 而 这 种 对 立 会 引发 政 治 因 素 的 介 入 。 因 此 减 少 阻 力 的 基 本 方 法 就 是 要考 虑 到 受 管 制 方 的 经 济 负 担 ， 最 大 限 度 地 减 少 环 境 保护
14、的 经 济 成 本 。 这 种 走 低 经 济 成 本 的 环 保 路 线 正 在 被美 国 的 立 法 所 采 纳 ， 酸 雨 控 制 项 目 便 是 一 例 。 一 些 州在 选 择 技 术 、 制 定 标 准 时 受 管 制 方 的 成 本 负 担 也 被 逐渐 纳 入 到 考 虑 的 范 围 内 。=A 空 气 环 境 保 护 奉 行 整 体 主 义 ， 联 邦 在 环 境 管 理中 占 主 导 地 位 。 空 气 的 跨 界 污 染 性 质 决 定 了 有 效 环 境管 理 不 能 采 取 分 而 治 之 的 治 理 格 局 。 211 在 法 律 执行 权 力 的 分 配 上 更
15、倾 向 于 联 邦 层 面 ， 使 /#0$1 具 有 了统 一 的 监 督 管 理 权 限 ， 它 可 以 在 全 国 范 围 内 制 定 和 监督 执 行 相 对 比 较 一 致 的 管 理 标 准 。 #“ $ 节 提 到 的/#0$1 对 于 #C$ 的 审 批 权 及 $“$ 节 提 到 的 对 许 可 证 的监 督 管 理 权 是 /#0$1 对 州 的 控 制 力 的 体 现 ， 为 了 保 障这 些 权 力 ， 211 还 制 定 了 /#0$1 对 州 执 行 不 力 的 制 裁措 施 ， 如 停 止 联 邦 公 路 基 金 对 该 州 的 资 助 、 提 高 该 州 新排
16、放 源 对 既 有 排 放 源 的 补 偿 比 率 （ 至 少 为 5 D E） ， 由/#0$1 为 该 州 制 定 更 为 严 格 的 联 邦 执 行 计 划 （ FC$） 并在 该 州 执 行 5 年 ， 直 到 该 州 的 #C$ 获 得 批 准 。 为 维 护联 邦 在 环 境 管 理 上 的 权 威 和 有 效 性 ， 在 联 邦 层 面 维 持一 个 庞 大 的 人 员 队 伍 和 组 织 机 构 是 非 常 必 要 的 。/#0$1 的 工 作 人 员 维 持 在 E! GGG 人 左 右 ， 接 近 所 有 经济 合 作 发 展 组 织 （ 702H） 国 家 国 家 层 面
17、 环 境 管 理 机 构工 作 人 员 的 总 和 ， 更 是 远 远 超 出 单 个 发 展 中 国 家 国 家层 面 环 境 管 理 机 构 的 工 作 人 数 。 而 且 /#0$1 每 年 预算 也 超 过 了 !G 亿 美 元 ， 尽 管 如 此 ， 这 些 资 金 对 于 维 持正 常 的 环 境 管 理 仍 是 捉 襟 见 肘 。 美 国 作 为 一 个 联 邦 制国 家 ， 其 通 过 整 体 主 义 的 形 式 管 理 环 境 的 做 法 反 映 出在 环 境 管 理 中 统 一 权 力 的 重 要 性 。 而 我 国 是 一 个 单 一制 的 国 家 ， 中 央 在 国 家
18、 权 力 体 系 中 拥 有 强 大 的 权 力 ， 从这 一 点 看 ， 在 环 境 管 理 上 我 国 应 该 具 有 美 国 不 可 比 拟的 优 势 。 但 是 ， 在 实 际 具 体 的 权 力 分 配 上 ， 我 国 的 这 一优 势 却 大 打 折 扣 。 我 国 法 律 规 定 ， 地 方 政 府 对 当 地 环境 管 理 负 责 ， 这 使 得 在 大 多 环 境 领 域 出 现 了 地 方 分 而治 之 的 局 面 ， 而 且 在 国 家 层 面 上 ， 环 境 行 政 机 构 的 建 制非 常 薄 弱 。 5GGI 年 国 家 级 环 保 系 统 的 工 作 人 员 （
19、包 括行 政 、 科 研 、 监 测 、 监 理 ） 只 有 E JKI 人 ， 执 法 人 员 IK 人 ，财 政 预 算 更 是 少 得 难 以 与 美 国 /#0$1 相 比 ， 这 很 难 保证 中 央 对 地 方 环 境 管 理 的 有 效 监 督 。-A 环 境 管 理 组 织 与 制 度 体 系 非 常 严 密 、 细 致 。 美国 国 家 环 境 管 理 法 律 确 立 了 环 境 管 理 的 整 体 架 构 ， 并从 纵 向 上 ， 通 过 “ 联 邦 B 州 B 地 方 ” 三 级 得 到 确 立 ， 形 成了 “ 国 家 法 律 B /#0$1 环 保 法 规 B 州 （
20、 地 方 ） 法 规 ” 一一 对 应 的 三 级 环 境 制 度 ； 横 向 上 ， 同 级 环 境 管 理 机 构 设立 不 同 的 管 理 部 门 负 责 执 行 某 一 具 体 的 法 律 法 规 ， 明确 了 部 门 责 任 ， 增 强 了 部 门 管 理 的 针 对 性 。 在 具 体 的管 理 上 ， 法 律 法 规 条 文 规 定 的 非 常 细 致 ， 具 有 很 强 的 针对 性 和 可 操 作 性 。 这 既 体 现 在 法 律 法 规 细 化 管 理 对 象上 ， 也 体 现 在 通 过 项 目 将 各 管 理 对 象 、 目 标 进 行 分 组 管理 上 ， 如 酸
21、雨 ， $#H 和 “# 等 项 目 。%A 硬 性 与 弹 性 管 理 手 段 相 结 合 ， 积 极 寻 求 低 成 本实 现 环 境 目 标 的 路 径 。 命 令 控 制 手 段 是 传 统 环 境 管 理手 段 ， 也 是 改 善 环 境 管 理 的 最 直 接 手 段 ， 对 于 改 进 环 境未 达 标 地 区 的 污 染 状 况 比 较 有 效 ， 但 是 如 果 一 刀 切 或者 都 采 用 强 制 手 段 满 足 高 技 术 标 准 则 会 导 致 很 高 的 成本 。 因 此 ， 211 在 给 出 最 低 环 境 技 术 要 求 的 同 时 ， 也要 求 各 环 境 管
22、 理 机 构 应 根 据 成 本 情 况 及 污 染 状 况 设 定适 度 的 环 境 技 术 标 准 。 这 种 不 采 取 统 一 技 术 强 制 控 制的 做 法 本 身 除 可 以 降 低 成 本 之 外 ， 还 可 以 通 过 交 易 机制 进 一 步 降 低 成 本 。 由 于 对 既 有 排 放 源 并 没 有 强 制 或降 低 技 术 要 求 ， 所 以 其 减 排 空 间 比 较 大 ， 而 对 于 新 排 放源 本 身 没 有 总 量 指 标 ， 它 要 么 选 择 治 理 既 有 排 放 源 以换 取 补 偿 ， 要 么 可 以 从 既 有 排 放 源 那 里 购 买 指
23、 标 ， 于是 ， 不 同 的 控 制 要 求 为 排 污 权 交 易 创 造 了 条 件 从 而 可EJ第 L 期 秦 虎 等 ： 以 清 洁 空 气 法 为 例 简 析 美 国 环 境 管 理 体 系万方数据以 降 低 减 排 成 本 。 总 之 ， 这 种 将 硬 性 的 技 术 控 制 与 弹性 的 市 场 控 制 手 段 相 结 合 的 方 法 ， 可 以 以 更 为 有 效 、 低成 本 的 方 式 实 现 环 境 保 护 目 标 。!“ 实 施 许 可 证 管 理 ， 以 许 可 制 度 强 化 对 主 要 污 染源 的 监 管 。 对 申 请 许 可 证 的 排 放 源 收 取
24、 的 费 用 专 用 于许 可 行 政 费 用 。 许 可 证 管 理 的 优 点 是 ： 企 业 可 以 从 许可 证 上 方 便 、 明 确 地 知 道 自 己 需 要 遵 守 的 相 关 规 定 及要 采 取 的 具 体 措 施 ； 公 众 也 可 以 很 方 便 地 获 取 许 可 证申 请 的 相 关 资 料 及 排 放 源 的 申 请 文 件 ， 便 于 参 与 环 境管 理 ； 有 利 于 管 理 部 门 对 排 污 源 的 事 前 监 管 ； 更 为 重 要的 作 用 体 现 在 它 将 整 个 环 境 管 理 统 一 起 来 ， 贯 穿 起 “ 联邦 # 州 # 排 污 源
25、” 监 管 链 。$“ 新 源 与 既 有 排 放 源 区 别 对 待 。 %2? 4 5， ;*/2 6 &“.=A *E 7 “D*=G*D21/? %H2=$ IH2=$J*=$， %H2= K“ N2 (0A2C*= R (“ .=A *E 7 “ SDH21“ N2DC*= T &， N*GG2DD ( 7， (C“%BCV?2*= *DG2A M 6F12J“ TBD* 0B=DB *=1 2C (008 911.9: 945 ?6:.)91)874/461 58?65) 41 &%& 41 -.0.1 + *&%(*&% , &* & 洪 松 ， 王 少 平 ， 吴 胜 军 ，
26、等 * 武 汉 市 城 区 大 气 环 境 质 量 现 状 及 趋 势研 究 *中 国 环 境 科 学 ， $AA!， $!（ $） ： BC , !&D61E F61E， G91E F096?41E， G. F081EH.1， 8) 9:* 08 9)76/?085408 08 9)76/?085408 U14)8K F)9)8 V81859: WS+L2TSABS$!(） + *G9/041E)61 TL： 08 U14)8K F)9)8 V81859: W为例简析美国环境管理体系作者： 秦虎， 张建宇， QIN Hu， ZHANG Jian-yu作者单位： 清华大学公共管理学院,北京,1
27、00084刊名： 环境科学研究英文刊名： RESEARCH OF ENVIRONMENTAL SCIENCES年，卷(期)： 2005，18(4)被引用次数： 7次参考文献(8条)1.芬德利R W.法贝尔D A.程正康.陈立虎.韩健 美国环境法简论 19862.Kubasek N K.Silverman G S Environmental law3.Altman T A.Bassett S M.Smith D C Complying with clean air act regulation: issues and techniques 19954.马中.杜丹德 总量控制与排污交易 19995
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