1、1浅论动物防疫法与现实实践中的几个法律问修改稿内容提要：随着社会水平的不断提高，市场上的畜禽产品极大丰富，经营者竞争愈加激烈，他们都纷纷想办法推销自己的产品，于是也就有了企图投机取巧者，面对市场上琳琅满目的商品，消费者也在不断地提高自我保护意识，而近年来所发生的“三鹿”事件、“双汇”事件等众多食品安全事件也深深地刺痛了他们的神经，于是加强动物卫生监督工作就显得更为重要， 动物防疫法更是给动物卫生监督工作提供了法律依据。关键词：动物防疫法 ，人体健康，申报检疫，官方兽医，动物检疫员，行政法12现行中华人民共和国动物防疫法是在 1954 年四部规程 、1983 年城乡集贸市场管理办法 、1985
2、年家畜家禽防疫条例及实施细则 （后曾修订） ，1998 年起实施的动物防疫法的基础上发展而来的，于 2008 年 1月 1 日起正式施行的。现行中华人民共和国动物防疫法是集实体法、程序法、技术法为一体的法律。第一条就明确指出了为什么要制定动物防疫法 ，主要是为了加强对动物防疫活动的管理、预防、控制和扑灭动物疫病，促进养殖业发展，保护人体健康，维护公共卫生安全。那么，第一个问题就是：动物防疫法如何保护人体健康？近些年来，随着禽流感、口蹄疫、狂犬病等的发生，人们对于动物及动物产品的安全越来越重视。 动物防疫法第二条将适用范围规定为适用于在中华人民共和国领域内的动物防疫及其监督管理活动，明显较原动物
3、防疫法增加了监督管理活动。这是一个显著的进步，以前的规定似乎只是动物防疫活动，而没有监督管理活动，新的动物防疫法增加了监督管理活动，赋予了监管部门法律上的职责与法律义务。动物防疫法第三、四条明确了动物、动物产品、动物疫病、动物防疫的概念及一、二、三类动物疫病的分类，第五条明确规定了国家对动物疫病实行预防为主的方针。第六条第二款规定乡级人民政府、城乡街道办事处应当组织群众协助做好本管辖区域内的动物疫病预防与控制工作。首次规定乡级人民政府与成市街道办事处应当组织群众协助做好动物疫病预防与控制工作，更加明确了各自的职责，较以前笼统规定各级人民政府应当加强对动物防疫工作的领导是一个长足的进步。第七条对
4、国务院兽医主管部门及各级人民政府兽医主管部门的工作职责进行了细化，各自职责更趋清晰。现行动物防疫法第二十五条规定：禁止屠宰、经营、运输下列动物和生产、经营、加工、贮藏、运输下列动物产品：（一）封锁疫区内与所发生动物疫病有关的；（二）疫区内易感染的；（三）依法应当检疫而未经检疫或者检疫不合格的；（四）染疫或者疑似染疫的；（五）病死或者死因不明的；13（六）其他不符合国务院兽医主管部门有关动物防疫规定的。这一条充分明确了那些动物禁止屠宰、经营、运输，那些动物产品禁止生产、经营、加工、贮藏和运输。但这些年来，运输和经营病害猪肉制品事件却屡有发生，具体数据因其保密性，不便赘述。这些事件的发生，一是有监
5、管部门的责任，一是经营者法律意识淡薄所致。监管部门因处在兽医体制改革的过渡时期，很多地方都在努力克服人员少、任务重、监管面广的实际困难，把工作做好，但百密总有一疏，要提醒广大消费者加强自身保护意识，遇事多问几个为什么？该如何做？及时请教相关专业人士，保护好自己的身心健康。广大经营者要积极学习，努力提高，特别是要加强对动物防疫法及食品安全法的学习力度，做到知法、守法，诚信经营。虽然， 动物防疫法对此类违法行为作出了第七十六条规定的处罚尺度，但明显偏轻，对一些违法者震慑作用不大，同时也由于市场经营者经营品种的量不大，导致处罚额度偏低，一些违法者认为无非就是罚罚钱而已。那么，这种现象应采取什么对策呢
6、？1、由于动物防疫法第二十条只规定了四类场所需要取得动物防疫条件合格证 ，那么，如何掌握广大个体经营户的相关信息，进行培训，规范经营行为呢？我认为应当实行备案制。各经营户应到当地的兽医行政主管部门（即：动物卫生监督所）进行备案，提供自己的详细信息（姓名、性别、身份证号、户籍所在地、住所、经营地址、联系电话等） ，各级兽医行政主管部门应当如实登记这些信息并承诺不将经营者的信息透露给无关的人，组织培训广大经营者定期学习法律知识，做一个诚信守法的经营者。2、兽医行政主管部门应加强自身队伍建设，提高自身的业务能力、政策水平、法律意识，更好地做好监管与服务并重工作。3、各农贸市场开办方，应积极配合动物卫
7、生监督所的工作，净化流通领域，将危害的可能性消灭在萌芽状态。4、广大消费群体及广大诚信经营户应积极向动物卫生监督所举报违法者及违法行为，让那些不法行为受到应有的打击，让那些不法之徒没有土壤和藏身之地。14那么第二个问题是：动物防疫法规定的申报检疫与现实实践中存在的一些问题。 动物防疫法第四十一条对官方兽医作出了明确规定，官方兽医是指具备规定的资格条件并经兽医主管部门任命的，负责出具检疫等证明的国家兽医工作人员。动物检疫管理办法第七条第一款规定国家实行动物检疫申报制度， 动物防疫法第四十二条规定：屠宰、出售和运输动物以及出售或者运输动物产品前，货主应当按照国务院兽医主管部门的规定向当地动物卫生监
8、督机构申报检疫，动物卫生监督机构接到检疫申报后，应当及时指派官方兽医对动物、动物产品实施现场检疫；检疫合格的，出具检疫证明、加施检疫标志。实施现场检疫的官方兽医应当在检疫证明、检疫标志上签字或盖章，并对检疫结论负责。但现实是，兽医体制改革正处于变革期，大量的动物卫生监督机构存在人员少，经费不足等问题，由于流通领域的广泛性，检疫证明存在不能人手一份，究其原因是，现行的动物或动物产品检疫证明是按批出的，但其余经营者都不能保证持有检疫证明，有的虽然持有，但却为复印件，而复印件永远都是无效的。这一矛盾的解决还没有着落，需要进一步努力，尽快的使执法者能够执法，经营者能够合法经营。动物检疫管理办法第二十七
9、条规定：经检疫合格的动物产品到达目的地，贮藏后还需调运或者分销的，货主可以向输入地动物卫生监督机构重新申报检疫。输入地县级以上动物卫生监督机构对符合下列条件的动物产品，出具动物检疫合格证明 。（一）提供原始有效动物检疫合格证明 ，检疫标志完整，且证物相符。（二）在有关国家标准规定的保质期内，无腐败变质。（三）有健全的出入库登记记录。（四）农业部规定进行必要的实验室疫病监测的，监测结果符合要求。这里规定了个可以，如果经营户不申报呢？因为规定是可以，而不是应当，这给执法带来了不便，因为经营者即使不申报，也不违法，所以，对冷冻产品我个人认为只要经营者持有在有效期内的合法证明，就应让其经营，对于可能1
10、5存在怀疑的品种进行必要的抽查，查处一起违法行为就处理一起违法行为，这样才能维护经营者的合法权益，又能保护消费者的人体健康，维护公共卫生安全，这样一举三得的事，何乐而不为呢？第三个问题是：动物防疫法规定的官方兽医与现实中动物检疫员的关系：动物防疫法规定的官方兽医是新修订的 2008 年起实施的新的法律规定，而之前，从 1985 年全国普遍开展动物检疫开始，一直称谓是动物检疫员。动物检疫员在我国动物防疫、检疫方面做出的贡献是巨大的，不是一两句话就能讲得清楚的。在建立动物检疫站的初期，他们克服了种种常人所想不到的困难，不畏风吹雨打、严寒酷暑，甚至受到不法经营者的凌辱、谩骂和殴打，他们兢兢业业、勤勤
11、恳恳，为保护人体健康做出了永不磨灭的功勋，但随着兽医体制改革的进行，这些人中有好多骨干力量因为身份问题被迫退出了兽医队伍，但留下来的人或其他原因挤进来的所谓干部身份的，有的人却认为他们是干部，干部就是坐在办公室不干实事的，具体的事，只有那些工人身份的或临时身份的才应该是劳累的命，才是应该干活的。这种政策上的唯身份论如果任由其继续下去，将是非常危险的，不论是兽医队伍，亦或是其他任何行业都不例外，官方兽医的前身是动物检疫员，能不能将动物检疫员留在兽医队伍中，这是检验各级政府能否任人唯贤，任人唯才，任人唯能的试金石。第四个问题是：动物防疫法对动物防疫执法的主体资格不明确。（一）机构设置上存在问题。
12、动物防疫法至今已颁布实施多年，动物防疫监督机构的设置仍然没有一个统一的格式，有的防治、动检、监督各自单设；有的其中两者合设，还有的集农产品、畜产品、疫病防控为一体。在单位名称上也各不相同，在单位性质上有的为全额事业单位，有的为差额事业单位，还有的为自收自支事业单位，也有少数归行政序列，有的虽然为全额事业单位，但其工作人员已有近两年没有领到一分钱的工资。这些不统一性已严重影响了动物防疫、检疫、监督工作的正常开展，在职能上没有一个明确的规定，开展16工作各自为政，甚至互相扯皮，本来是统一的法律，由于没有统一健全的机构和执法队伍，造成监管不力，工作混乱，损害了执法形象，特别是一些地方近两年大家拿不到
13、工资，极大地挫伤了工作的积极性，也极大地毁坏了政府形象。（二）在法人主体资格上存在问题。 民法通则第三十七条规定，法人应当具备四个条件，依次是依法成立，有必要的财产或经费，有自己的名称、组织机构和场所，能够独立承担民事责任。而事实上还有些动物防疫监督机构没有取得独立法人资格，一些市、县级动物防疫站（所）属非独立法人事业单位，只是相关主管部门的二级内设机构。按照行诉法规定，不具备独立法人资格的单位，不能作为执法主体。动物防疫监督机构不是独立的执法主体，如何行使动物防疫执法权力？极易引起相关行政诉讼的败诉。（三）基层动物防疫监督机构面临困难，动物防疫执法工作难以到位。做好动物防疫及监督工作必须要有
14、一支强有力的队伍。目前兽医队伍的知识、年龄结构、业务及政治法律素质参差不齐，无法适应当前纷繁复杂的动物防疫监督工作需要，专业人员流失，经费投入不足，基础设施落后，严重阻碍了动物防疫监督工作的有效进行。针对上述三个问题的具体措施应该是及时完善动物防疫法及其配套规定，健全执法体系，进一步明确动物防疫执法主体，从各方面全面提高兽医队伍人员待遇，坚决舍弃唯身份论，使得可用之才不再流失，坚决将一些无德之人从兽医队伍中剔除出去，将动物防疫监督工作做得更好，维护好公共卫生安全，保护好人体健康，促进好养殖业的发展。第五个问题是：动物防疫法中规定的检疫标识与现实实践中的差异。动物防疫法及动物检疫管理办法中多次提
15、到加施检疫标识，并予以法律规定，本来这是一项非常重要的检疫程序，但现实中是由于流通领域消费量很大，而官方兽医又非常有限，加之现在正处在兽医体制改革的关键期，由于政策方面的一些原因，有相当一部分骨干力量因其身份原因而从兽医队伍中流失，即便还留在兽医队伍中，也会因身份原因而不被重用。现实中更有人17说：“干部就不是工作的，就是动嘴的，而工作应该是由工人带几个临时工去做的，一旦有了担责任的事，把他们推出去就是了。而另一方面，群众对标识制度也不完全认可。其一，群众经常有意无意将标识撕掉，其二，白条鸡上的检疫标识是用枪打上去的，一些群众在烹饪时没有注意，会将塑料针吃下去而卡在喉咙。对此，我认为， 动物防
16、疫法 、 动物检疫管理办法既然都规定了检疫标识制度，就应该充实兽医队伍，也应该彻底打破身份观念，有的时候离开了干部身份以外的其他工作人员，工作将会陷入无从做起的尴尬境界，同时大力做好宣传工作，要让广大消费者知道法律的规定，知道一些需注意的细节，这样，我们的政府才能更好地服务人民，人民才会更加感谢我们的政府。第六个问题是：动物防疫法中规定的无规定动物疫病区是什么？建立无规定疫病区有什么意义？无规定动物疫病区是指具有天然屏障或者采取人工措施，在一定期限内没有发生规定的一种或者多种动物疫病，并经国家评估合格的特定区域。建立无规定动物疫病区，有利于在我国分区域、有计划的根除主要的动物疫病，有利于促进动
17、物产品国际贸易，有利于畜牧业健康、稳定、可持续发展。目前，已建成的 5 片 6 省无规定动物疫病区示范区的动物产品出口已占全国动物产品出口的一半以上，无规定动物疫病区的建设，对消灭主要的动物传染病，促进畜牧业出口 发挥了重要作用。第七个问题是：动物防疫法与有关公共行政法的关系。动物防疫法既是一部实体法，又是一部技术法，还是一部程序法，但在现实实践中， 行政处罚法则更多的得以体现。动物卫生监督机构在行政执法过程中要严格依程序执行法律，以免引起不必要的麻烦，产生不必要的诉讼，造成不必要的后果。现实实践中，有相当一部分动物卫生监督执法人员不懂法，不依法办事，而是凭自身的感觉办事，更有甚者，不顾场合的
18、乱讲乱说一气，极大的损害了兽医执法队伍的整体形象，这些人应尽早地让其离开兽医执法队伍。18行政处罚法第四十七条规定了两种执法人员可以当场收缴罚款的情形。其中，第一种情形在现实实践中不存在什么问题，但第二种情形，不当场收缴，事后又难以执行的情况，由于其动监执法的特定对象中有个体小商贩经营户，这些个体小商贩经营户，不存在法人资格，根本无法将其按对待法人的办法去对待，这些人你罚得轻了，当场就给你了；你罚得重了，他们甚至连摊子都不要就走了。所以，对于这一情况，在现实实践中更多得采用不当场收缴事后难以执行这一规定则显得更为合理、更为有效。行政执法不仅要符合实体法，也要遵循程序法，因为程序违法、一切违法。
19、在现实实践中，有一部分执法人员根本就不按程序操作，他们任意处置，更有甚者抑或贪赃枉法，而一些懂法、知法、守法、合法履行执法职责者却难以得到应有的支持，甚至受到排挤、打击，终于使这些同志们寒了心，正常的监督执法工作受到了严重影响。解决这一问题的对策，一方面是加强对监督执法人员的业务、法律、道德及素质教育；另一方面将一些任意妄为者、不干的给干的提意见者调离执法岗位，甚至清理出执法队伍，使执法工作得以顺利进行。动物防疫法中规定了大量的动物监督机构及动物卫生执法者的职能及义务，但在现实实践中，动物卫生监督执法机构却不仅仅只承担畜禽产品质量安全这一块，他们的职能有时则显得更为庞大，比如有些地方将农产品的
20、质量安全也划归到了动物卫生监督执法机构，这就极大的增加了他们的工作量，增加了职责与义务，但现实又是动物卫生监督执法人员严重不足，试问：连本身的工作都因为人员不足很难做好，做到位，他们都在积极克服困难，努力将风险降到最小，又怎么能让他们再去承担职责范围以外的工作呢？那么，这些动物卫生监督执法机构只能另寻出路，发动社会力量，将工作的风险不断降低。今年以来，有些地方尝试了农产品质量安全协管员制度，将超市、市场的主管农产品、畜产品的人员进行培训，让 他们成为政府部门的协管员，协助政府搞好农产品、畜产品质量安全工作。第八个问题：动物卫生监督机构在现实中所承担的职责与义务动物防疫法中对动物卫生监督机构的职
21、责与义务其实仅限于畜产品质19量安全之范畴，但现实中有的地方是这样：负责辖区饲料、农兽药的质量监测管理；依法对辖区农产品质量安全进行监督检查；依法负责辖区动物防疫、检疫、动物产品质量安全检验监测的行政执法工作；负责辖区动物和动物产品的产地检疫、运输检疫、屠宰检疫、市场检疫监督；承担动物防疫和动物产品质量安全法律法规宣传教育及从业人员法律培训，负责行业检疫人员培训、考核、资格确认及管理；依法监督管理辖区兽医诊疗活动；管理发放动物卫生证章标志；监督检查重大动物疫情应急处置工作措施和工作职责的落实，协助政府组织控制和扑灭重大动物疫情；组织、供应和管理动物强制免疫、计划免疫的免疫疫苗、免疫档案、免疫标
22、识及所需器械物资；负责辖区重大动物疫情应急处置所需物资的计划和组织实施。这样以来，动物卫生监督机构不仅承担着畜产品的质量安全工作，也承担着农产品的质量安全工作，任务之繁重，责任之重大是空前的，这就需要动物卫生监督机构切实负起责任来，将农畜产品监管工作落到实处，做到最好，为确保人民健康，维护公共卫生做出应有的贡献。结语：综上所述， 动物防疫法是一部集实体法、程序法、技术法为一体的综合性法律，它不仅是前家畜家禽防疫条例及其实施细则的发展，更是实践中总结出来的更具实用性的法律，它规定的官方兽医的制度与国际接轨，它要求各级动物卫生监督机构及其工作人员要切实负起责任，将动物卫生监督执法工作落到实处，促进
23、好养殖业发展，保护好人体健康，维护好公共卫生安全，为和谐社会的发展做出自己应有的贡献。 110参考文献：1畜禽防疫手册 1986 年 6 月山东省畜牧兽医工作站编写 参考第 1 至 21页。 【内部资料】2动物检疫员手册 2008 年 3 月中国农业出版社出版农业部兽医局、中国动物疫病预防控制中心 参考第 1 至 4 页3动物检疫 800 题 徐定人、徐百万.北京：时事出版社，1998.331-3414村级动物防疫员操作指南 2011 年 12 月陕西省畜牧兽医局、陕西省动物卫生监督所、杨凌职业技术学院、陕西省动物疫病预防控制中心编写，参考第 4 页【内部资料】5动物卫生监督执法培训教材 2010 年 12 月汉中市动物卫生监督所编写，参考第 33 页【内部资料】6朱建纲 畜产品质量安全监管工作之我见 中国牧业通讯2009.207红网 http:/2007.9.4动物防疫法新增三项预防措施 明确法律责任问题8猪 e 网 2008.04.21.动物防疫法实施中存在的问题及对策
