1、浅谈我国食品安全法律体系的不足和完善摘 要食品安全是一个遍及全球性的公共卫生问题。它不仅关系到人类的健康生存，还严重影响经济社会的稳步快速发展。不论是发展中国家还是发达国家，食品安全问题都是备受社会各界关注的焦点。当前中国经济发展迅速，食品领域不断拓宽，但是食品监管的能力还相对薄弱。由于食品安全法律体系的不健全和不严密，许多食品问题和食品法律、法律与标准之间的矛盾无法调和和平衡，食品安全问题仍在不间断发生。建立的完善以食品安全法为核心的食品法律体系，以法律调整的手段达到食品相对安全已是当务之急。 一、 我国食品安全法律体系现状食品安全法律体系是由食品生产、流通的安全质量标准、安全质量检测标准及
2、相关法律、法规、规范性文件构成的有机体系，是保证食品卫生质量和保护人民身体健康的安全屏障。1995 年 10 月 30 日，八届全国人大常委会第 16 次会议审议正式通过中华人民共和国食品卫生法，这部食品卫生法相对以上的法律法规，技术性强，表现出直接授予强制性较强的行政权，明确了各级政府卫生行政机关是食品卫生监督的执法主体，强化了行政机关的执法责任。这部法律在当时实施后，一是对食品卫生准入实施较为全面的安全监控。规定凡是在中华人民共和国领域内从事食品生产经营的，都必须遵守食品卫生法，包括外国独资企业、中外合资企业和国内所有从事食品生产经营的单位和个人。明确了调整（监控）对象和食品的基本卫生要求
3、，从源头上把好食品卫生安全质量关就有了根本的依据和可靠的保证；二是食品安全效应实施全过程监督制度。规定食品卫生监督是政府依法对食品安全卫生实行的一种行政监督，具有权威性的强制性。食品卫生监督制度主要包括经常性食品卫生监督制度，预防性食品卫生监督制度，食品卫生监督量化管理制度，食品卫生许可制度，食品生产经营的采购、经营索证制度，进出口食品审验制度，食品生产经营人员健康检查制度，食品检验机构的资质认定制度，食品广告管理制度，食品卫生监督员制度等，以上监督制度形成了比较健全和规范的食品卫生行政监督体系，为食品安全提供了有力的保障。这样，我国就基本形成了由食品卫生法、食品卫生法规和规章、食品卫生标准和
4、技术标准和技术规范以及与食品卫生有关的其它法律规范所组成的食品卫生法律体系。二、 我国食品安全法律体系中存在的主要问题1995 年食品卫生法有效实施后，我国食品安全形势趋于好转，一度维护了广大消费者的合法权益，保护了人民群众的健康和生命安全。但是随着食品工业快速发展，食品领域不断扩展，食品安全事件又开始频发，食品安全形势越来越趋严峻，食品安全监管能力受到前所未有的挑战，食品安全法律体系和标准体系诸多弊端和问题凸现。主要表现在以下几点：（一）食品安全法律法规调整范围狭窄，协调性差食品安全管理应该是一个“从农田到餐桌“的全过程监管。包括食品（食物）的种植养殖、加工、包装、贮藏、运输、销售、消费等的
5、监管。但是，在我国因分段立法，到目前为止，还没有形成一部覆盖“从农田到餐桌“整个食品链的食品安全基本法。现行法律法规主要侧重于食品生产、制造环节的卫生监督和管理，如食品卫生法调整的范围仅限于从事食品生产经营的，和一切食品、食品添加剂、食品容器、包装材料和食品用工具、设备，食品的生产经营场所、设施和有关环境。对食品的来源、源头及食品的流通环节未进行系统性规范，调整范围过于狭窄，内容单薄且协调性差，难免从源头上就出现漏洞，产生连锁性的食品安全问题。而且由于我国食品安全的新法和老法，地方法与国家法之间存在着微妙的差异，有时经常发生冲突，导致大多数不法分子冒着有利可图的风险，在食品安全法律体系中有“机
6、“ 可乘。（二）食品卫生法滞后于时代发展进程和临时调整法规我国现有的法律、法规的制定大部分集中在二十世纪八十年代到九十年代中期，由于出台早，受立法宜粗不宜细思想的影响，造成可操作性差，如有些法律法规条文或因过于笼统难以执行，或因标准欠缺难以执行。95 年实施以来，虽然取得了监控和监管效果，但仍存在相关条款注释不明且滞后修改的新内容，导致了食品监管部门在执法过程中出现无法可依的情况。例如，关于保健食品这方面，我国虽依据食品卫生法从 1996 年开始对保健食品实行审批制度，但是尚无一部完整的保健食品审批法规；如 2004 年国务院关于进一步加强食品安全工作的决定，明确规定，农业、质检、工商、卫生等
7、部门分别负责初级农产品生产环节、食品生产加工环节、食品流通环节、餐饮业和食堂等消费环节的监管，食品药品监管部门负责对食品安全的综合监督、组织协调和依法组织查处重大事故。但是食品卫生法却没有作相应的修订。除此，我国的食品卫生法还存在重要制度欠缺，导致体系出现结构性漏洞，如无食品安全风险评价制度、食品溯源、召回制度及食品安全重大事故归责原则等等。随着时代的进步，社会的发展，食品生产、经营领域的拓宽，九十年代修订的食品卫生法没有考虑到和想到的空白越来越多，许多条款和罚责都已不适应现状。（三）食品安全标准法规体系不健全，交叉、矛盾、缺失和不规范等问题凸显我国食品安全标准法规体系还不完善，突出主要表现在
8、：一是食品卫生安全标准数量严重不足，且低于国际标准。二是食品卫生安全标准相互矛盾。食品卫生安全标准通常由各有关部门自行制定，由于缺乏有效统一的协调机制，造成一些标准相互矛盾。三是食品卫生检验检测不够规范。检验检测机构多数隶属于行政机关，主要为本行政机关监督执法提供依据，检验检测结果的公证性难以保证。而且由于依据标准或检验检测项目的不同，有时会出现隶属于不同行政机关的检验检测机构对同一种食品作出不同的检验检测结论的情况；四是标准的时效性和可操作性差，重要安全标准短缺，部分企业标准低于国家标准或行业标准，部分标准实施状况不理想等等。从上可见，我国法律法规的技术支撑体系还相对落后。这些监控体系不完整
9、、检测能力差、新产品安全性评估能力欠缺都显现了现行食品安全标准法规体系的不健全。（四）我国食品安全监管执法体系存在多头执法问题根据食品卫生法的规定，食品卫生监管的执法部门应当是卫生行政部门。但是，实际上在 1998 年机构改革之后，我国食品安全监管的部门相当复杂，至少包括国家食品药品监督、卫生、农牧、商务、工商、质量监督检验、海关、环境等八个执法主体。从传统观念上看，执法主体如果能够“相互配合、相互制约“应该更有利于食品安全保障。从多个环节进行多重保障似乎是好事情，但执法主体过多难免会出现职责交叉和权力真空地带。虽然国务院于 2004 年 9 月 23 日出台了关于进一步加强食品安全工作的决定
10、，确立了“分段监管为主，品种监管为辅“的指导原则，在一定程度上减轻了部门多头管理、重复监管的矛盾，但还是没有从根本上解决我国食品安全监管体制上存在的问题，食品生产、加工、流通的各个环节都存在几个部门同时行使监管权力的情况。食品安全卫生的多头管理，职责不清，标准不统一，信息发布缺乏权威性，造成消费者心理恐慌，是当前食品安全卫生管理的主要问题，也是需要解决的重点问题。（五）食品安全法律责任体系不完善法律责任是法律制度实施的坚强后盾和基本保障。没有完善的法律责任体系就会导致违法成本过低等不良后果的发生，从而产生社会主体不愿意遵守法律制度的现象。我国单从现行的食品卫生法中就可以窥见处罚不严和法律责任不
11、全现象。食品卫生法中处罚条款的规定中，要么就是同一事件处罚上下限空间太大，如没有违法所得的处罚 1000 元以上 50000 元以下；要么就是处罚太轻不足以震慑不法分子，如经营过程不符合卫生要求，只是责令改正，给予警告，可以处以 5000 元以下罚款；如食品卫生法第 39 条规定：“违反本法规定，生产经营不符合卫生标准的食品，造成食物中毒事故或者其他食源性疾患的，责令停止生产经营，并处以违法所得一倍以上五倍以下的罚款。“显然只有“造成食物中毒事故或者其他食源性疾患“这样的严重后果的，才可能采取这不算严厉的处罚措施。再说食品无溯源制度的情况下，倍数何论。所以也难免在中央领导对安徽“大头娃娃“奶粉
12、事件作出明确批示、有关部分严惩责任人后不到一年的时间里，河北、湖南等地又多次发现了类似的毒奶粉。这充分证明造假者对当前法律规定的惩罚措施根本不当回事，也可以说是显示了处罚措施与不法者的赢利状况不相适应。这样的责任体系并不能很好地实现法律应有的“防患于未然“ 的功能。（六）与发达国家食品安全监管相比较所显现的体系缺陷纵观德国、美国、瑞士、加拿大、日本等发达国家，它们对食品安全始终坚持采用了“从农田到餐桌“ 的系统管理。在德国为了保证食品安全，德国对食品生产和流通的每一个环节都进行严格的检查和监督。无论是屠宰场还是食品加工厂，无论是商店还是食品在转运过程中，食品必须绝对新鲜，才允许上市出售。为了保
13、证国家制定的食品法得到实施，国家设立了覆盖全国的食品检查机构，联邦政府、每个州和各地方政府都设有负责检查食品质量的卫生部门；在美国，监管体系比较完善，有关食品安全的法律法规非常繁多，法律法规覆盖了所有食品和相关产品，并制定了非常具体的标准以及监管程序；瑞士为了保证食品安全，联邦卫生局对食品生产和流通的每一个环节都进行严格的检查和监督。如供食用的畜禽一出生必须在国家计算机联网文件上登记注册，生长发育过程中所有用药均由兽医站进行联网记录，这些记录组成畜禽的身份记录，如瑞士巴塞尔市的畜禽均在耳部悬挂标码，以便屠宰厂联网查询，上市前的一系检查以及宰杀过程都一一对应；在日本,食品安全监管体系由基本法律和
14、一系列专业、专门法律法规组成。日本法律明确规定食品安全的管理部门是农林水产省和厚生劳动省。加拿大的食品安全监管体系自 1997 年起，联邦政府专门成立食品检查检验局（CFIA），集中负责食品安全监管工作，重点负责食品生产加工销售过程中的日常监督、抽样检验和案件查处。如卫生部要做好食品安全和营养标准的制订，农业部要做好农产品种植养殖标准和规范、产地环境保护等。综上所述，发达国家的食品安全监管具有以下几个方面的特点：一是监管体系精简；二是政府各部门分工明确；三是各部门配合协调，链接紧密；四是食品安全法律体系健全；五是监管涉及“从农田到餐桌“的整个流程；六是监管工作透明，公众参与程度高。相比较而言，
15、我国与其他发达国家相比，虽然也有法律法规约束，但是整个食品安全体系还存在较多的间隙和漏洞，监管体系不严密，检测体系也不健全，公众参与能力薄弱。三、食品安全相关法律体系的完善从我国食品安全法律体系中存在的上述不足中可见，修订完善相关食品法律体系已是历史发展、经济发展和国际国内形势发展的必然需要。在当前规范市场经济秩序、保障食品安全、科学发展、创建和谐社会的新形势下，完善我国食品卫生法律体系，建立有效保证食品安全的卫生监督体制和技术支撑体系，把食品安全纳入法制化管理使国内食品安全形势总体好转，能较强地体现时代特征，也可以加快完善我国食品法律体系的推进。（一）遵循立法规律，扩大调整范畴，完善食品卫生
16、法律体系在立法管理遵循“从农场到餐桌“的整个食物链综合管理的指导思想，强调系统性与协调性。使立法结构具有前瞻性，讲究严密的科学基础上，对食物链所有环节都有相应的法规或条例规定；在法律调整范围上应注重从源头到安全食用的全过程监管；立法核心应考虑农产品安全预警与快速反应体系，引入风险分析与管理，预防为主；通过立法明确执法主体，建立、完善中央政府与省地政府农产品安全监管协调机制，分清职责，依法管理，注重效果。（二）借鉴先进经验，实行风险评估，提高食品法律的可操作性为适应市场经济主体公平竞争，一些旧的食品法律法规都应加以完善，特别是我国的食品卫生法已经不能适应行政执法体系改革的需要，现行的食品卫生法也
17、不足以约束各种食品违法行为，并远远滞后于时代发展进程。应该修订更高层面有很强约束力的食品卫生法，让违规的成本提高，让违规的代价增大。把食品卫生法修改上升至食品安全法，加大处罚力度，加强责任追究，在处罚额度、定性问题等方面都作出明确而较强操作性的修改，以摒弃现行部分食品法律中责罚不明，执行不彻底的弊端。（三）完善食品安全标准法规体系，增强执法效力应完善以外的相关法律法规，加快食品安全法律体系建设。包括完善重大食品安全事件应急体系，食品安全标准体系，食品检验检测体系等，并建立健全食品安全相关基本制度。目前，我国食品相关标准由国家标准、行业标准、地方标准和企业标准 4 个等级构成。但由于他们之间缺乏
18、有效的协调机制，食品卫生和安全标准普遍存在着交叉、重复和空白的问题。这不仅给不法分子生产加工劣质食品以可乘之机，也给市场监管工作带来极大的困难。这就需要政府有关部门借鉴国外发达国家在这方面的经验和教训，分析国际食品安全质量标准体系，加紧研究和制定适合我国的食品安全质量标准体系，包括食品本身的标准，加工操作规程等各项标准，以及标准体系的协调和统一，建立科学、统一、易于实际操作的食品安全质量标准体系。通过立法程序来完善上述有关法律体系，从而消除标准之间的交叉、重复、矛盾、缺失和不规范，改变标准实施状况不理想，监测体系不完整和公正性难以保证的现状。（四）理顺食品安全监管体制，明确监管职责，解决多头执
19、法建立和健全完善、科学、有效、集中统一的食品安全监管体系。实现部门分工协作、权责统一、各负其责，承担责任，使食品卫生法律执行效力的真正获取。建议在政府食品安全委员会建立高效运转协调机制的基础上，进一步整合监管资源、明确监管职责、加大食品综合监管力度，推进综合执法和联合执法，使各部门既各负其责又加强协作，解决各自为政，多头执法、交叉执法的问题。实行垂直管理体制，采取食品安全强制认证、行政许可、监督检查、监督抽验、行政处罚等措施规范食品市场，行政监督、技术监督、执法监督三管齐下，彻底解决目前多个部门分散行使食品安全监管职责时出现的各种漏洞和不足的问题。使食品安全监管工作更加高效，确保食品真正安全。
20、（五）加快制定新的食品安全法，完善食品法律责任体系当前，我国现行食品安全法律体系不够完整，食品安全法律的一些重要制度内容存在缺陷，食品安全责任体系内容不全。应加快出台食品安全法，对食品安全的方针、原则、政策、措施及监管体制、主体、法律责任等从法律上予以规定。在法律责任上，应加大处罚力度，增设连带责任，规定惩罚性赔偿制度，同时健全食品安全预警监控制度、奖励举报制度和食品安全教育体系。制定食品安全法将为建立科学有力的食品安全责任体系、统一高效的食品安全监管体制、统一完善的食品安全标准体系、与国际接轨的高标准国家食品安全检测监测体系提供法律保障。（六）要立足国情，与国际标准接轨，创建中国特色的食品安
21、全监管体系面对加入 WTO，我国的食品行业面临着在质量管理和安全卫生控制方面与国际惯例和进口国法规要求接轨的迫切形势，推行 HACCP 控制、加强食品安全卫生体系的管理已成了食品企业尤其是出口食品企业迎接 WTO 挑战、打破进口国技术壁垒、实现食品安全控制技术进步的当务之急。对此，我们应该立足中国国情，与国际标准接轨相结合，用国际标准统引国内立法的思想。欧盟和美国的经验表明：食品安全标准和食品安全法规范，必须符合国际标准，并在可能与必要的情况下，高于国际标准。目前，国际食品标准主要有 ISO 和 CAC。ISO 的食品标准较少，集中表现为 ISOTC34， CAC 食品法典内容广泛，以统一的形
22、式提出并汇集了国际上已采行的全部食品标准 8000 种左右。WTO/SPS 协议明确要求各国在制定国内措施时应以国际标准为依据。所以，我们必须确立国际标准优位的思想。只有如此，食品安全法才会成为食品进出口贸易与管制的法律基础，为中国小康社会的建设提供食品安全的法制保障。当然，对于中国所特有的没有国际标准的食品，则要根据实际情况进行。参考文献1 张虎成,俞穆清,徐宁;我国安全食品战略体系及其存在问题的对策研究J;吉林农业大报;2002 年 04 期2 余浩然,周德翼; 食品安全中政府生产商和零售商的博弈分析J; 安徽农业科学 ;2005 年 08 期3 李庆刚,蔡晓春;营造放心消费环境构筑我国食品质量安全保障体系J;商业研究;2004 年 09 期4 杜飞轮,冯颖洲;假冒伪劣食品市场交易和监管的博弈分析J;广东财经职业学院学报;2005 年 02 期5 孙爱东,于林,罗欣;农业院校设置食品质量与安全专业之分析J;高等农业教育;2003 年 03 期6 张虎成,俞穆清,田卫,徐宁;我国安全食品战略体系及其存在问题的对策研究J;吉林农业大学学报;2003 年04 期
