1、民事公益诉讼原告资格探究第一章 绪论第一节 选题背景及意义近些年来，随着改革的深化和市场经济的发展，社会关系变得错综复杂，民事、经济领域中的个人利益、集团利益与国家利益、公共利益的矛盾、冲突日益激烈。国有资产在某些民事活动遮掩下大量流失；公共利益在个人权益追逐中渐被蚕食；意思自治向公序良俗公然叫板,“公地危机”已是不争的事实。公共利益是指公众的、与公众有关的或为公众的、公用的需要的利益。公共利益产生于人与人之间的社会联系，是个人利益的集合，是公民个人利益最终的价值取向，代表着长远的、共同的、整体的个人利益。英国诗人约翰多思诗云：“没有一个人是一座孤岛，独自一人。每个人都是一座大陆的一片，是大地
2、的一部分。如果一小块泥土被海浪卷走，欧洲就是少了一点。每一个人的死亡，实际上会影响到我，因为我是人类的一部分。 ”对公共利益和个人利益，我们无法勾勒出明显界限，对公共利益的破坏，在一定程度上是对我们个人利益的损害。只有维护公共秩序、公共安全、公共利益，才能有我们自己的利益。我国公民把保护公共利益的大任委托给相关国家机关，国家公权机关在保护公共利益的方面的不作为和不当行为又得不到合理的制约，这是“公地危机”的主要原因。公民如何行使自己本应有的权利对国家公权力进行监督和限制、公民应通过怎样途径来参与管理社会事务和国家事务、国家应采取何种方式来保障和尊重公民的人权这都是我们社会急需解决的课题。公益诉
3、讼也就是在这些情况下应运而生，并成为社会关注的热点。目前，在理论界许多学者对公益诉讼提出了很多美妙的设想，但笔者认为在公益诉讼制度的构建与完善过程中，公益诉讼的原告资格是首当其冲的问题。传统的当事人适格这一最大的理论障碍，使得公益诉讼起诉主体的范围受到很大的局限，而且难以合法化，同时还导致法律适用的不统一，威胁着司法权威。因此，公益诉讼中原告资格问题的解决，就显得尤其重要。研究民事公益诉讼的原告资格旨在厘清哪些机关、哪些团体、哪些个人在哪些情况下凭哪些权利能向法院提起保护公共利益的请求。从而为我国建立合理可行的民事公益诉讼制度提供理论支持。实现民事公益诉讼制度能为公民管理国家社会事务提供适当的
4、路径，能使公共利益得到有效的保护。同时，落实民事公益诉讼制度体现国家对人权的尊重，是走向法治国家的必然要求。第二节 国内外文献综述公益诉讼最早可以追溯到古罗马时代，古罗马人把法分为公法和私法，相应地也将诉讼分为公诉和私诉两种。在古罗马法中，公诉与现代意义上的公诉不同，那时的公诉是刑事诉讼、行政诉讼、民事公诉三者的总和。在罗马市民法中，公益诉讼可以由国家公职人员和具有公民权的罗马市民提起。在现代司法历史上，美国通过判例的形式最先吸收罗马公益诉讼制度，在公益诉讼原告资格问题上美国通过谢而曼法 、 克莱顿法 、 反欺骗政府法以及判例将检察机关、任何组织、公民个人、甚至动物、河流、文物等自然物都纳入公
5、益诉讼的原告范围。在英国，一般也由检察长代表人们提起诉讼以倡导公共利益，组织公共性不正当行为。但是在环境污染、人权保护等领域，某些相关机构和公职人员、一定的组织、公民个人被赋予了原告资格。相对英美法系国家来说，大陆法系国家在民事公益诉讼原告资格问题上的态度较为审慎。如在大陆法系典型的代表法国，公益诉讼的原告只包括检察机关和特定的社会团体，而不包括公民个人。但不管英国、美国、还是德国、法国，民事公益诉讼原告资格多元化已经成为了一个不容争辩的事实，并且原告的范围在实践中呈现不断扩张的趋势，这为我国设计民事公益诉讼原告制度提供了借鉴经验。大陆法系和英美法系，在关于民事公益诉讼原告的具体制度规定上或多
6、或少有着差异，但有一点是共同的，即在民事公益诉讼中的原告资格上并未采取一元化即只能由直接利害关系人提起诉讼，而是多元化，除了直接利害关系人外，非直接利益关系人也可以作为原告。具体而言，检察机关作为原告提起民事公益诉讼是一种通用形式，与案件无利害关系的一般民众或社会组织和社会团体，在许多国家也具有原告资格代表他人提起诉讼，并且在一些国家，对基于公共利益而提起诉讼的，给予一定的奖励。我国虽还未建立起完整的公益诉讼制度，但对公益诉讼的关注却毫不逊色。近年来，见诸报端的关于公益诉讼的文章是很多的。但据笔者所掌握的资料情况来看，法学界目前以民事公益诉讼制度为研究对象的专著还不是很多，只有颜运秋所著的公益
7、诉讼理念研究 、韩志红与阮大强合著的新型诉讼经济公益诉讼的理论与实践 、张艳蕊所著的民事公益诉讼制度研究兼论民事诉讼机能的扩大等几本专著。从发表的论文和专著来看，我国学者多半主张公益诉讼原告资格多元化，即赋予检察院、社会组织和公民的民事公益诉讼中的原告资格。江伟教授在其主持的中华人民共和国民事诉讼法修改建议稿中确认了检察院和政府机关提起公益诉讼的资格。该专家建议稿第 28 章“公益诉讼”第 396 条规定：“在受害人没有提起诉讼或者很难确定受害人的情况下，人民检察院、其他国家机关为维护公共利益，可以对实施侵害人提起禁止侵权，赔偿受害人损失的民事诉讼。 ”学者肖建国认为：检察机关在我国宪政中具有
8、法律监督者的特殊地位，是国家利益和社会公共利益的代表者、维护者和实现者，检察机关在收集证据、调查证据的权限、担负诉讼成本的能力和进行诉讼所必需的法律专业素养等方面优越于享有公益诉权的个人、民间组织机构，因而应当授子检察机关第一顺序行使公益诉权的资格。但还有学者认为应把公益诉讼分为不同的类型，根据具体的类型再确定能提诉讼的主体及其先后顺序。第三节 研究内容笔者拟在众学者研究成果的基础上，尽可能对我国公益诉讼原告资格的法理学基础作系统分析，以价值理念先行，论证检察院、社会团体、公民作为公益诉讼起诉主体的可行性和必要性，并提出检察院、社会团体、公民提起公益诉讼中需注意的问题。本文共分为四个部分进行论
9、述：第一部分，绪论，介绍本文的选题背景及意义，国内外文献综述，本文的研究内容。第二部分：从定义和法理基础对民事公益诉讼原告资格理论进行分析。第三部分：是对民事公益诉讼的原告资格制度国外法的考察。第四部分：是从立法和司法实践的层面来考察我国民事公益诉讼原告资格的现状。根据存在的问题对我国民事公益诉讼原告资格制度的立法构想。第二章 民事公益诉讼原告资格的基本理论民事公益诉讼原告资格是指在具体民事的诉讼中，能够作为当事人为公共利益提起诉讼且能获得本案判决的诉讼法上的权能或地位。在民事公益诉讼的当事人中，侵害方作为被告一般是没有疑义。理论和实务上存在争议的主要是民事公益诉讼的提起主体，即民事公益诉讼原
10、告的适格问题。民事公益诉讼原告适格问题，对传统民事诉讼理论形成了挑战和突破，但我们国家的民事诉讼法对于民事诉讼的原告“与本案有直接利害关系 ”的规定，对民事诉讼的原告进行了严格的限制。但放宽对民事诉讼的原告限制已成诉讼发展的需要。下面笔者将分析公益诉讼的原告应予以放宽理论基础。第一节 当事人适格理论当事人适格，即正当当事人，就是指对于具体的诉讼能成为原告或被告起诉或应诉的资格。当事人适格理论源自德国。德国普通法时代，实体法与诉讼法没有分离，传统当事人理论在理论界占支配地位。这种理论采取的却是“实体当事人”的概念和“直接利害关系”标准，即从实体法视角去考虑当事人适格的基础，该学说认为：进入诉讼的
11、原告与被告必须与案件有着直接利害关系，民事诉讼当事人与民事实体主体具有同一性，民事实体权利人为正当的原告，民事义务人为正当的被告。由此可见，此说不承认与案件没有直接利害关系的人能作为诉讼的原告。可随社会和经济的发展，新的社会关系层出不穷， “直接利害关系”标准在调整诸多错综复杂的社会关系就显得捉襟见肘，造成许多纠纷如现代型的纠纷等得不到应有的司法救济，法律上的权利得不到应有司法的保障。在这种情况下，近现代民事诉讼意义上的当事人适格理论应运而生。日本学者兼子一教授认为：一般情况下，实体利害关系人为适格的当事人，例外情况是第三人基于诉讼担当而具有当事人资格。1 有学者则指出：当事人适格的基础是“代
12、表性”或者“争议”管理权，他们认为，过去衡量当事人适格的基础只是从实体权利方面入手，而没有考虑到当事人适格的基础的诉讼特征。2 德国诉讼法学者奥特科尔等则提出了“形式当事人”的概念，认为诉讼当事人的概念与实体权利关系的主体应进行了分离，在“形式当事人” 的概念之下，为自己提起诉讼的就是原告，其对方就是被告，并不存在判断正当当事人的实体法标准。3 德国的学者赫尔维格进一步创新，提出诉讼当事人资格纯粹是诉讼法上的问题，正当当事人的基础是“诉讼实施权”。4 当下流行的正当诉讼当事人理论指出：诉讼当事人是一个程序概念，判断诉讼当事人是否适格，只看起诉的是谁，是否拥有诉讼实施权，而无需从实体法上考察其与
13、诉讼标的关系。该理论坚持当事人可以不是利害关系人，直接利害关系人既可以为自己的利益也可以为了他人的利益向法院起诉，而无直接利害关系人为了他人或社会的利益也可以向法院提起民事诉讼。具体来说，正当当事人的标准是诉讼实施权，拥有诉讼实施权的人是适格当事人，而无诉讼实施权的是非适格当事人。当事人适格分为实质当事人适格与形式当事人适格，认为实质正当当事人为民事实体法法律关系主体，拥有诉讼实施权，而形式正当当事人不是民事实体法律关系主体，其诉讼实施权则表现为纠纷管理权，主要存在于诉讼担当与诉讼信托的情况。诉讼担当是指通过诉讼上的授权使第三人取得纠纷管理权为他人却以自己名义作为诉讼当事人提起诉讼和进行诉讼。
14、根据诉讼担当的手段和方式的不同，诉讼担当人分为法定诉讼担当人与任意诉讼担当人。前者是以法律的强制授权取得纠纷管理权，从而成为形式正当当事人。法定诉讼担当人分为两种：其一，对他人的实体权利义务或财产拥有管理权或者拥有处分权的法定诉讼担当人如代位债权人、遗产管理人、遗嘱执行人、破产清算人等。其二，对他人的实体权利义务或者财产不拥有管理权或处分权的法定诉讼担当人，他们一般具有某种职务资格，因公益的需要和法律技术上的考虑而被赋予诉讼当事人资格,如英美法等国公益诉讼中的检察官。5 能作为民事公益诉讼原告的一般民众是基于法定诉讼担当中的第一种形式而取得正当当事人的资格。因为人民拥有管理国家事务的权利，根据
15、人民主权理论，一般情况下，人民是以间接方式管理国家事务的，但在特殊情况，可行使直接管理权，提起公益诉讼。而能作为民事公益诉讼原告的人民检察院就是基于法定诉讼担当中的第二种形式而获取正当当事人资格。任意的诉讼担当人则是实体法律关系主体明确授权给他人以纠纷管理权，这也恰如其分地解释了群体诉讼中当事人适格的相关问题。由以上可以得出这样一个结论：当下流行的民事诉讼意义上的正当当事人理论在原告资格上的界定上已摒弃了传统正当当事人的一元化标准，认为系争法律关系主体和非系争法律关系主体都可以拥有原告资格，在具体民事公益诉讼中，不但直接利害关系人可以作为原告提起与进行诉讼，而且非直接利害关系主体例如基于纠纷管
16、理权的一般民众、检察院等都可以拥有原告资格提起和进行诉讼。这就为检察院、社会团体、一般民众提起民事公益诉讼从理论上打开了大门。第二节 诉权理论诉权理论是诉讼程序模式建构和诉讼权利义务分配的理论基石，对于诉权的定义，学界的说法很多，但人们比较认同的说法是：诉权是为社会主体维护自己的合法权益，要求法院对争议和纠纷进行裁判的权利。诉权是人们的一项基本权利，没有这项权利，公民、法人和其他组织等社会主体就不能启动诉讼程序以获得司法裁判来实现其实体权利。 6“诉权”一词来源于古罗马法的诉的制度，在古罗马法中， “诉权”是指公民等社会主体有权在审判员面前追诉取得所应得的东西。最先对诉权进行系统研究是德国。德
17、国在十九世纪曾先后形成了两种不同的诉权学说：一是私法诉权说(也称实体诉权说)。私法诉权产生于十九世纪中叶，是由德国学者萨维尼提出的，曾在西方民事诉讼理论中占统治地位。该学说认为，诉权是私权的产物，是民事权利的附属权利和组成部分，是在诉讼中实现着的民事权利，是民事权利发展中的一个过程，是每一项民事权利受到侵犯后便取得的一种特殊权利。私法诉权说的实质在于不承认诉权是独立于实体权利之外的程序性权利，并将享有实体权利作为行使诉权的前提，这就意味着要求原告必须享有实体权利才能起诉，法院在受理案件之前需要先查明原告有无实体权利。该诉权理论坚持的是一元化标准，即只有与案件有实体利害关系的人才能作为原告，有资
18、格提起诉讼，除此以外的任何人都不具有原告资格。很明显，这种诉权理论既不符合诉讼的实际，又不利于保护当事人的合法权益。随着社会进步和经济的发展，人们逐渐意识到仅仅依靠利害关系人来解决社会所面临的争议和纠纷是力不从心的，特别是在公共利益受到侵害的情况下，与导致公共利益受到损害的行为有直接利害关系的往往是受益人，他们是当然不会起诉的。并且在许多情况下，在某一特定问题上有直接利害关系的人并不代表全社会的利益。那么，坚持私法诉权说就必然会导致大量的公共利益得不到应有的司法救济。二是公法诉权说。19 世纪后半叶，随着公法学和法治国家理论的发展，公法权的概念得以成立，人民与国家之间存在着公法上的权利和义务关
19、系的观点得到普遍的认同。该学说认为诉权不再是一种基于私法关系的私权，受害人要求司法机关进行裁判以维护自己的权益是一种公法上的权利。具体可分为以下几种学说：1、抽象诉权说。抽象诉权说坚持诉权是纯粹的诉讼权利，是不依赖于任何实体权利而独立存在的一种权利。7诉权是人民向国家提出的公法上的请求权，也就是指任何公民和任何组织都享有的请求法院作出有利于自己的裁判的权利。这种学说在德国流行主要是十九世纪后半期，但至今仍在美国流行。抽象诉权说的实质在于把诉权看成是与民事权利无关联的单纯请求司法保护的一种抽象权利，是与实体权利完全割裂。2、具体诉权说。具体诉权说坚持诉权是公法上的请求权，它是当事人向法院提出的请
20、求保护其民事权利的一种权利。同时认为诉权不是实体法上的一种制度，而是诉讼法上的一种制度，民事权利受到侵害或者发生争议是行使诉权的前提条件。这种学说风行于十九世纪后半期，曾被德、法等国作为民事诉讼立法的理论根据，而且它对日本的影响也非常大，在日本成为通说。3、司法请求说。该学说认为诉权是请求国家司法机关依实体法和诉讼法审理和裁判的权利，是当事人向法院提出获得司法保护的权利。4、本案请求说。本案请求说为日本兼子一教授所倡导，该学说认为民事诉讼的目的不在于对私权的保护，而在于通过国家权力调整和解决私人之间利害纠纷。作为诉权就是针对本案要求法院作出判决的请求，也就是本案判决请求权。诉权并不是像抽象诉权
21、说那样给予任何人的一种权利，而是在具有通过诉讼解决纠纷的必要时才能给予当事人的提起诉讼的权利。 8除了上述两种影响较大的学说，还存在诉权否定说、宪法诉权说、和多元诉权说等学说。近年来，我国学者在诉权理论的研究中认为：现代社会的权威规范是宪法，在理论和制度层面上都应当突出诉权来源于宪法，应当从宪法的高度和角度来思考和衡量诉权问题。以宪法为根据创新和构建出来的诉权理论是对传统诉权理论的超越，因而将其称作新诉权理论，新诉权理论将诉权定义为：诉权是基于民事纠纷的发生，国民请求法院行使审判权解决民事纠纷和保护民事权益的权利。9诉权是救济权，是一种向法院的请求权，是国民平等享有的一种宪法基本权利，包含着程
22、序内涵与实体内涵。10民事诉权的程序涵义是指在程序上向法院请求行使审判权。民事诉权的实体涵义抽象地说，是指保护民事权益或解决民事纠纷的请求，实际上是实体意义上的诉，构成了法院审判的对象与既判力的客观范围。程序内涵与实体内涵二者是手段和目的的关系，并相辅相成共同构成诉权的完整内涵。11诉权理论从私法诉权理论发展到公法诉权又到如今的新诉权理论，体现了逐渐放宽民事诉讼原告起诉资格限制的趋势，体现了司法救济向更多的社会主体敞开大门的倾向。新诉权理论对民事公益诉讼原告资格的确立具有非凡意义，为无直接利害关系的主体获得原告资格奠定了法理基础。凡是侵害的危险性较广，影响层面较大，但非具体投射到特定人身上的，
23、就必须赋予无直接利害关系的主体原告资格，扩大诉权的主体范围，这样以更好地保护公益。如果公益与私益并存时，法律既要保护私益，而且同时也要保护公益，赋予私人的诉权的同时，也应该赋予“公益维护者”如检察机关、社会团体、和关心公益的一般民众以维护公益为目的的民事公益诉权。第三节 诉的利益理论从历史沿革来看，在古罗马法时代，尚无诉的利益这一观念，只是在 19 世纪以后随确认之诉的产生，诉的利益才开始被提出并加以讨论。关于诉的利益学界有很多的说法，但学者普遍认同的是：诉的利益是正当权益受到侵犯或者与他人发生争议或纠纷时，需要运用诉讼方式予以救济的必要性。12在大陆法系民事诉讼理论中，有关诉的利益的本质的认
24、识，主要有三种学说：1、国家利益说。即视诉的利益为运作民事诉讼制度时发现的国家利益。 这种学说认为，民事诉讼是国家控制的一种制度，因此，某种纠纷可否运用这一制度来解决，必须要考虑到统制这类司法制度运转的国家利益。局限于国家的人力、物力和财力，私人也不得将民事诉讼程序随便作无意义的使用，所以，不得不以诉的利益来筛选需要运用民事诉讼予以解决的纠纷。2、当事人利益说。此说是从当事人的视角来研究诉的利益问题。或认为设置民事诉讼的目的在于权利保护。因此，权利是否有必要赋予诉讼保护，应当从当事人的利益状态，并根据诉讼法的客观的价值判断后再予以确定。3、国家和原告、被告利益说。此学说认为民事诉讼是国家设立的
25、，是国家运用公权力的领域，因而就不得不考虑其中国家的利益。国家基于设立民事诉讼制度的目的及其实现的考虑，通过诉的利益来界定国民可以行使诉权的范围。笔者认为此说实际上是国家利益说和当事人利益说的协调。从各国对诉之利益的称谓来看，法国叫诉的利益为“利益” ，德国法且称之为“法律保护的需要” ，奥地利民诉法取名为“诉讼前提” ，在日本则习惯地叫做“法律上的争讼” 。 传统诉讼理论认为诉的利益是为了对实质造成损害或面临损害威胁的实体权利进行救济而产生的。所以，只有自身利益受到侵害的人，才能向法院提起诉讼来请求其保护;自身利益没有遭到侵害，同纠纷没有实体上利害关系的人，就没有资格作为当事人参加法院诉讼。
26、但是，随着社会的发展，传统诉讼理论受到了来自司法实践的巨大挑战。社会生活的多样性和多变性赋予了“利益”这个词新的内容。因此，当一些新型利益，如秩序利益、公民权利益等不断出现时，当民事活动公益影响日渐增强，个人行动就会使许多人得利或不利时，仅将诉的利益局限于与自己权利或法律上利益有直接利害关系是无法满足现实需要的。因为新型利益的公益性决定了其直接利害关系人的不确定性。如果仅因为没有确定的直接利害关系人而使新型利益远离司法救济，那么广大民众，特别是无力主张权利的弱势群体，则更难得到司法的正义。因此，当代诉讼理论认为，诉的利益应是当事人主张的利益，它不应要求当事人在提出诉讼时就必须具有实体法上规定的
27、权利。换句话说，就是即使当事人不是实体法律关系人，或者当事人主张的利益在实体法上没有得到法律支持，但只要具有司法救济的必要，就可以被认定具有诉的利益。正如日本学者山木户克己所主张的：诉的利益乃原告谋求判决时的利益，即诉讼追行利益。这种诉讼追行利益与成为诉讼对象的权利或者作为法律内容的实体性利益以及原告的胜诉利益是有区别的。它是原告所主张的利益(原告认为这种利益存在而作出主张)面临危险和不安时，为了去除这些危险和不安而诉诸于法的手段即诉讼，从而谋求判决的利益，这种利益由于原告主张的实体利益现实地陷入危险和不安时才得以产生。13通过诉的利益的创新，使正当当事人的范围得以扩大，使该当事人利益的正当性
28、在诉讼一开始就获得了法院的认可，但是否能得到法院裁判的承认并获得判决的效力，有赖于法院审理过程中双方的抗辩和举证，有赖于法院对双方所代表的社会群体的利益冲突和利益分配问题进行价值权衡。具体对民事公益诉讼而言，就使得一些与民事公益纠纷没有直接利害关系但有诉的利益的主体获得了原告资格，成为适格的原告。 14所以，诉的利益理论的发展和完善为建构公益诉讼原告资格提供了理论基础。第四节 诉讼信托理论诉讼信托是大陆法系国家借用海洋法系国家实体法上的“信托”概念演变而来的。诉讼信托是在公共信托理论基础上提出的。 “公共信托”理论追溯到罗马法，罗马法认为海岸、荒地、空气、水流等均是人类的共同财产，为了公共利益
29、或公众利用之目的而通过“信托”方式由国家或政府所有。15民众可以将他们的共有财产委托政府和国家管理。此时，国民与政府或国家之间的关系是委托人与受托人的关系。政府或国家应当为全体国民管理好这些财产，未经委托人许可，不得擅自处理这些财产。当全体国民交给政府或国家信托管理的财产受到侵害时，政府和国家就有义务保护信托的财产不受损害，国民将自己保护共有财产的诉权也信托给政府或国家，这就是诉讼信托。但政府和国家作为众多机关的集合体，不可能自己亲自出庭起诉、应诉，于是又将诉权分配给检察院或其他组织，并由这些机关或组织代表国家和政府提起诉讼。当然，如果有关国家机关没有依职权向法院起诉，任何一个公民均可依公共信
30、托向法院提起诉讼，以保护信托的财产。16作为一种对当事人诉讼方式的描述，诉讼信托是指“法律规定某一公益团体对某些权益有诉的权利，该公益团体专门于此项公益权利受侵害或可能受到侵害时提起诉讼，而组成该公益团体之成员可以直接引用判决对有关的侵权人主张利益。 ”17其特点主要有：1、诉权不受次数限制。诉讼信托是法律赋予某个以维护公共利益为目的而依法设立的团体的当事人资格，而使该团体对某一涉及社会公共利益的事项有不受次数限制的，可以重复行使的诉权；2、只限于特定的领域。诉讼信托的适用范围只限于特定的领域，如环境保护团体、消费者保护团体或检察机关提起一定范围的民事诉讼；3、无需团体成员的选任，也无需在诉讼
31、中以全体成员的名义。被授权的团体可以自己的名义独立进行诉讼；由该团体提起的诉讼，其判决的效力也就扩张至该团体的成员。由这里可看出，诉讼信托理论为确定民事公益诉讼原告资格提供了理论依据。德国即采用了具有诉讼信托性质的团体诉讼，其主要调整的领域包括：反不正当竞争法 、 一般交易条件法 、降价法 、 手工业法 、 反对限制竞争法等。团体诉讼最初是作为替代行会的自治性调整机制而设立的，但后来越来越多地运用在消费者权益保护中。18在保障消费者权益时，德国的实体法将具有共同利益的众多消费者提起诉讼的权利“信托”给了带有公益性质的消费者团体，由消费者团体依其章程及设立目的而提起带有公益性质的诉讼，而该诉讼获
32、得的有利判决的效力将间接使团体的所有成员受惠。目前，我们国在立法上提出团体诉讼这种诉讼信托形式的第一部法律是 2001 年修改通过的工会法 。该法第二十条规定：“企业违反集体(劳动)合同，侵犯职工劳动权益的，工会可以依法要求企业承担责任;因履行集体合同发生争议，经协商解决不成的，工会可以向劳动争议仲裁机构提请仲裁，仲裁机构不予受理或者对仲裁裁决不服的，可以向人民法院提起诉讼。 ”这一规定，赋予了工会组织提起公益诉讼的诉权。当工会会员在劳动合同中的利益受损害时，工会组织可以以工会的名义提起仲裁和诉讼。第三章 域外民事公益诉讼原告制度考察第一节 域外民事公益诉讼原告制度概述民事公益诉讼的原告资格尽
33、管在不同国家有不同的主体形式，但却也有很多共同的地方。首先，民事公益诉讼中的原告资格不断拓宽。无论是大陆法系还是海洋法系国家，传统的诉讼理论都对原告资格做出了严格的限制，但随着民事公益违法行为的不断增加，各国都开始拓宽正当原告的范围。其次，一般赋予了检察机关代表公众利益提起民事诉讼的资格。随着自由资本主义向垄断帝国主义阶段的发展，国家干预经济生活的力度不断加强、范围不断扩大，检察机关维护国家和社会公共利益的职能也日益得以强化。很多国家开始在法律中规定检察机关的民事公益诉讼的诉权，突破了检察院只参加刑事诉讼的传统。检察院对涉及重大国家利益和社会公共利益的民事案件享有提起诉讼的权利。再次，赋予相关
34、社会团体的民事公益诉讼的诉权并重视个人在民事公益诉讼中的诉权。海洋法系国家的社会团体一般普遍享有提起民事公益诉讼的资格，但大陆法系国家则只有经过法律授权的团体才能具有提起民事公益诉讼的资格。另外，在特定领域，如反垄断、环境侵权以及牵涉国家国家利益的案件中，大部分国家也非常重视个人民事公益诉讼的原告资格，并不强调原告与案件的直接利害关系，而只是在非常广泛的意义上承认原告的诉的利益。直接利害关系人可以作为公益诉讼的原告，而且实践中比较多的，但此时它不仅是代表个人的利益，也代表包括自己在内的广大同类人的共同利益。没有直接利害关系的也可为公共利益提起民事公益诉讼。下面笔者将具体介绍域外民事公益诉讼原告
35、制度和相关的法律规定。第二节 英美法系一、美国美国是最早吸收古罗马公益诉讼法律传统的国家，是现当代公益诉讼的创始国。其民事公益诉讼制度也比较完善，适用公益诉讼审理案件的范围比其他国家更为广泛。美国民事诉讼法对有关司法程序问题的规定解决了原告资格问题。美国联邦地区民事诉讼规则第 17 条规定：“经法律授权的当事人，可以为未参加诉讼的诉讼受益人的权力以自己的名义起诉。如果美国制定法另有规定时，为他人行使权力或为其权利的诉讼可以美国的名义提起。 ”在其他单行法中也有关于公益诉讼原告资格的规定，如 1890 年的谢尔曼法和 1914 年的克莱顿法 ，从相关的法律规定可知，在美国除受害人有权起诉外，检察
36、官可提起衡平诉讼，其他任何个人及组织都可以起诉。21另外美国 1986 年通过的反欺骗政府法第二次修正案也规定了一般民众的民事公益诉讼诉权，其中就明确规定：任何个人或公司发现有人欺骗政府、索取钱财后，有权以美国政府的名义控告违法的一方，并在胜诉以后分享一部分罚金。22但美国法对公民提起民事公益诉讼的范围作了限制性规定，即只针对“违反国家和社会利益的重大民事违法行为” ，以防止滥诉。二、英国英国的民事公益诉讼原告资格制度与美国相比就显得较为保守，其一般只有法务长官(检察长)可以代表公众提起诉讼以倡导公众利益，阻止公共利益受损或可能受损，但有以下例外：1、民事违法行为已直接使自己的利益受损或可能受
37、损，而法务长官(检察长) 又拒绝行使其起诉权时经法务长官(检察长)允许私人可以提起诉讼，但其目的不只是为了其自身而是为了一般公众的利益。2、英国的污染控制法规定，对于公害，法务长官、社会团体、国家民众都可提起诉讼。233、某些社会组织经检察长同意可以提起环境公共卫生群体诉讼。244、英国法也赋予某些机构民事公益诉讼诉权。如英国的平等委员会，以及某些特别公职人员如公平交易局局长等以特别诉权，以维护社会公共利益。25英国在公益诉讼原告资格制度建构方面实行总检察长制度，按照英国法规定，总检察长代表国王，代表公共利益，有权阻止一切破坏公益违法行为。它可以主动提起民事公益诉讼，还可以在私人没有起诉资格时
38、应私人请求提起民事公益诉讼，即检察长是原告，公民为告发人。对于公共机构的民事违法行为，只有检察官能够代表公众提出诉讼以倡导公众权利，阻止该行为对公共利益的侵害，私人没有提起诉讼的权利。只有在违法行为已直接使公民个人的利益受损或很有可能受损的情况下，私人才可能寻求救济。严格的说来，在后一种情况下，检察官是该诉讼案中名义上的原告，理论上享有施行诉讼的支配权，但实际上“检举者”还是被全面委以实施诉讼的责任。检举人诉讼是公民个人阻止破坏公共利益不正当行为的一种重要武器。但是检察长在法律上不是唯一代表公共利益的人员，为了更好地维护公共利益，某些组织也被赋予民事公益诉讼的起诉权，例如，公正交易总局局长有权
39、对垄断、不正当竞争等侵害公众特别是消费者的行为提起诉讼，还有一些组织或机构在各自的管辖范围内，在民事诉讼中代表公众为维护公共利益提起诉讼，如专利局长，公共卫生监察员等。三、印度在学术界一般认为，现代公益诉讼制度产生于 20 世纪 50 年代的美国，而印度则是最早引入该制度的国家。自 20 世纪 70 年代末以来，印度法院推行积极的司法能动主义，扩张了司法审查权，以保障司法公正和社会正义。在印度，普遍认为民事公益诉讼的法律基础是宪法第 39 条 A 的规定，该条要求国家以适当的立法或者其他方式提供免费的法律援助，以保证任何公民不会因为经济的或其他的能力缺陷而被拒绝获得司法救济的平等机会。印度早在
40、 1976 年就提出了公益诉讼的概念，但作为公益诉讼原告资格分水岭的案件公认是 1981 年的“法官更换案” ，在此案中，最高法院裁定律师联合会有权起诉反对由首相英吉拉甘地宣布的“紧急状态”下的法官更换。在该案的判决中，确定了印度公益诉讼主体资格扩大的两种情形：代表性诉讼资格和公民诉讼资格。其中代表性诉讼资格是指个人、社会团体、或有关国家机关代表其他人或者其他社会团体和国家机关提起诉讼，而无需证明他们与案件有利害关系。而公民诉讼资格是指公民或者社会组织即使没有遭受具体的违法侵害，也可以以公民的身份提起诉讼。261986 年印度制定的环境法规定除行政机关外个人或组织也可以在满足法定条件的情况下，
41、对污染企业提起诉讼。总之，为切实保障司法公正和社会正义，印度对民事公益诉讼的起诉主体的要求还是很宽松的，在一般情况下，有关国家机关、相关的社会团体、和公民个人都能提起民事公益诉讼。第三节 大陆法系一、德国德国的民事公益诉讼的起诉主体没有海洋法系那么广泛，采取的还是比较保守的作法，主要有检察官提起的诉讼和团体诉讼。笔者着重介绍德国的团体诉讼，所谓团体诉讼在德国法中是指有民事权利能力的公益团体，基于团体法人自己的实体权利，依照法律规定，就他人违反特定禁止性法律规定的行为或无效行为请求法院判令该他人终止或撤回其行为的特别诉讼制度。德国法律赋予具备一定条件的社会团体如消费者团体、商业或手工业团体提起团
42、体诉讼，一般被认为是民事公益诉讼的典型。德国的团体诉讼是国家通过制定法律，确定一定领域中具有法人资格的某些团体享有当事人资格，可以作为原告提起诉讼。值得指出的是德国确认团体诉讼的法律不是民事诉讼法，而是通过特别的经济立法赋予相关的行业、自治组织的民事公益诉讼起诉权，使其具有民事公益诉讼的原告资格。此外，团体诉讼可以接受其成员授予的诉讼实施权而获得原告资格，例如消费者团体可以依任意的诉讼担当，从消费者个人那里获得授权，以团体的名义提起损害赔偿之诉。下面是德国有关法律对公益诉讼原告资格的规定：德国民事诉讼法规定检察机关作为社会公共利益的代表，对涉及国家、社会公共利益的重大案件可提起民事诉讼。27
43、另外德国一些法律规定一定领域中具有法人资格的相关的社会团体享有民事公益诉讼的原告资格，可以提起民事公益诉讼，包括禁止之诉和为团体成员提起的损害赔偿之诉。该制度追溯到1908 年的反不正当竞争法 。当时为了制止不正当竞争，把提起诉讼请求、对不正当竞争行为发布禁令状的原告资格赋予了一些产业团体。1965 年修改后的反不正当竞争法延续了这种规定。1976 年普通交易约款法也把禁令状请求权赋予了消费者协会。此外，在精品赠与法 、 折扣法里也都有这样类似规定。二、法国在法国，对民事公益诉讼起诉主体的要求与德国相似，也主要有检察官提起的诉讼和团体诉讼。1804 年拿破仑颁布法典规定，检察官可以为社会公共利
44、益提起或参与诉讼。1806 年民事诉讼法典及后来的法国新民事诉讼法都有相应规定。 法国新民事诉讼法第 422 条规定：“法律专门规定的案件中，检察机关作为主要当事人提起诉讼” 。第 423 条则更明确、更具体地规定“在公法秩序受到损害时，它(检察机关)可以为维护公法秩序而提起诉讼” 。现行的法国民事诉讼法专编规定了检察官在民事诉讼中的特殊地位，该法第 421 条规定：“检察官得作为主要的原告进行诉讼，或者作为从当事人参加诉讼。于法律规定之情形，检察院代表社会。 ”第 423 条规定：“除法律有特别规定之情形外，在事实妨害公共秩序时，检察院得为维护公共秩序进行诉讼。 ”28第 425 条规定：下
45、列案件应当通报检察院：（1）涉及亲子关系、未成年人监护安排、成年人监护的设置与变更的案件。 （2）先行终止追诉程序、集体核查负责程序、个人破产程序或其他制裁涉及法人时、裁判清理财产清算程序、裁判清算与裁判重整程序以及有关公司负责人金钱性质责任的案件。1913 年，法国首先以判例方式确定了团体诉讼。1973年法国的罗艾依埃 法律第 46 条正式赋予消费者协会的民事公益诉讼的原告资格。29与德国类似，法国也有团体诉讼。与团体诉讼相关的法律规定主要体现在环境保护、消费者权益保护等专门的法律法规中。此外，法国的职业行会在同时满足下列三种条件的情况下享有民事公益诉讼的起诉权：1、必须是职业行会;2、诉讼
46、所追求的利益与该行会的目的是一致的;3、加害行为没有构成犯罪。另外，在法国某些社团也享有民事公益诉讼的起诉权，如法国的家庭保护全国联合会、省狩猎联盟、防止酒精中毒委员会、维护著作权的作家协会等。从法国相关的法律规定可看出：法国的公益诉讼原告资格除赋予履行固有的保护公共利益职责的检察官外，主要是赋予具备一定要件的团体。法国团体诉讼，其源于经济公益保护，进而被适用于私权的社会保护，如消费者保护和环境保护。法国的团体诉讼制度非常发达，主要体现在消费者权益保护，环境保护等专门的法律法规中。三、俄罗斯 与法国、德国一样，俄罗斯对民事公益诉讼原告资格的规定相对保守，除了检察机关外，仅有赋予了特定团体民事公
47、益诉讼的原告资格。 俄罗斯联邦消费者权利保护法规定：对于损害范围不确定的消费者的违法行为，作为国家机关的反垄断政策和支持新经济结构国家委员会、俄罗斯联邦标准化、度量衡和检验国家委员会、卫生防疫监督委员会、俄罗斯联邦生态和自然资源部等都有权在自己的职权范围内向法院提起诉讼。同时，国家、地方的消费者协会与社会团体也有权提起这种诉讼。第四章 中国民事公益诉讼原告资格制度的现状与建构第一节 现状在清朝末年我国有关于民事公益诉讼的规定。1910 年清政府颁布的法院编制法规定了各级检察官在民事活动方面有权依照民事诉讼法及其它法令规定提起民事公益诉讼，但来不及实施，清政府就推翻,民国时期民事公益诉讼制度也基
48、本沿承了清末法律规定。1949 年 12 月中华人民共和国颁布的中央人民政府最高人民检察署实行组织条例规定：对于与劳动人民利益密切相关之民事案件，检察机关均代表国家参与之。1954 年人民检察院组织法第 40条规定:对于有关国家和人民利益的重要民事案件有权提起诉讼或参与诉讼。但 1982 年制定的民事诉讼法(试行) 和 1991 年通过的民事诉讼法都没有关于民事公益诉讼原告资格的规定。在其它现行立法中，也几乎见不到关于民事公益诉讼原告资格的规定的踪影，只是在近年的司法实践中，已有检察机关和公民个人作为原告进行民事公益诉讼的案例。一、实践现状（一） 、公益诉讼在实践中举步维艰 近十多年来，随着我
49、国经济体制改革的深入，侵害国家利益和社会公共利益的民事违法案件不断涌现出来。国有资产的流失、消费者权益得不到应有的保障、酸雨、沙尘暴、水土流失、土壤沙化等等生态问题无一不显示“公地危机” ， “公地危机”已经相当严重地影响到了我国经济与社会的协调发展。归纳分析，我国公共利益广泛遭受侵害的严峻事实主要表现在以下方面：1、不当处分国有资产，造成国有资产流失；2、扰乱市场经济秩序，侵害广大消费者权益；3、污染环境、破坏生态平衡；4、危害社会公众生命和身体健康；5、扰乱市场经济秩序，侵害公民的秩序公益；6、文化、医疗、卫生、教育、社会保障等领域破坏社会公共利益。公益诉讼从 2005年开始受到媒体和社会的高度关注，然而 2007 年以后媒体上关于公益诉讼的新闻减少很多，但今年又稍有升温。但纵观我国近年来带有公益性质的诉讼，公益诉讼的困境表现在以下几个方面：1相关人无法开启诉讼大门。我国民事诉讼法规定原告起诉只能以与自己具有法律上的直接利害关系为限。在社会公共利益遭受侵害的情况下，与违法行为有直接利害关系的人
