1、审计监督全覆盖专题研讨论文题目：投资项目审计全覆盖研究作者: 连云港市审计局 吕雪萍联系方式：13605131540本论文内容不涉及国家秘密、审计工作秘密和被审计单位商业秘密，可以公开。投资项目审计全覆盖研究【摘要】固定资产投资项目是政府公共资金、国有资产的主要支出，是城市发展的重要组成，也是审计监督的重要领域。根据党中央、国务院和各级政府的统一要求部署，对公共资金、国有资产、国有资源实行审计全覆盖。固定资产投资项目实现审计全覆盖也是必然的发展趋势。本文通过对固定资产投资项目审计全覆盖的概念、目前存在的困难和问题、实现全覆盖的途径进行分析研究，力求为投资项目实现全覆盖提供一定思路。【关键词】投
2、资 审计 全覆盖 研究2015 年 12 月 8 日，中共中央办公厅、国务院办公厅关于完善审计制度若干重大问题的框架意见（中办发201558 号）文件中提出八项主要任务，其中第一任务即“实行审计监督全覆盖”，并同时印发了配套文件关于实行审计全覆盖的实施意见，明确要求对“公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖”，“对重大政策措施、重大投资项目、重点专项资金和重大突发事件开展跟踪审计”。最早提出“审计全覆盖”，是 2013 年国务院第 26 次常务会议上李克强总理提出的，之后 2014 年国务院印发的关于加强审计工作的意见和党的十八大四中全会通过的中共中央关于全面推进
3、依法治国若干重大问题的决定中都明确要求，对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖。审计是国家治理的一个重要工具，通过依法对公共资金、国有资产、国有资源实施审计或审计调查，可以向党和政府传递全面、及时、真实、准确的信息，为各级地方政府加强管理、完善决策机制发挥参谋助手的作用。如果审计监督过程中对某个事项、某个部门、某个领域存在审计盲区，通过审计反映的问题可能就不够全面、不够准确，为政府决策提供的依据可能会出现偏差甚至产生误导。这样经过审计作出的结论、反映的问题往往是“只见树木，不见森林”，出具的审计报告就可能由于覆盖面不全、综合性分析不够，产生以偏概全的风险。所以只
4、有实现审计全覆盖，从宏观的角度综合分析，把握审计项目的规律，找准审计着力点，才能全面、客观、真实地反映国家经济运行的真实状况及存在的问题，为政府决策和国家治理提供有力依据。政府组织建设的固定资产投资项目，其建设资金主要来自公共资金、国有资产，所以推动投资项目的审计全覆盖势在必行。一、投资项目审计全覆盖的概念所谓“全”即所有，一项审计工作的开展，首先必须明确审计的范围、审计的对象、审计的内容都包括哪些。审计全覆盖，是否意味着全部范围、所有的对象、全部审计事项都实施审计呢？在当前的环境和结构下，“审计全覆盖应当是指在一定时间内，对关乎国计民生的公共资金、国有资产和国有资源进行全面的审计监督，涉及公
5、共资金、国有资产和国有资源的分配、管理和使用的全部环节。这里所指的审计全覆盖，是指动态意义上对审计监督对象的全面覆盖。即通过科学安排审计计划，合理选择审计方式，使所有监督对象在一定时间内都能接受审计监督，形成周期性的动态审计全覆盖”。审计全覆盖，是一种动态性的、周期性的、一定时间内的全覆盖。但对于政府投资项目来说，这样的全覆盖似乎并不完善。首先，投资项目最重要的特点是有其时间性，短则几个月，多则几年甚至十几年的建设期，要在一定时间内对其全部环节实施全面审计，是不可行的。其次，投资项目涉及的对象比较广泛，一个项目从审批部门到可能涉及的基层民众、农民工，都与建设资金流向相关，还包括设计、施工、监理
6、、供货等各行各业的单位，面面俱到，全面开花，有一定的困难。再次，投资项目包含的专业广泛，要求的专业水平较高，不单纯指财务、工程造价，还可能包括土建、安装、园林、绿化、市政、公路、水利等。总之，投资项目审计全覆盖，是一个实践探讨、逐步完善的过程。（一）投资项目实现审计全覆盖，应是有深度的全覆盖。多年来，我国部分市、县实行凡政府投资项目必审的政策，表面上看是超前地达到了全覆盖，不论项目规模大小，投资额多少，只要是使用了财政资金、国有资金，必先由审计机关进行审计，才能支付工程款，才可以进行工程结算。实际上，在这样一种全覆盖的大帽子下，不过是水过地皮湿、隔靴搔痒，并未真正起到审计监督的作用，隐藏着各种
7、风险。首先，凡政府投资项目必审，实际审计的不过是工程结算一类事项，而对项目建设过程中 “招标投标”、“概算执行”等容易滋生问题的事项基本忽略。这样的国家审计，成为了走过场，是一种肤浅的审计。通过审计监督完善国家治理，充分发挥审计“免疫系统”功能成为了一纸空话。其次，凡政府投资项目必审，又因人员力量不足、能力有限、专业限制等困扰，80%甚至 100%地依靠社会中介力量完成审计，人为地扩大了审计风险。社会中介力量是以盈利为目的的私营企业，虽然有各种规范、制度制约，但仍然难以避免个别中介与被审计单位沆瀣一气，导致国家审计面临审计质量上的风险。全覆盖，首先应是基于质量上的全覆盖，盲目地一味地追求全，而
8、忽略、牺牲审计质量，是无意义的全覆盖，应完全避免。近年来，一些地方政府相继出台了一些规章制度，将泛泛地全覆盖凝聚成有价值有深度的全覆盖。如，南京市政府出台的关于政府投资建设项目审计监督全覆盖的实施意见文件明确，“依照项目投资规模，市本级项目概算投资在 10 亿元以上（含 10 亿元）的城乡建设基础设施、1 亿元以上（含 1 亿元）的社会事业项目，由市审计局直接审计；概算投资在 10 亿元以下的城乡建设基础设施、1 亿元以下的社会事业项目，由各行政主管部门和建设单位组织审计”。浙江省审计厅印发的浙江省政府投资项目审计操作规程中明确 “对省本级建设的项目，省政府投资 5000 万元（含）以上、省级
9、高校和医院投资 2 亿元（含）以上、省属国有企业（如省能源集团、省交通集团等）投资 10 亿元（含）以上的项目，由省审计厅负责。其他投资项目应充分发挥内审的作用，加强对项目的内部审计，省审计厅可以延伸审计和加强监审”。通过对项目建设规模划分层次，对重点项目、投资额大的、群众关注度高的、社会反响大的、民生项目等由国家审计机关直接实施审计，其他项目开展内部审计、社会审计，向审计机关进行结果备案来提升审计监督的方式，基本可以做到对投资项目审计监督有的放矢，有效发挥审计的监督作用，并达到了基本的全覆盖。（二）投资项目实现审计全覆盖，应是有重点的全覆盖。重点与全部从来都是相互矛盾，却相辅相成的。审计全覆
10、盖也不是简单地要求眉毛胡子一把抓，而应突出重点。一方面，投资项目审计，应当针对项目特点，选择相应的重点事项开展审计。刘家义审计长在全国审计工作会议上提出，“加大对重大政府投资项目的审计力度，着力关注招投标、物资采购、投资控制、土地征用、环境保护、工程质量等方面存在的突出问题，切实审深审透，推动及时完善制度、加强管理和堵塞漏洞”。重点事项是在对全部事项进行调查、疏理，经过深入地分析、准确地评估后，将可能存在问题、漏洞的相应事项作为审计的重点。既可以通过对独立的投资项目重点事项的审计，来映射项目建设全过程，达到通过重点事项的审计反映审计效果上的全覆盖；也可以通过对一定范围内的全部政府投资项目的单一
11、或多个重点事项进行审计或调查，真实地反映重点事项在该区域内存在的问题，从而总结查找出制度上的缺陷，及时推动制度上的完善。在开展投资项目的审计时，可以通过审前调查，摸清项目建设特点，将可能存在问题的招标投标、土地征用或者投资控制作为审计的重点，并在现场审计中根据审计情况及时分析总结，必要时重新调整方向，从而准确并全面地反映项目可能存在的问题；也可以针对近一两年投资项目审计中发现的较为普遍的问题，比如履行建设程序方面存在问题较多，将其作为一个重点，对全市或全县、区开展撒网式的专项审计调查，通过调查问卷、现场查看、查阅资料等多种审计方法获取完善的充分的证据资料，进行分析总结，向政府提交专项调查报告，
12、从而推动制度完善。另一方面，投资项目审计也可以通过采取不同的审计模式来突出重点，反映全部。一是不断创新审计方式。针对不同的项目，采用不同的审计方式，来提高审计效率。目前投资项目的审计方式主要包括：预算执行审计、竣工决算审计、跟踪审计和专项审计调查，其中跟踪审计，又可以分为全过程跟踪审计、定期跟踪审计（也叫阶段性跟踪审计）和定点跟踪审计（也叫重点环节跟踪审计）。全过程跟踪审计，审计组需派出人员长驻项目现场，对项目从建设开始至竣工验收的全部建设过程进行监督，这种跟踪审计模式优点是能及时掌握项目动态，随时发现问题随时反映上报及时整改落实，避免造成不必要的损失。缺点是需要派出人员长驻现场，做到随叫随到
13、，可能形成审计资源的浪费；尤其容易产生审计越位错位的问题，审计监督变成了参与管理，甚至成了建设单位的“保护伞”、“遮羞布”。定期跟踪审计，审计组每半年或一年对项目实施审计，既能及时反映问题，又避免了审计定位错误的问题。定点跟踪审计，审计前，通过对项目调查了解综合分析，选择某些关键事项做为审计重点，凡关键事项发生审计组即及时跟踪，既做到了事前控制，又避免了资源浪费问题。通过不同的审计方式，可以有效利用资源，突出重点，从而达到审计项目或审计内容上的全覆盖。政府投资项目审计规定中明确，“审计机关对政府重点投资项目以及涉及公共利益和民生的城市基础设施、保障性住房、学校、医院等工程，应当有重点地对其建设
14、和管理情况实施跟踪审计”。二是有组织地集中审计。通过“上下联动”、“一盘棋”、“一条鞭”的审计方式，突破按区域划分各自审计的传统审计组织方式，加大审计项目的综合性，实现统一组织、资源共享，真正实现“全覆盖”，查深查透，从而能全面地反映现状，揭露问题。近年来，国家统一组织开展了支援四川灾后重建项目及资金跟踪审计、农村公路建设跟踪审计、校安工程跟踪审计、保障房跟踪审计等项目，均取得了较好的效益和成绩。二、当前实现全覆盖面临的困难和问题审计全覆盖是一个递进的发展的过程，绝不是一朝一夕就可达到的。城市要发展，建设迈大步，政府投资是社会公益性、基础性建设项目的根本，占公共资金支出中的较大比例，对政府投资
15、项目实施审计，是党和政府赋予的神圣使命和重要任务。对投资项目实施审计全覆盖，是全面履行政府审计职能的现实需要。但是，基于目前我国审计机关的现实状况，投资项目审计全覆盖，仍然存在着不可回避的困难和问题。首先，审计力量不足以满足全覆盖的需求。资源短缺一直制约着审计工作的开展，尤其是基层审计机关，县区级的审计人员常常仅有十多个，从事投资审计工作的更是寥寥无几，可能仅有一个或几个人，却面临着全县（区）几十个甚至上百个投资项目,常常还需完成随时增加的政府交办项目或审计署、省审计厅统一组织的审计项目。基层审计人员仅能从“面”上完成审计任务，审计质量难以得到保证，审计风险难以避免，审计全覆盖更无从谈起。其次
16、，专业能力不足以满足全覆盖的开展。投资项目审计是专业性非常强的一个领域，除了审计人员必备的审计理论知识、法律知识、计算机基础知识外，还需掌握土建、安装、市政、公路、水利等专业知识，就这些专业知识中，还涉及决策方面、设计方面、施工方面、质量方面、造价方面等的知识，审计人员不可能面面俱到，对每个专业都掌握，而具有掌握多项专业技术能力、综合分析能力的复合型人才更是屈指可数，鳞毛凤角，再加上技术规范不断完善、法律法规不断更新，知识能力还需要及时更新补充。专业水平有限、高端人才欠缺，便难以使用先进的审计方法、创新的审计理念开展现代化投资审计，审计全覆盖便成一种空想。再次，对发现问题的整改不力影响全覆盖的
17、推动。政府投资项目除了满足城市配套的基础设施外，还常常是一方政府的重点工程、形象工程，这些工程的建设总是伴着工期的限制，以各行政主管部门或临时组建的建设指挥部为建设主体，滋生着“建设程序不完善”、“未按规定招投标”、“超概算”等等问题，更对审计发现的问题置之不理，或已成事实难以整改，导致年年提问题，年年未整改。审计成效难以体现，全覆盖势必难推动。此外，还有审计计划不周全、审计效率不高、审计程序繁琐、审计质量难保证，都制约着投资项目审计全覆盖的推广和实现。三、投资项目实现审计全覆盖的途径基于现实状况，投资项目实现审计全覆盖不是一蹴而就的，欲速则不达。但各级审计机关也不能消极怠工，坐以待毙，而应认
18、清现状，以积极、主动的状态服务大局，统一思想、明确定位、破解难题，逐步实现“有深度、有重点、有步骤、有成效”的全覆盖，真正发挥审计参与国家治理的作用。（一）政府投资项目实现审计全覆盖，关键在人。审计人员是审计质量的关键，既要满足量的充足，又要实现质的需求。要解决这个问题，首先需要增加投资审计人员，扩大审计队伍，壮大审计力量。当然不是要求审计机关盲目地无计划地招兵买马，人多却不解决实际问题。而是应结合实际情况现有力量及项目建设情况，有计划有步骤地引进高层次的、有实践经验、实战能力的人才，从而解决审计力量不足的问题。其次也可以通过建立专家库的方式增加审计力量，审计机关根据审计的需要，可以建立一定数
19、量一定规模的审计专家库，成员可以涵盖各专业各领域，既包括造价专业人员也包括技术专业人员，既可以是临时组建也可以是长期聘用，从而满足审计力量的需要。再次可以通过强化现有人员的技术培训，对审计基础知识、专业技术知识、造价知识、法律知识、财务知识等方面开展培训，打造一支能力强技术高业务精的综合型审计队伍。审计人员既能发现问题又能透过现象寻找根源，查找政策制度上的缺陷，并提出解决问题的办法，提高审计人员的综合素质和实战水平，满足审计资源上的需求。（二）投资项目实现审计全覆盖，需要科学的计划统筹。做好计划是开展审计工作的基础，是实现审计全覆盖的前提。项目计划的制定，既要做到统筹兼顾，又要突出重点。在尚未
20、实现政府投资项目数量上的全覆盖之前，应先做到覆盖面上重点环节上重大项目上的全覆盖。一是可以通过限定政府投资项目的建设规模，对达到规模以上的项目全部实施审计，在一定程度上实现审计的全覆盖；二是可以通过限定关键环节，如对设计变更超过批准概算 10%以上的应先由审计机关进行审计，在投资控制环节上实现一定程度的全覆盖；三是可以通过制定相应措施，对未列入跟踪审计、竣工决算审计计划的项目，在建设期内至少开展一次预算执行审计，实现一定范围内的全覆盖；四是可以通过扩大审计覆盖面，对包括建设、交通、水利、开发区、建设新区、指挥部等建设主体，每个建设主体选择一定数量的具有代表性的政府投资项目开展审计，以点代面，来
21、达到全覆盖的效果；五是可以通过选择审计方式，对涉及民生项目、重点项目、群众关注度高的、社会影响大的项目实施跟踪审计方式开展审计，突出重点，从而在重点项目上实现全覆盖；六是可以通过专项审计调查，将具有普遍性的、突出性的、代表性的建设环节列为审计专题，将全部投资项目作为审计范围，开展专项审计调查，从而在纵深方面实现全覆盖；七是可以通过上下联动、“一盘棋”的方式，采用统一审计动作、固定审计时间、集中审计力量、统筹审计资源、异地交叉审计的模式，全方位地实施审计，真正实现审计范围的全覆盖。审计机关通过以上方式，关注民情，广开言路，充分调查，制定科学的有效的政府投资项目审计计划，从而有步骤、有重点地实现审
22、计全覆盖。（三）投资项目实现审计全覆盖，在于先进的审计技术。技术是审计质量的保证，是实现审计目标的重要工具。科学的审计技术，必然能提高审计效率，节约审计时间，减少审计资源，是实现审计全覆盖地重要手段。政府投资项目审计，一方面可以通过建立政府投资项目资源数据库，将各建设、管理相关单位统一到数据库中，各斯其职，资源共享，将项目从立项开始即在数据库中建立档案，每一步骤每一程序均在库中予以登记记录，甚至每一笔工程款的支出均可以查询得到，直至项目竣工验收资料归档，从而实现智能时代的全覆盖。如常州市即探索性地建立了一套政府投资项目审计管理系统，由建设单位定期将项目相关信息向审计局进行申报，审计局经过分析后
23、分配给中介机构或者列入审计计划，中介机构通过系统向审计局上报审计资料，审计局审核后予以确认，既提升了审计效率，又一定程度上实现了审计的全覆盖。另一方面，审计机关可以探索将造价软件与计算机审计软件相关联，通过计算机审计对造价方面进行分析审核，在造价方面方便快捷地发现问题。此外，审计机关还可以建立审计问题、审计案例、审计方法档案库，审计人员可以随时搜索查询，在类似的项目中可以总结经验，在同样的问题中可以及时做出处理。总之，立足实践、总结创新，利用科技，提升工作效率，才能逐步地实现审计全覆盖。（四）投资项目实现审计全覆盖，需要合理利用其他力量。审计按照主体来划分，可以分为国家审计、内部审计和社会审计
24、。国家审计是法律赋予的职责和权力，对使用公共资金、国有资产的项目依据法律法规实施审计，进行监督评价，具有强制性。内部审计是组织内设机构，依据法律及内部审计条例和组织要求对组织内部实施审计，进行监督、评价和服务，具有主动性，但受组织管理和约束。社会审计则是社会中介机构根据委托单位委托，依据法律法规及行业规定实施审计，进行鉴证、评价和管理，具有自愿性，受委托单位的管理和约束。审计机关在自身力量不足的情况下，通过科学地管理，合理利用其他两种审计力量，可以有效地达到全覆盖，尤其对于政府投资这种专业性非常强的项目，以国家审计为主，内部审计为基础，借用社会中介力量的这样一种模式，是实现全覆盖的有效途径。内
25、部审计机构其业务上接受审计机关的指导和管理，对组织内部的项目进行审计监督，国家审计根据客观状况和政府要求，对政府投资项目进行抽查复核，审计结果向政府汇报。两者在力量不足的情况下通过购买服务的方式借用社会力量，完成审计，既达到了监督评价和服务的目标，又节约了资源提高了效率。但审计机关必须充分地进行调查，科学地制定计划，合理的选择抽查复核项目，才能真正起到事半功倍的效果。同时审计机关可以借鉴纪检监察机关的做法，在重大项目上或重点建设单位派驻审计人员，派驻人员的人、财、物由审计机关直接管理、直接领导，并定期进行轮岗，从而达到全覆盖。投资项目审计完全实现全覆盖是一项长期而艰巨的任务，各级审计机关应因地置宜，探索性地采取科学合理的方式，制定科学的计划，在保证审计质量、降低审计风险的前提下，提高审计效率，积极主动并有计划有步骤地逐步推行。参考文献：1山东省审计科研所，关于实现审计全覆盖的初步探讨，审计研究报告第14 期，2013-11-262刘家义审计长在 2013 年全国审计工作会议上的讲话，2013-12-27
