1、美陆、海、空三军自建军以来，其作战决策、指挥等就自成体系，军兵种间的门户之见和利益之争十分激烈。在侵越战争中，轰炸越南的美军飞机居然要同时听命于 4 个独立的司令部指挥，军种间的协同作战非常困难。20 世纪 80 年代中期，美军在推行和实践联合作战理论的同时，开始在部队编制体制上进行一系列重大改革创新，其中最重要的一点就是联合作战的领导机构参谋长联席会议的改革。参联会由原来的松散协调机构转变成为具有实际指挥权的联合作战统领机关美参谋长联席会议是 1942 年初由罗斯福总统运用战时总统特权，将陆军、海军联合委员会改组而成。1947 年，经国会立法批准，正式列为美国军事体制中的一个领导机构。194
2、9 年，设参谋长联席会议主席，是总统和国防部长的首席军事顾问，负责主持联席会议和处理日常工作，为全军职位最高的现役军事将领，由各军种高级将领轮流担任。参联会是美国军事体制中一个领导机构，隶属于国防部。成员包括参谋长联席会议主席、副主席、陆军参谋长、海军作战部长、空军参谋长和海军陆战队司令。但 20 世纪 80 年代以前的参联会，只是一个协调军种作战决策及各自利益的联席会，各军兵种为维护自身利益和争取军种荣誉的竞争，使参联会成为没有决策、指挥权的“和稀泥”机构，尤其在作战决策上，更是难以形成统一的作战思想。颇具讽刺意味的是，这个困扰了美军几十年的作战指挥难题，不是由身经百战的将军或满腹经纶的专家
3、所攻克，倒是被名叫戈德华特和尼科尔斯的两个参议员给解决了。1986 年，美国会通过了他俩提出的 国防部改组法，用立法的方式解决了联合作战中的各军种统一指挥问题。该法规定，“在所有冲突中，都将使用一支联合力量进行作战，各军种参谋长不再是作战指挥官，作战指挥官是 5 位战区总司令。”这就打破了各军种指挥的“权力壁垒”，使联合作战体制真正得以形成，亦使参联会由原来松散的协调机构转变成为具有实际指挥权的联合作战统领机关，具有了制定战略、后勤支援和军事动员计划；制定诸军种联合作战和训练原则；向国防部长提出有关军事预算、军事科研和对外军援等方面的建议；组织诸军种大规模联合演习；对联合司令部和特种司令部实施
4、作战指挥等五大职能，成为由美国总统及国防部长组成的联合作战统帅部领导下的军事决策咨询机构与指挥军队的执行机构。参联会主席由原来的会议主持人和代言人转变成为具有联合作战决策建议权和军队指挥权的“总参谋长”参谋长联席会议主席，顾名思义，应该是美军的“总参谋长”，并且是全军职位最高的现役军事将领。但 20 世纪 80 年代前的参联会主席，实际只是参联会的会议主持人，和其他军种参谋长的地位平等，没有决策权，主要职责是使各军种参谋长达成一致意见。如果意见不一致，作为参联会主席只能把各军种参谋长的不同意见反映给国防部长或总统，供其定夺和裁决。因此，那时的参联会主席只是会议主持人，根本不是指挥联合作战的“总
5、参谋长”。1986 年，美国会通过的 国防部改组法虽仍然规定参联会主席是会议主持人，但这个主持人地位不再与大家平等，而是代表参联会作为总统和国家安全委员会的主要军事顾问，是具有会议决策评价权的领导者；虽然参联会主席仍然是会议代言人，但他的职能不再是只协调、平衡大家意见的“和事佬”，而是决定给国防部长、总统提出何种咨询建议的决策者。他既能反映各军种意见，又能独立发表自己的看法和见解，提出自己的意见和建议，具有了独立的决策建议权。这种改革与创新，使参联会主席由原来的会议主持人和代言人，转变成为具有联合作战决策建议权和指挥权的“总参谋长”，也使参联会真正成为联合作战的领导机构和指挥机构。参联会的改革
6、使美国总统由原来三军参谋长意见的裁决者转变成为指挥联合作战的“总司令”参谋长联席会议职能的改变，参联会主席权力的增加，各军种参谋长作战指挥权的削弱，各战区司令的联合作战指挥权的获得，不仅使美三军逐步削平了“山头”，成为一个联合作战的整体力量，也使美国总统真正成为号令三军、指挥三军的总司令。根据美国宪法，总统虽然是文职，却兼任武装部队总司令，是全军的最高统帅。但在以往的指挥体制中，由于参联会这个指挥中枢“阻塞”，成为各军种参谋长维护军种利益、军种荣誉和军种门户之见的维持会；参联会主席更是平衡三军利益的“政客”，因此，身为三军总司令的美国总统，主要精力也是放在协调三军利益，平衡、裁决三军意见上，难
7、以实施有效的指挥和决策。比如 20 世纪 40 年代的对日作战中，为突出本军种作用，美太平洋战区的陆军司令麦克阿瑟和海军统帅尼米兹就各搞过一套太平洋战略，而且两人都咄咄逼人、针锋相对、互不让步。对此，连老谋深算的罗斯福总统也难于摆平。参联会的改革，则使军种参谋长的战场作战指挥权受到削弱，参联会可以“目标一致”地听命于由总统、副总统、国防部长、国务卿组成的统帅部的号令，各军种作战部队必须完全服从于由统帅部决策的、战区总司令指挥的、三军统一的联合作战行动，使美军联合作战指挥体制得以顺畅地运行起来。浅谈美军联合作战的几个问题国防大学外军外语教研室 崔师增 美军联合作战的缘起与内涵 美军作战条令指出，
8、“联合作战是指美国军队两个或两个以上军种陆军、海军、空军、海军陆战队的统一军事活动”。美军原参联会主席鲍威尔形象地认为，联合作战就像“一支球队上场打球，是单个队员聚集在一起，去争取共同的胜利。美国武装部队去打仗，也是如此。” “联合作战”与“合同作战”的区别，是军种与兵种的区别。联合作战是指 “军种”之间的协同作战；而合同作战则是指“军种内部兵种”之间的协同作战。 美军长期实施联合作战，主要是由其时常在本土外作战所决定的，因为任何一个军种都不可能单独完成美国在海外的所有作战任务。如果不是国外作战的绝对环境，那么联合作战就不一定是未来进行战争唯一的作战样式。 美军联合作战的内涵主要是“联合”而不
9、是“作战”，联合的关键是协调和指挥体制问题。因为联合作战就像是一个多部门机关，主要是组织和协调各部门的任务，但不能代替每个部门的具体工作，所以联合作战条令不能取代军种作战条令。如何实施作战，则由各军种条令解决。 美军联合作战发展的三个阶段 美军 联合作战纲要指出，联合作战起源于美国独立战争，至今已有200 多年的历史，其发展以指挥体制变化为标准，大致经历了三个阶段： 第一阶段（1942 年以前），联合作战时，美军在军事部（陆军部）和海军部之间建立“陆海军委员会”，通过该委员会的协调实现陆军和海军的联合作战。此时，陆军和海军分别在各自空间行动，联合的实质是“战争目的一致性”的联合作战。 第二阶段
10、（19421986 年），美国出兵欧洲，仿效英军指挥体制于 1942年建立参谋长联席会议机构。通过参联会的协调，实现美国内部军种之间的联合作战和与盟军之间的联合作战。在这段时期，火器射程增大，当两个军种在相邻地区作战时，火力在接合部的浅近纵深可进行相互支援，由此，这一时期的联合作战被称为“有限火力支援”的联合作战。 第三阶段（1986 年后），美军联合作战是指空、地、海、天、特种作战“一体化”联合作战。为实现一体化联合作战，美军主要采取了如下措施：理论一体化1991 年首次颁发联合作战条令，用理论和法律的形式削弱军种的独立性，将军种置于联合部队成员的地位；指挥一体化1986 年颁发新的 国防部
11、改组法，增大参联会主席、联合司令部和特种司令部司令的指挥权，规定联合司令部司令为完成作战任务拥有使用兵力的一切权力；建立三军通用的 C3I 系统，实现通信、情报一体化，该系统被美军视为一体化联合作战的关键；知识一体化 通过训练，联合司令部司令通晓各军种的作战理论和知识。通过以上措施，美军逐步实现了由松散式的联合作战向一体化联合作战的转变。 形象地分析美军联合作战发展的阶段，可以这样讲：第一个阶段是“两个鸡蛋”放在一个碗里的联合；第二个阶段是“三个鸡蛋”（1947 年成立空军）打开放在一个碗里的联合；第三个阶段是“三个鸡蛋”打开放在一个碗里搅拌后的联合。美军视 C3I 系统为一体化联合作战的关键
12、，其实质就是因为 C3I 系统在搅和“ 鸡蛋”时起着“打蛋器”（筷子）的作用。 美军指挥体制与联合作战的指挥关系 体制是组织体系及相应的制度，是权力和职能的载体，改革体制就是要重新分配权力和改变机构职能。 （一）美军指挥体制 美军现行的是“分权”指挥体制，采取两个平行的指挥系统，即作战指挥系统和行政后勤指挥系统。之所以采取“分权”指挥体制，主要是基于美国的政治体制及其全球战略的需要。 按照“分权”指挥体制，两个指挥系统的主要职能是：作战指挥系统是总统 国防部长作战司令部司令（联合司令部司令和特种作战司令部司令）。该系统的主要职能是拟制作战计划，对部队实施作战指挥，负责军事咨询和对军事行动进行战
13、略指导，以及组织联合训练等。行政后勤指挥系统是总统 国防部长军种部长。该系统主要职能是负责军种的编制、武器装备采购和保养、人事管理、军种部队的技术训练和战术训练，以及对本军种提供后勤支援等。 按照条令规定，美军联合司令部是指太平洋总部、欧洲总部、大西洋总部、南方总部和中央总部；特种司令部是指特种作战司令部、战略司令部、运输司令部和航天司令部。作战司令部不是军队管理的实体，而是一个作战指挥机构，战时使用的联合部队均由军种部提供。或者说，作战司令部除履行作战职能外，对其它军事问题一概不管。 军种部是美军行政管理和后勤保障实体，履行军种部队的建设、人事管理和后勤支援职能。或者说军种部除不管作战问题外
14、，其它问题均由军种部负责。（二）美军联合作战的指挥关系 美军讲的指挥关系不是指行政上的隶属关系，而是指四种不同职能的指挥权（即作战指挥权、作战控制权、战术控制权和支援权）。由于美军采取“分权” 指挥体制，平时联合司令部司令没有对部队的管理权，战时组建联合部队（由各军种部提供部队）时，联合司令部司令在国防部长的授权下，才能对军种部提供的部队行使“作战指挥权、作战控制权、战术控制权和支援权”。但是，美军每进行一次战争，都要对联合司令部司令明确一次权力。 作战指挥权是授予联合司令部司令的一种指挥权。这种指挥权包括组建和使用各级司令部和部队、分配任务、指定作战目标、对联合训练和后勤工作下达权威性的指示
15、等。 作战控制权是授予联合司令部司令或其以下各级指挥官的一种指挥权。这种指挥权除不能对下属部队的行政、后勤行使指导外，其它权力与作战指挥权相同。 战术控制权是授予联合司令部司令及其以下各级指挥官的一种指挥权。这种指挥权与作战控制权基本相同，主要用于指挥临时支援作战的部队。即支援部队进入作战地区后要接受联合司令部司令的指挥，完成任务离开作战地区后则不再接受其指挥。 支援权这种权力即明确谁支援谁的关系。联合司令部之间的支援关系由国防部长明确，联合部队内部的支援关系由联合司令部司令明确。只要明确了支援关系，接收支援单位的指挥官就可对支援单位的指挥官下达支援方面的指令。以海湾战争为例，当时国防部长迪克
16、切尼通过参谋长联席会议主席鲍威尔给中央总部司令（联合司令部司令）施瓦茨科普夫规定了如下指挥关系：中央总部司令是接受支援的联合部队司令，负责其责任区内所有军事行动；欧洲总部、大西洋总部、太平洋总部、特种作战司令部、航天司令部、运输司令部、南方总部、部队司令部、战略空军司令部司令是支援的司令；陆军、海军陆战队、责任区内的特种作战的地面部队、责任区内的战术空军部队和指派给中东作战编队司令的海军部队接受中央总部司令的作战指挥；责任区内的运输司令部的空运和海运控制分队和战略空军司令部的 B52 轰炸机接受中央总部司令的作战控制；其它支援司令部的部队，为支援中央总部而在其责任区内活动时接受中央总部司令的战
17、术控制。冷战后，随着国际形势和世界战略格局的变化，美军不断调整军事战略，积极研究面向新时期的作战理论。当前，美军作战理论体系由联合作战理论体系和军种作战理论体系构成，具有以下几方面的特点。 首先，创新性。在美军作战理论体系中，无论是联合作战理论体系还是军种作战理论体系，都是由作战构想、作战概念和作战条令 3 部分组成。实际上，这 3 个部分 是美军创新作战理论的 3 个不同阶段。作战构想根据科学技术和武器装备的发展以及安全环境的变化，预测未来 15 到 20 年的作战环境和作战对象，提出未来作战 的总体能力需求。作战概念根据作战构想的预测，开发具体的作战方法、作战样式和能力需求。作战条令把经过
18、实验、演习和实战检验的新思想、新观念、新理论纳 入新一代作战条令，指导部队训练和作战。这 3 个创新阶段连接起来，环环相扣、周而复始，形成一个完整的作战理论创新过程。 第二，系统性。无论是联合作战理论还是军种作战理论，无论是作战构想还是作战概念或是作战条令，本身既是一个独立而完整的系统，又与其他系统紧密相连，共 同构成一个更大的有机整体。例如，在作战条令体系中，联合作战条令体系和军种作战条令体系都涵盖人事、情报、作战、后勤、计划等方方面面的内容，全面、系 统、完整。 第三，规范性。从形式上看，各军种作战条令都按联合作战条令模式划分为战略级、战役级、战术级 3 个层次和人事、情报、作战、后勤、计
19、划系统等几个系列，并 且放弃了军种作战条令原来的编号方式，而统一采用联合作战条令的编号方式。从内容上看，各军种根据联合作战的要求，逐步更新条令， 使军种条令由强调单一军种作用向重视联合作战方向转变。例如，各军种作战条令都明确指出，当军种作战条令与联合作战条令发生冲突时，以联合作战条令为准。 第四，开放性。美军作战理论体系架构已经确立并且比较完善，但这并不意味着这个架构会一成不变。由于军事技术和武器装备在变，作战环境在变，人的思维方式 在变，作战样式在变，作战理论体系也随着作战理论的变化而改变。因此，美军作战理论体系在具有稳定性的同时，也具有开放性和动态性。例如，美军规定，新概 念颁布 18 个
20、月后，要进行全面评估，并在此基础上进行修改。如果评估结果表明该概念符合预想情况，体系结构基本可行，就进一步进行深化和完善。否则，就放 弃该概念或修改不合理的体系结构，而不论这个概念或体系结构是谁提出来的，由谁批准的。此次“空海一体战”理论的修改，正是如此。 如果说美军试图以先进的武器装备支撑起硬实力的话，那么不断创新发展的作战理论，无疑是支撑其软实力的重要组成部分。这启示我们，建设世界一流军队，不仅需要装备、体制支撑，同样需要系统创新的前瞻性理论先导-联合作战纲要2006 年 9 月 17 日，美国参联会主席佩斯批准颁布了新版联合作战纲要。新纲要吸收了“网络中心战”和“基于效果作战”等新作战理
21、论的精华，详尽阐述了美军实施联合作战的战略环境、指导原则、指挥控制，计划和实施大规模作战行动和战役、危机反应和有限应急行动，以及军事接触、安全合作和威慑等方面的内容，是今后 5-10 年从战役高度指导美军实施联合作战行动的指南。从 2O 世纪 90 年代起，美国参谋长联席会议陆续颁发了 ll2 本联合出版物，共分为 7 个系列，即 JP“拱顶石”系列、JP1 系列(人事)、JP2 系列(情报)、JP3 系列(作战)、JP4 系列(后勤)、JP5 系列(计划)和 JP6 系列(C4 系统)。这些联合出版物是美军不断发展的联合作战理论的主要载体 ，也是计划、组织和实施联合作战行动的理论依据。在上述
22、 7 个系列中，作战系列虽只是其中之一，却是全部联合出版物的核心内容。在 ll2 本联合出版物中，作战系列就占了 68本。JP3 一 O联合作战纲要是作战系列中最重要的出版物。新版联合作战纲要在前言中指出：“本出版物是联合作战系列出版物的纲领性文件，它提供了指导美国武装部队在军事行动的范畴内实施联合作战的理论基础和基本原则。”1993 年，美军颁布的第一版联合作战纲要，总结了以海湾战争为代表 的高技术战争条件下联合作战的特点和规律。2001 年，美军颁布的第二版联合作战纲要，主要提供了战争与非战争军事行动的联合理论指导。2006 年的新版联合作战纲要吸收了“网络中心战”和“基于效果作战”等新作
23、战理论的精华，详尽阐述了美军实施联合作战的战略环境、指导原则、指挥控制，计划和实施大规模作战行动和战役、危机反应和有限应急行动，以及军事接触、安全合作和威慑等方面的内容，是今后 5-10 年从战役高度指导美军实施联合作战行动的指南。一、调整情况新版联合作战纲要共分七章，较之 2001 年版多出一章，且作了 29 处重大修改，具体可归结为以下 7 个方 面：(一)确立了新的联合作战原则上一版联合作战纲要中规定的美军联合作战原则基本上沿用传统的 9 项军事原则，即目标、进攻、集中、节约兵力、机动、统一指挥、安全、突然和简明。新版联合作战纲要在 9 项原则的基础上增加了 3 项，即“约束”、“持久”
24、、“合法”，将联合作战原则扩展为 l2 项。“约束要求行动慎重，并保持安全需要、军事行动实施和国家战略最终状态的平衡”，“目的是限制附带损伤并防止不必要地使用武力”。持久要求“做好慎重、持久地遂行军事行动的准备”，“目的是确保必要的行动投入以达成国家战略的最终状态”。“合法性的基础是法律、道义和所采取行动的正确性”，“目的是培养和保持必要的意志以达成国家战略的最终态势”。(二)重新划分了军事行动的范围“非战争军事行动”是冷战结束后美军发明的一个术语，指“在通常与战争相关的大规模作战行动以外使用国家军事手段的一系列行动”。联合出版物中专门有一本 JP307非战争军事行动。上一版联合作战纲要将军事
25、行动的范围划分为战争和非战争军事行动两大类。新版联合作战纲要将1995 年 6 月 16 日颁布的联合出版物非战争军事行动并入联合作战纲要，并要求不再使用“非战争军事行动”术语。而将美国的军事行动划分为“大规模作战行动和战役”、“危机反应与有限应急行动”及“军事接触、安全合作和威慑行动”三大类。(三)明确了联合作战职能美军可能跨责任区或同时在两个以上责任区展开行动，行动的类型千差万别，因此不同军种、不同战区、不同职能部队之间的关系非常复杂。新版 联合作战纲要专门增加了一章阐述联合职能。“联合职能指 的是为了协助联合部队指挥官整合、协同和指挥联合作战行动而组合在一起的能力和活动。”联合职能分为六
26、个方面： 指挥与控制，包括作战指挥、作战控制、战术控制、受援部队和支援部队的关系；情报 ，包括情报搜集、分析、处理、分发、反情报活动；火力，包括目标选择、联合火力支援、空中力量分配、防空反导、遮断行动、战略攻击、限制附带损伤；运动和机动，包括部署、转移、重组、调动联合部队；防护，包括主动防御、被动防御、运用技术和程序、紧急情况的处置和反应；保障，包括食品、油料、弹药、军械和装备的补给。联合军事行动的其他活动和能力还有心理战行动、军事欺骗等。(四)增加了战役筹划的内容上一版联合作战纲要将战役法和战役筹划等同起来，提出了战役法的14 个基本要素。新版联合作战纲要将战役筹划从战役法中分离出来，专门阐
27、述了战役筹划的内容，并提出了 17 项战役筹划要素。战役法的实质是“指挥官用来设想如何最有效率和最有效果地运用军事能力完成任务的思维程序”，“战役筹划是一种支持战役或大规模作战计划及其实施的概念和框架结构”，而“战役筹划要素则是帮助指挥官及其参谋人员设想战役或作战行动并制定作战构想的工具。”17 项战役筹划要素在 14 个战役法基本要素的基础上，增加了“最终状态与目标”、“效果”和“作战线”3 个要素，并修改了诸要素的排序及对若干要素的描述。17 项战役筹划要素的排序是：终止、最终状态与目标、效果、重心、决定点、直接与间接、作战线、作战范围、同时性与纵深性、时机与节奏、部队和职能、全局性影响力
28、、平衡性、预见性、协同性、顶点以及作战安排。联合作战行动中，任务、效果和目标之间的关系是，“实施任务以创造效果，通过效果来达到目标，以实现最终的结局态势”。(五)增加了作战评估的内容新版联合作战纲要在第四章增加了一节阐述评估的内容。“评 估是测评联合部队完成任务进展情况的程序。指挥官不断地评估作战环境与作战进程，将之与最初的设想与意图相比较，并根据评估情况调整行动，以保证实现军事 目标和预定的最终军事状态。”评估程序开始于任务分析阶段，持续的评估与作战计划制定、战役法和战役筹划紧密结合，有助于指挥官根据需要调整行动与资源， 始终为实现目标而“做正确的事情”。(六)扩展了“作战线”的概念上一版联
29、合作战纲要没有阐述“作战线”的概念。新版联合作战纲要在战役筹划要素中引入并扩展了“作战线”的概念，认 为未来美军的作战方式仍然是线式作战与非线式作战的结合。“作战线是界定与敌军相对位置关系的内线或外线部队的实际线，或者是连接在时间与空间方面与目标有关的所有节点和决定点行动的实际线”。“非线式作战是从多个选择的基地(陆上和海上)沿作战线对多个决定点的同时行动”。虽然非线式作战将 比以往战争更为普遍，但它不是美军唯一的作战样式。新版联合作战纲要强调“线 式作战对某些作战行动或一个作战行动的某些阶段仍可能是最好的形式”，认为美军在三种情况下仍然需要采取线式作战的方式：一是当美军缺乏实施非线式作战所
30、必需的信息或兵力严重不足时；二是当敌进行纵深梯次的部署或己方后方线受到敌军威胁，部队没有行动自由时；三是联军作战中因协同和作战速度差异等方面的问 题，为避免误伤需要进行线式作战时。(七)阐述了保卫美国本土的作战行动新版联合作战纲要增加了“支援本土安全”的内容，阐述了保 卫美国本土的作战行动。认为保卫本土的行动既包括实施先发制人的主动出击，也包括实施国土防御。主动出击是本土防御最有效的方式，要在敌发起攻击之前，在 距美国尽可能远的安全距离上，尽可能早地识别、破坏和挫败威胁。国土防御是在本土遂行军事行动以保护美国及其民众和关键设施不受外部攻击的行动。新版联 合作战纲要还规定了美国北方司令部、美国南
31、方司令部和美国太平洋司令部在保卫本土安全方面的职责，认为所有战区司令都负有在威胁发源地击败威胁、保卫美 国本土的责任。此外，新版联合作战纲要还给出了“对手”、“作战识别”、“效果”、“己方部队信息需求”、“表现测评”、“稳定行动”、“常设联合部队司令部”、“系统”和“终止标准”等新术语的定义，对“重心”、“火力”、“链条”、“节点”、“战役法”和“战略决心”等术语的定义进行了重要修改 。二、主要特点上一版联合作战纲要颁布于 2001 年 9 月 10 日，正好是“911”事件发生的前一天，因此所反映的主要是冷战后过渡时期美国的联合作战思想。“91l”事件后，美国以反恐为第一要务，对军事战略进行
32、了重大调整，并相继发动了阿富汗战争和伊拉克战争，新版联合作战纲要适时体现了这一变化。(一)着眼“非常规性”威胁提 高美军的联合作战能力新版联合作战纲要开篇就指出，“在有化学、生物和核武器以及弹道导弹技术等 扩散的情况下，即使弱国和各种小集团也能获得打击大国并造成灾难性后果的能力。”纲要认为，当前对美国安全的“最大威胁是极端主义和先进技术的扩散，是拥 有大规模杀伤性武器和先进导弹技术的敌人或企图与恐怖主义接触的敌手”，“美国本土和美国利益都将成为敌人直接或间接攻击的目标”；未来 5-10 年，“非常规性”威胁将进一步增大，而传统性威胁可能降低，因此美军的作战重点将转为应对恐怖主义和大规模杀伤性武
33、器扩散的“非常规性”威胁。美军的主要作战对象将不再是地区强国，而是国际恐怖主义、极端势力等非政府组织，以及拥有大规模杀伤性武器的“邪恶国家”和一些“非国家实体”，如美军正在打击的“基地”组织。新版联合作战纲要指出，“在这种安全环境中，保持国家的安全和致力于全球稳定，将是一个持续而复杂的过程。”“美国联合部队必须拥有全球抵达能力，具有运用多种手段应对威胁、影响潜在对手、保护盟友和促进和平与稳定的能力。”“威胁难以确定和对手难以把握的特征，以及全球通信和媒体的迅速增长，还要求美国联合部队具备更强的适应能力和网络构建能力，特别是通信和情报资源能力。”(二)围绕维护美国全球利益设计军事行动样式新版联合
34、作战纲要将军事行动分为三类。“军事接触、安全合作和威慑行动”主要用于平时，目的是塑造作战环境，在保持美国的全球影响力的同时，使国与国之间或集团与集团之间的紧张关系保持在发生 武装冲突的“门槛”之下。具体行动包括：应急准备、军备控制与裁军、打击恐怖主义、国防部支援反毒品行动、执行制裁行动、强制禁区行动、确保航行和飞行自 由、国家援助、护航、显示武力、对暴乱行动的支援和反骚乱行动。“危 机反应与有限应急行动”主要用于危机爆发之时，可能具有对抗性，也可能不具有对抗性，可能是单一的、小规模的、持续时间有限的行动，也可能是持续时间较 长、涉及战斗行动的大规模行动的重要组成部分。具体行动包括：非战斗人员撤
35、离行动、和平行动、外国人道主义援助行动、搜救行动、后果管理行动、打击与袭 击、国土防御与民事支援行动。“大规模作战行动和战役”主要用于战时，常常是规模更大、时问更长的行动的组成部分，可分为塑造战场、威慑行动、夺取主动 权、决定性行动、稳定行动和支援民政当局六个阶段。这三类行动在种类上基本覆盖了美国军事行动的全部，在时间上覆盖了平时、危机时和战时，目的是使美军具备在任何时间、任何范围实施任何强度的战争的能力。更重要的是，这三类行动可能同时进行或交叉进行。新版联合作战纲要指出，“可能在战区司令的责任区内实施同时进行的但军事最终状态不同的联合行动。在安全合作行动正在该战区的同一地区或另一地区进行的同
36、时，也可能发起大规模作战行动和战役(如在执行联合国制裁伊拉克的决议期间在阿富汗实施的持久自由行动)。此外，危机反应与有限应急行动也可能单独或作为某一战役或大规模作战行动的一部分而实施(如 1991 年在沙漠盾牌行动期间在索马里实施的非战斗人员撤离行动)。在极端情况下，甚至可能在进行全球性战役行动的同时，在一个战区发起或进行单独的大规模作战行 动(如在反恐战争期间进行的持久自由行动和自由伊拉克行动)。”(三)强调军事行动严格服从和服务于政治目标新版联合作战纲要吸取阿富汗战争和伊拉克战争的经验教训，在第一章“战略环境”中专门用一节的内容阐述了作战行动的终止。认为“知道何时以何种方式终止行动的能力，
37、是作战行动筹划的组成部分。”“行动的终止是国家安全战略、国家防务战略、国家军事战略和国家战略最终状态之间必不可少的一个环节”。“受援的作战司令必须与文职领导人密切工作，以确保国家战略最终状态，即战役或作战行动结束后应当达成的外交、信息、军事和经济状态，得到清晰而明确的说明。”“在战略背景下，军事胜利是以达成国家战略最终状态及其相关的终止标准来衡量的。”因 此，在战前制定行动方案和提出实施建议时就要考虑到战争的结束和战后的稳定工作，考虑到作战行动与稳定行动的衔接。“对政治当局提交的有关终止标准的军事 战略建议应当从军事可行程度、充分程度和可接受程度等方面审查，并对达到该标准所需要的时间、费用和军
38、队等因素做出判断。”新版联合作战纲要认为，在战争实施过程中，保持与敌方进行联络的途径非常重要。运用军队达成目标一般有两种方法：一种是通过消灭或压制敌对军事力量， 使敌对者无望抵抗美国强加的意志来强行解决问题，另一种是通过协调一致的政治、外交和军事行动，使敌人明白让步比继续抵抗更划算来妥协解决问题。不论采取 哪一种方式，都要求军事行动严格服从和服务于政治目标。“一旦敌方的战略目标从保护或扩张既得利益转变为减少损失时，通过谈判谋求以有利条件终止行动的可能性就出现了。”“当敌人考虑是尽早结束冲突还是继续抵抗哪个更划算时，有关意图、要求和微小让步的任何表示都可能加速冲突的解决。”“稳定行动”和“支援民
39、政当局”是大规模作战行动和战役的两个重要阶段。在合法民事政府已经成立，但其执政能力有限或不能发挥任何功能时，则要求实施稳定 阶段的任务。在此阶段，可能会要求美军联合部队执行有限的民事政府职能，并对民事政府进行扶持，直至其能够行使合法职能。稳定阶段的特点是从持续战斗行动 向稳定行动过渡，向合法民事政府全面移交权力标志着这一阶段的结束。支援民政当局阶段的特点是联合部队对合法民事政权进行支援，目的是巩固民政当局的地 位，使之能为民众提供必要的服务。(四)强调在多国、多机构框架内保持美军的独立性和主导权新版联合作战纲要认为，多军种、多机构和多国的统一行动是美国联合军事行动的常态，在统一行动中保持美军的
40、独立性 和主导权非常必要。虽然美国承认“没有两个国家会因为完全相同的原因而参加临时联合体或联盟。在一定程度上，加入一个联盟或临时联合体，就需要成员国将自己的国家自主权置于联盟或临时联合体之下。”但 它同时也强调，“因为美国部队经常是联盟或临时联合体中最强大和最有能力的力量，因此常常被期望发挥核心领导作用。”“联合部队指挥官应当努力了解和掌握 每个国家的目标，以及这些目标将如何影响冲突的终止和国家战略最终状态的达成。保持凝聚力和行动的统一，需要理解各成员国的看法和需要，并做出相应调整。”如果为了达成规定的军事目标而不得不将美国部 队置于外国指挥官的控制之下，新版联合作战纲要要求“美国指挥官除了要
41、向外国指挥官报告外，还要拥有向美国的上级军事指挥机构单独报告情况的能力。”与其他政府机构、外国政府、非政府组织和政府间组织等共同行动时，“为了推进统一行动，军事领导人必须以熟练、得体而持久稳定的方式与国家安全小组的其他成员合作。”“在某些作战行动中，其他机构可能在国防部的支援下担当主角，但提供支援任务的美军仍然必须置于国防部指挥结构的控制之下。”(五 )强调联合信息作战和特种作战的重要地位新版联合作战纲要认为，美军的“作战环境正日益变得复杂，包括陆地、海洋、空中、太空和计算机网络领域”以及“指挥官的认知领域”；“信息战已成为联合作战的核心军事能力”和作战样式 。美国对信息网络日益严重的依赖可能
42、成为敌人可资利用的弱点，同时敌人对信息网络和技术的使用也为美军创造了机会。必须重视和有区别地实施进攻性信息战和积 极的防御性信息作战行动，以赢得陆上、海上、空中、太空和计算机网络战的优势。新版联合作战纲要并将对计算机网络的攻击行动列入“战役和战略火力”的 范畴。特种作战是新版联合作战纲要强调的另一个重点。认为随着作战环境和作战对象日益复杂化，特种作战的地位大大提高，“反恐作战已成为特种作战部队的核心 任务”。美军要求“战略和战役级指挥官必须重视独立运用特种作战部队的核心能力，并实现其与常规作战部队行动的一体化，以获得额外的特种能力来达成其它方 式不能达成的目标”。美军认为，达成特种作战部队与常
43、规部队行动一体化的关键，是在计划与实施联合行动的全过程中，向担任受援或支援任务的常规部队的指挥官提供特种部队的指挥控制分队和联合作战特遣分队，由他们来协调特种作战部队和常规部队的行动-军眼聚焦美军现役部队只有 130 余万人，全球驻军、全球机动、全球作战，面对不确定的对手、不确定的战场、不确定的战争样式，基本做到了“招之即来，来则能战”。美军高效行动的背后，有一整套结构合理、责权分明、不断升级的联合作战指挥体系。层级精干 责权分明“作战指挥链”如何构成在美军军语体系中，并没有“作战指挥体制”或“领导指挥体制”的术语，而是将相应或相似体制统称为“指挥链”。美军“指挥链”由两部分构成： 一是“行政
44、指挥链”，也就是所谓的军政系统或领导管理体制，以“总统和国防部长-军种部长（军种参谋长）-军种部队”为基本主线，主要负责对机关和部队领 导、管理、军种训练、军种联合基础训练和后勤保障；二是“作战指挥链”，也就是所谓的军令系统或作战指挥体制，以“总统和国防部长（通过参联会主席）-联 合作战司令部-作战部队”为基本链条，主要负责对部队的作战指挥、控制、协调和联合训练。现代作战爆发突然，节奏快、强度大，作战指挥的效率直接影响着战争运行，指挥链层级越少，权力越集中效率越高。美军“作战指挥链”由最高指挥 当局、各联合作战司令部和军种组成部队三级构成，军种完全退出作战指挥链，联合作战司令部成为整个作战指挥
45、链的枢纽和重心，大幅提升了指挥效率。首先，在最高层，由总统和国防部长构成的最高指挥当局负责制定战略决策。国家安全委员会负责就国家安全问题向总统提供咨询。参联会由参联会主 席、副主席、陆军参谋长、空军参谋长、海军作战部长、海军陆战队司令和国民警卫局局长等组成，是总统和国防部长的主要军事咨询和参谋机构，也是维系军政和 军令系统正常运行的重要纽带。参联会主席是美国总统、国家安全委员会和国防部长的首席军事顾问，拥有美国武装力量军官的最高军衔，但没有作战指挥权。第二，在中间层，联合作战司令部司令全权负责战役指挥。美军联合作战司令部由 6 大地区司令部（太平洋司令部、欧洲司令部、中央司令部、南方司 令部、
46、北方司令部）和 3 大职能司令部（战略司令部、运输司令部和特种作战司令部）构成，是美军全军战备活动的重心，也是其集成军种核心能力、处理军种竞争 的主要组织平台。战时联合作战司令部司令通过参联会主席领受总统和国防部长下达的命令，对战区内所有部队全权实施指挥，并直接向最高指挥当局负责。第三，在执行层，军种组成司令部负责战术实施。联合作战司令部下辖军种组成司令部，根据联合作战司令部司令下达的作战命令，执行作战计划，提供作战部队，遂行作战任务。作为美军“作战指挥链”的核心，联合作战司令部的组织机构主要由司令部机关、下属联合作战司令部、军种组成部队司令部、临时或常设联合特遣队几个部分组成。司令部机关主要
47、由联合参谋部、直属单位及附属人员和设施组成。下属联合作战司令部，即联合作战司令部下辖的地区或职能司令部，例如太平洋司令 部下辖的驻韩美军和驻日美军司令部，战略司令部下辖的网络司令部等。军种组成部队司令部，例如太平洋司令部下辖的太平洋舰队、太平洋空军司令部等。美军联 合作战司令部通常使用临时或常设性的联合特遣队遂行战役战术任务，由在行动中起主要作用的军种部队指挥官担任联合特遣队指挥官，例如太平洋司令部下辖的第 519 联合特遣队和第 510 联合特遣队等。计划完备 权力集中“作战指挥链”如何运行美国针对特定国家和特定情况制定了众多详细的“应急计划”。一旦危机发生，美军会迅速对这些应急计划进行选择
48、、修改和扩充，使其升级为“危机 行动计划”。美国“国家指挥当局”一旦决定发动战争，危机行动计划经过修订后就会变成“作战命令”，成为战争方案。从运行机制上看，美军作战指挥链运行大 致分为 4 个流程。一是拟定应急计划。“应急计划”是和平时期联合作战司令部为应对未来可能发生的危机预先制定的作战计划，大致可分为 3 个层次：上层是联合作战 司令部制定的整个展区的作战方案；中层是联合作战司令部和军种组成司令部的作战计划；下层是军种组成司令部下属部队的具体实施方案。值得一提的是，应急计 划以对特定冲突的预测为基础，其价值并不仅体现在计划的详细程度和预测的精准程度上，更体现在它能为部队演练提供蓝本。通过演
49、习，一方面可以检验作战计划 的可行性，为作战计划的修改和完善提供依据；另一方面可以让部队熟悉作战计划，提高军兵种部队相互协调和配合的能力。战争爆发时，部队上了战场就不会感到 陌生，因为战场上发生的，极有可能是他们在平时的演习中多次演练过的。二是制定危机行动计划。危机行动计划是在危机时期，联合作战司令部在时间紧迫和形势危机情况下制定，并提交给最高决策层作为决策依据的作战计 划。危机行动计划虽然会根据现实因素做出调整和修改，但一般以应急计划为基础。例如，1989 年 12 月，美出兵巴拿马，主要依据是“蓝勺行动”作战计 划；2003 年 3 月发动伊拉克战争，主要依据的是“1003 东方大规模战区战争”作战计划。三是发布作战命令。总统根据国内外形势、危机发展状况等一系列现实因素，依据国家安全委员会和参联会主席的建议，在危机行动计划的基础上，确 定军事行动的总体目标、发起时间、以及“受援联合司令部”（指对作战计划制定负有主
