1、第二讲 西方行政学的产生和发展,一、西方行政学产生的几个标志 二、西方行政学产生的社会历史条件与知识背景 三、西方行政学的发展历程,进一步阅读,马骏、郭巍青：公共管理：新的研究方法，载于武汉大学学报，2002年第1期。 从分肥制到功绩制：19世纪初期到20世纪早期的美国文官制度沿革,思考与讨论,行政管理=公共行政？ 公共行政=公共管理？ 公共管理=新公共管理？,第二讲 西方行政学的产生和发展,一、西方行政学产生的几个标志 二、西方行政学产生的社会历史条件与知识背景 三、西方行政学的发展历程,西方行政学产生的几个标志,1887年美国学者威尔逊在政治学季刊上发表了被誉为行政学开山之作的行政学研究，
2、主张政治与行政分离，这标志着行政学作为一门学科正式诞生 。 古德诺在1900年发表了政治与行政一书，对威尔逊的思想做了进一步的阐发，从而使“政治与行政不同”的思想得到了广泛的传播。,西方行政学产生的几个标志,马克斯韦伯于1922年发表了社会组织与经济组织理论。韦伯通过他的官僚制理论的建构，解决了威尔逊思想付诸实施的技术性问题。 泰罗1911年发表的科学管理原理和法约尔1916年发表的工业管理与一般管理两部著作对公共行政学的形成都发生了重大影响。,西方行政学产生的几个标志,1926年怀特的行政学导论和1927年威洛比的公共行政原理两本书的出版，标志着行政学理论体系的正式形成。,第二讲 西方行政学
3、的产生和发展,一、西方行政学产生的几个标志 二、西方行政学产生的社会历史条件与知识背景 三、西方行政学的发展历程,二、西方行政学产生 的社会历史条件与知识背景,“行政国家”的出现 “文官制度”改革运动的发展 科学管理运动的影响 多种学科知识的形成和发展,“每个人改善自身状况的一致的、经常的、不断的努力是社会财富、国民财富以及私人财富所赖以产生的重大因素。这不断的努力常常强大得足以战胜政府的浪费，足以挽救行政上的错误，使事情趋于改良。譬如，人间虽然有疾病，有庸医，但人身上总似有一种莫名其妙的力量，可以突破一切难关，恢复原来的健康。”亚当斯密,政府的职能仅限于： “保护社会，使其不受其他独立社会的
4、侵犯” ； “尽可能保护社会上各个人，使其不受社会上任何其他人的侵害或压迫”； “建设并维持某些公共事业及其某些公共设施（其建设与维持绝不是为了任何个人或少数人的利益），这种事业与设施，在由大社会经营时，其利润常能补偿所费而有余，但若由个人或少数人经营，就决不能补偿所费。”亚当斯密,问题,你是如何理解“行政国家”的？,“行政国家”的出现,“行政国家”是指人类社会发展到这么一个阶段国家行政权渗透到人们社会生活的各个领域，人们在其生命的整个过程中都离不开行政机关，行政机关的行政行为成为影响人们生命、自由、财产和国家安全、稳定、发展的一种几乎无所不能之物。,有人曾说，直到1914年8月，除了邮局和警
5、察以外，一名具有守法意识的英国人可以度过他的一生却几乎没有意识到政府的存在。但是，这位可敬的先生不是一位善于观察的人，因为到了1914年，大量的迹象表明政府的概念发生了深刻的变化。这些变化乃是20世纪的特征。国家学校的教师、国家的保险官员、职业介绍所、卫生和工厂检查员以及他们必不可少的同事税收员，就是这些外在的，可见的变化。现代行政国正在形成，纠正社会和经济的弊病是政府的职责，这种看法反映了人们的情感。”威廉韦德,“行政国家”的标志,行政机构和行政人员的大量增加 行政职能的大为扩张 行政权力的大为膨胀 行政自由裁量权的大为增长,历年美国联邦公务人员人数的增长情形,年度 1791 1821 18
6、31 1841 1851 1861 1871 1881 1891 1901 1911 1921 1931 1941 1951 1961 1971 1981 1991 1999,人数 4479 6914 11491 18038 26274 36672 51020 100020 157442 239476 395905 561143 609746 1437682 2482666 2435808 2862926 2865000 3111912 2721399,1980-1992年美国各州与地方政府雇员人数（含全职与兼职）,行政机构的规模变化,美国在建国之初联邦政府仅设3个部：国务院、战争部、财政部和
7、总检察官办公室。到20世纪初，联邦行政部门发展到70多个 。,“行政国家”的标志,行政机构和行政人员的大量增加 行政职能的大为扩张 行政权力的大为膨胀 行政自由裁量权的大为增长,行政职能的大为扩张,20世纪以后，国家行政新涉及的领域主要有： 干预经济， 对经济进行调控； 管理国内国际贸易，国内国际金融； 举办社会福利和社会保险； 管理教育、文化和医疗卫生； 保护知识产权； 保护、开发和利用资源； 控制环境污染和改善生活、生态环境； 监控产品质量和保护消费者权益； 城市的管理规划和乡镇建设； 直接组织大型工程建设和经营、管理国有企业等等。,“行政国家”的标志,行政机构和行政人员的大量增加 行政职
8、能的大为扩张 行政权力的大为膨胀 行政自由裁量权的大为增长,行政权力的大为膨胀,行政许可权 行政确认权 行政处罚权 行政征收权 行政强制执行权 行政裁决权 行政立法权,“行政国家”的标志,行政机构和行政人员的大量增加 行政职能的大为扩张 行政权力的大为膨胀 行政自由裁量权的大为增长,行政自由裁量权的大为增长,在19世纪以前，西方国家一般均奉行“无法律即无行政”的原则: 政府的一切活动必须遵守法律； 必须限制政府专横的自由裁量权； 政府与私人一样受普通法院管辖，不能有专为政府而设立的行政法院； 法律在政府与公民之间无所偏袒。政府不能享有不必要的特权，或者不必要地避免适用一般的法律。,“如果国家对
9、公民从摇篮到坟墓都予以监督，保护他们的生存环境，在不同的时期教育他们，为他们提供就业、培训、住房、医疗机构、养老金，即为之提供衣食住所，这就需要大量的行政机构（而且这些行政机构）必须有自由裁量权”。威廉韦德,行政自由裁量权膨胀的原因,现代社会变迁迅速，立法机关很难预见未来的发展变化，只能授权行政机关根据各种可能出现的情况做出决定； 现代社会极为复杂，行政机关必须根据具体情况作出具体决定，法律不能严格规定强求一致； 现代行政技术性高，议会缺乏能力制定专业性的法律，只能规定需要完成的任务或目的，由行政机关采取适当的执行方式； 现代行政范围大，国会无力制定行政活动所需要的全部法律，不得不扩大行政机关
10、的决定权力； 现代行政开拓众多的新活动领域，无经验可以参考，行政机关必须作出试探性的决定，积累经验，不能受法律严格限制； 制定一个法律往往涉及到不同的价值判断。从理论上说，价值判断应由立法机关决定，然而由于议员来自不同的党派，议员的观点和所代表的利益互相冲突，国会有时不能协调各种利益和综合各种观点，得出一个能为多数人接受的共同认识，为了避免这种困难，国会可能授权行政机关，根据公共利益和需要，采取必要的或适当的措施。 出处：王名扬：美国行政法，中国法制出版社，1995年版，第546-547页。,二、西方行政学产生 的社会历史条件与知识背景,“行政国家”的出现 “文官制度”改革运动的发展 科学管理
11、运动的影响 多种学科知识的形成和发展,“政党分肥制” （spoils system）,1829年，英国的“政党分肥制”的选官制度被移植到美国。当时的当选总统安德鲁杰克逊提出，竞选是一场战争，谁胜利了就应分配到胜利果实，即“肥缺属于胜者”。,Andrew Jackson(1767-1845年）,“所有公职的内容都很简单明了，只要是正常智力的人都可以很快地学会并掌握这些工作。让职业官僚长期占领着这些公职的位子，肯定是坏处大于好处”。安德鲁杰克逊,问题与讨论,“政党分肥制”有哪些弊端？,政党分肥制的牺牲品：加菲尔德总统,“老练的、谋求官职的人，他们像劫路人掏出手枪那样把求职申请书掏给我！”加菲尔德,
12、政党分肥制的牺牲品：加菲尔德总统,加菲尔德总统的遇刺成了一个导火索，在美国社会中逐渐形成了强大的要求中止“政党分肥制”的呼声，希望结束这种随着执政党的变换而进退的官职恩赐制。,文官改革运动的推行,1872年，格兰特总统组建了第一个文官委员会，专门负责制定和贯彻正确的规章制度，负责监督各部门的考试和考核。 1877年，纽约成立了第一个文官改革协会，1881年成立文官改革同盟，这都可以看作是格兰特总统文官委员会的理念的继续。 1883年，美国国会通过了由议员彭德尔顿提出的调整和改革美国文官制度的法案（即彭德尔顿法），美国文官委员会重新建立起来，并被赋予了组织上的合法地位。,彭德尔顿法,彭德尔顿法内
13、容主要包括：在招工制、竞争考试制、政治中立和职位任期基础上建立一种功绩制；允许总统扩大受文官制保护的人员比例；创立一个独特的“开放”式的人事制度；不以政治理由解雇人员；文官委员会负责联邦文官的统一管理等。 彭德尔顿法开始确立功绩制原则，奠定了美国公务员制度的基础，标志着美国公务员制度的形成。,文官制度改革运动 推动对公共行政学的研究,在美国文官委员会开始运营的早期阶段，按照功绩制的政治中立原则制定了大量的政策，有效地防止了主张“政党分肥制”的人谋取权力，从而使联邦机构逐渐地走向了非政治化的轨道。,Woodrow Wilson(1856-1924年）,“我们的理想模式是通过某种方式建立一个有文化
14、教养和自立精神的文官制度，它完全能够有理智有力量地展开活动，同时与公众的思想保持着非常紧密的联系，这种方式就是选举和经常性的公开协商，它可以彻底排除武断和阶级态度。”威尔逊,二、西方行政学产生 的社会历史条件与知识背景,“行政国家”的出现 “文官制度”改革运动的发展 科学管理运动的影响 多种学科知识的形成和发展,Frederick Winslow Taylor （18561915年）,“单凭经验行事的生产率低下的方法，这种方法在各行各业仍十分普遍，导致我们的工人浪费了大量的劳动”。泰罗,科学管理的基本精神与功绩制基本吻合,泰罗科学管理的基本精神是科学地确定每一个工作人员如何以最佳的方式完成各项
15、任务，这与功绩制的原则是基本吻合的。 “工作分析”“职位分类” “工作评价”“绩效考核”,职位分类和绩效考核,职位分类和绩效考核突出了公共行政体制中几个方面的内容： 它以职位为核心而不是以人为核心，让职位选择合格的人，而不是因人设位和因人设事； 职位分类和绩效考核要求有着科学的标准； 加速了公共行政的非政治化，使行政体系主要从属于效率的目标。,科学管理运动对公共行政学的影响,尽管泰罗所开创的科学管理理论最初是针对企业管理而提出的，但是它同时也为政府的行政管理改革提供了理论和方法，成为公共行政学的理论来源。 开始重视通过科学管理寻求政府行政管理效率的提高。建立管理目标、管理控制标准、管理程序化、
16、科学挑选、培训和安排人员、组织分工和协作，明确权责、调动人员积极性，提高工作效率等。,二、西方行政学产生 的社会历史条件与知识背景,“行政国家”的出现 “文官制度”改革运动的发展 科学管理运动的影响 多种学科知识的形成和发展,多种学科知识的形成和发展,19世纪末至20世纪初是人类科学史上的一个重要的发展时期，对当代社会经济发展具有深刻影响的一些学科，如管理学、心理学、社会学等等都在这一时期产生并迅速发展起来。,政治学的发展对行政学产生的影响,西方近代政治学说尤其是国家学说，为行政管理学提供了有关国家权力（行政权）、民权民意、政府结构、政治过程等概念和范畴，提供了传统的理论和思辨的研究方法。,“
17、三权分立与制衡”学说,它把行政权看作为一种相对独立的权力，并提出用立法和司法权来对它进行制约； 它把这三种权力看作是由三个不同部门或机构执掌的，而且作为制度设计和制度安排的具体做法也是通过强化三个部门的不同性质来实现权力的相互制衡的； 此学说已经包含着“行政是一个相对独立的领域”的认识，对这个相对独立的领域可以进行专门研究和判断。,行政法学的发展对行政学的影响,行政法学与资产阶级革命几乎同期产生，其最初的目的，是要反对和制止封建君主对资产阶级的强权的、粗暴的甚至是肆无忌惮的干涉和掠夺，后来则演变为研究行政法律关系的学问。 行政法学开创了“依法行政”思想源流，建立了“法制行政”的最初的理论规范，
18、而这恰恰是迄今为止行政学的最重要的理论基础之一。,第二讲 西方行政学的产生和发展,一、西方行政学产生的几个标志 二、西方行政学产生的社会历史条件与知识背景 三、西方行政学的发展历程,三、西方行政学的发展历程,（一）西方行政学的历史分期问题 （二）西方公共行政学的发展历程,西方行政学的历史分期问题,台湾学者张润书将行政学的发展划分为三大阶段： 传统理论时期（X理论时期，19001930） 行为科学时期（Y理论时期，19301960） 系统理论时期（Z理论时期，1960年至今）,西方行政学的历史分期问题,丹尼尔A雷恩的三分法： 科学管理时代（19世纪末20世纪初） 社会人时代（20世纪20年代开始
19、） 当前时代（“二战”以后到现在）,西方行政学的历史分期问题,夏书章把西方行政学的发展历史概括为三个时期： 形成阶段传统管理时期（19世纪末20世纪20年代） 成长阶段科学管理时期（20世纪20年代以后） 科学化阶段现代化管理时期（始于20世纪40年代）,西方行政学的历史分期问题,美国学者沙夫利兹、海德、瓦尔多把西方行政学划分为六个阶段： 提出与创立时期（18871918年） 正统时期（19191941年） 批评与转变时期（19411959年） 应用与发展时期（20世纪60年代） 挑战与创新时期（20世纪70年代） 总结与探索时期（20世纪80年代）,西方行政学的历史分期问题,唐兴霖把西方行政
20、学划分为三个阶段： 行政学的形成时期：制度功能行政观（19世纪末20世纪30年代） 行政学的发展时期：行为过程行政观（20世纪4060年代） 行政学的繁荣时期：多元化行政观（20世纪70年代至今）,几点说明,不同的划分方法其划分的依据、学科立场、看问题的视角不同，不存在哪一种划分方法是最优的问题。 是相对的划分，而非绝对的划分。 公共行政学思想的发展具有回复性 。,三、西方行政学的发展历程,（一）西方行政学的历史分期问题 （二）西方公共行政学的发展历程,西方公共行政学的发展历程,传统行政学时期 行为主义行政学时期 多元化发展时期（系统权变行政学派、新公共行政学派、公共政策分析学派、公共选择学派
21、） 新公共管理 新公共服务,传统公共行政学的信条,采用制度或法理的研究方法，并以正式的政府组织机构（官僚体制）作为研究的主要领域； 以政治行政二分法为理论基础； 致力于行政管理的一般或普遍原则的探索 ； 强调以效率原则作为最高标准 。,传统行政学研究的特点,传统行政学研究已形成了比较完整的理论体系，其范围包括行政管理的体制、组织、结构、职能、决策、人事行政、财务行政等各个方面。 其侧重点在于探讨绝对不变的管理原则、严格的等级制度和非人格化的管理、静态结构和固定程序、以工作为中心的管理方式、机械的效率和服从。,传统公共行政学的缺陷,它采取了一种形式主义或静态的研究方法，只注重对官僚体制的分析，忽
22、视了对行政行为及行政管理过程的研究； 它将政治与行政绝然分开，忽视了政策制定以及政治因素的地位与作用； 它将丰富多彩的行政管理现象及过程仅仅抽象为若干原则或原理； 效率的标准被不恰当地过分推崇，价值因素以及公平与效率的关系问题被忽视。,行为主义行政学出现的背景,19291933年世界性的经济危机和“二战”使西方各国放弃了传统庸俗经济学所倡导的自由放任的经济政策，开始了国家对经济和社会的全面干预。 与此相适应，各国政府的行政管理在官僚体制、行政权力、行政职能等方面发生了根本性的变化。 传统公共行政学理论面对社会的变革，显得苍白无力。,西方公共行政学的发展历程,传统行政学时期 行为主义行政学时期
23、多元化发展时期（系统权变行政学派、新公共行政学派、公共政策分析学派、公共选择学派） 新公共管理 新公共服务,行为主义理论,行为主义理论是现代管理理论主要流派之一，是一种侧重从心理学、社会学角度研究个体需求和行为、团体行为、组织行为和激励、领导方式的流派。 它盛行于20世纪二、三十年代，主要的代表性人物有梅奥、西蒙、巴纳德、马斯洛、麦克格雷戈、阿吉里斯等。,行为主义行政学,行为主义行政学强调对行政现象作系统的、经验的和因果的解释，主张所谓的价值祛除，使行政学成为一门经验科学。,行为主义行政学,行为主义行政学研究已经超出了行政过程的结构性和技术性的范围，除了正式的组织形式和权力结构外，组织已被作为
24、一种包括各种社会和心理因素在内的、其成员之间相互作用和影响的动态发展的复杂系统. 一方面把效率的提高与人的行为的研究联系起来，另一方面把组织自身及其成员的活动与外界环境因素联系起来，从而深入并扩大了行政学的研究范围。,西方公共行政学的发展历程,传统行政学时期 行为主义行政学时期 多元化发展时期（系统权变行政学派、新公共行政学派、公共政策分析学派、公共选择学派） 新公共管理 新公共服务,多元化行政观出现的背景,20世纪70年代，英美等西方国家陷入了低经济增长、高通货膨胀、高财政赤字和高失业率同时并存的 “滞胀” 困境，政府管理成本居高不下，“官僚制”的弊病也都暴露了出来。 美国学者科恩在新有效管
25、理者中说，“政府的政策与计划不仅没有给人们的生活带来益处，反而还降低了人们的生活质量，政府自身造成的公共问题比解决的问题还多”。,多元化发展时期,“西方行政学在1970年代左右有了关键性的转折，各种典范相互竞争，理论建构互争霸权，迄今仍无明显的胜负，行政学仍处于多元典范并存的局面。” 台湾学者吴琼恩,多元化发展时期,系统权变行政学派 新公共行政学派 公共政策分析派 公共选择学派,西方公共行政学的发展历程,传统行政学时期 行为主义行政学时期 多元化发展时期（系统权变行政学派、新公共行政学派、公共政策分析学派、公共选择学派） 新公共管理 新公共服务,新公共管理产生的背景,20世纪80年代初，英美等
26、西方国家出于振兴经济的需要，在政府管理中大量引进和吸收企业管理经验，以精简政府规模，减少财政支出，提高行政效率。 它促使人们对政府利用企业管理方法的程序和效果进行积极的探索，并形成了一系列新的理论观点。,新公共管理,新公共管理是20世纪80年代中期以后随着西方“政府再造运动”而兴起的一个流派。 其核心内容是力图将私营部门和工商企业管理的方法用于公共部门。,企业家政府理论,新公共管理理论的精髓是企业家政府理论，企业家政府理论旨在运用企业家精神来对政府重新塑造。,戴维奥斯本David Osbern,西方公共行政学的发展历程,传统行政学时期 行为主义行政学时期 多元化发展时期（系统权变行政学派、新公
27、共行政学派、公共政策分析学派、公共选择学派） 新公共管理 新公共服务,新公共服务理论,登哈特的新公共服务理论是在对包括企业家政府理论在内的新公共管理理论进行反思和批判的基础上产生的。,罗伯特登哈特 Robert B Denhardt,“新公共服务是关于公共行政在将公共服务、民主治理和公民参与置于中心地位的治理系统中所扮演角色的一系列思想和理论。”,行政学说史课程框架（一）,专题一：绪论西方行政学的产生与发展 行政学说史的研究概要 西方行政学的产生与发展专题二： 公共行政学的产生与学科领域的初步界定 威尔逊的行政学思想 古德诺的政治行政二分法专题三：公共行政学早期研究范式的确立：效率原则 泰勒的
28、科学管理原理 法约尔的一般管理理论专题四：公共行政学早期研究范式的确立：官僚制 韦伯的官僚制理论,行政学说史课程框架（二）,专题五：正统公共行政学体系的确立 怀特的系统化行政学理论框架 古利克的一体化行政管理思想 厄威克的系统化行政管理原则专题六：传统公共行政学的终结：西蒙和沃尔多的挑战 西蒙的行为主义行政学说 沃尔多的综合折中行政观专题七：政策科学的崛起 林德布罗姆的渐进决策理论 德罗尔的政策科学理论 奎德的政策分析理论,行政学说史课程框架（三）,专题八：公共行政的生态学与系统论研究视角 里格斯的行政生态学理论 卡斯特、罗森茨韦克的系统论专题九：新公共行政学的挑战与反思 以弗雷德里克森为代表的“新公共行政学”理论专题十：公共行政中的公共选择理论 布坎南公共选择理论的“政府失败说”,行政学说史课程框架（四）,专题十一：新公共管理 奥斯本的企业家政府理论 德鲁克的目标管理论 霍哲的政府公共部门绩效管理理论专题十二：新公共服务 登哈特的新公共服务理论专题十三：公共行政学的多元化研究途径 罗森布鲁姆的多元公共行政观,
