当前农村发展面临的主要问题.doc

1、当前农村发展面临的主要问题（一)众多乡村人口与农产品供求 农产品价格自 1997 年以来出现连年下降，从而导致农民从农业中获得的收入也出现连续 4 年的持续下降。1997 年全国农产品收购价格总水平比上年下降 4.5%，1998 年下降 8%，根据当年住户调查的资料反映，1998 年农民出售的 15 种主要农产品中有 12 个品种的价格下降，而肉类价格跌幅最大，达 12.7%。1999 年情况更加严峻，全国农产品收购价格总水平比上年下降 12.2%，创改革以来最大跌幅。统计的 11 种主要农产品价格，除木材上升 1.4%外，其余 10 类农产品价格均出现大幅度下降。从农产品批发市场和零售市场所

2、反映的情况更加严重（中国院农村所、国家统计局农村社会调查总队，2001，2002）。2000 年和 2001 年农产品价格虽然略有好转但尚没有从根本上扭转价格下降的颓势。中国农业发展中出现了十分奇特的现象：一方面是总体的农业生产效率低下，大宗农产品总体上缺乏国际竞争力，另一方面却是众多的农产品过剩和农产品价格的持续表 1 19942000 年主要农产品价格指数（%）（上年=100）资料来源：中国统计年鉴19942000 年。走低。中央政府自 1998 年以来连续几年提出了农业结构调整的政策，积极支持农民进行产业结构调整，鼓励农民种植适合市场需求的优质农产品，淘汰过剩的和低品质的、以满足温饱为主

3、要生产目的的农产品生产。这些政策在一些地区和部分产品上起到了一定的积极作用。但是针对 9 亿多农民为仅 3 亿多城镇人口生产农产品的基本局面，农产品的过剩将是难以扭转。这一轮农产品价格下跌，就是由于农产品产量的大幅度增加与城市人口农产品消费增长缓慢的矛盾加剧所造成的，是因为农产品收入弹性过低的缘故。据专家测算，2000 年城镇居民的人均可支配收入，比 1996 年增加了 1441.1 元，但这 4 年中城镇居民人均用于食品的开支只增加了 53.6 元，食品的收入弹性系数不足 0.04，意味着在此阶段，城镇居民人均可支配收入每增加 1 元，用于食品的开支只增加不到 4 分钱，还包括在外用餐费用的

4、增加（陈锡文，2002）。更 值得关注的是，城 镇居民 1999 年人均购买粮食比1996 年下降近 10 公斤，鲜菜下降 4 公斤多，猪肉下降近 2 公斤（中国社会科学院农村发展所，国家统计局农村社会经济调查总队，2001）。考虑到 3 亿多城镇人口中还有大约 1 亿多非农业人口是生活在县和县以下，他们的生活水平比大中城市更低，因此鼓励农民进行优质农产品生产的政策所起作用的程度和范围也会是非常有限的。由于农产品价格弹性和收入弹性都很低，当前农产品的过剩是商品农产品消费需求不足导致的过剩，是大量人口滞留于农村所致。 （二）众多乡村人口与农民收入 “九五”期间，我国农民的收入增长幅度逐年递减：1

5、996 年农民人均纯收入的增长幅度为 9.0%，1997 年为 4.6%，1998 年为4.3%，1999 年为 3.8%，2000 年仅为 2.1%。在“九五”后 3 年，农民人均纯收入的年均增长速度仅为 3.4%，尚不及同期城 镇居民可支配收入年均增长速度 7.2%的 12。在的统计中，农民纯收入主要包括工资性报酬收入、家庭经营农业（农、林、牧、 渔）收入、家庭经营二、三产业收入、转移和财产性收入四个部分。2000 年全国农民人均工资性收入为 701 元，比上年增加 71 元，增长 11.2%，是纯收入增量的 165%，如果加上农户家庭经营二、三产业收入 338 元，则农民从事非农产业的收

6、入达 1039 元，占农民人均纯收入的 46%。工资和非农经营收入的增量是农民人均纯收入增量的 208.3%。通过上述对农民收入特征的可以清楚地看到，乡镇及农民外出打工等工资性收入已经成为农民人均纯收入增长的主要支撑。尽管 2001 年农民收入增长有所回升，达到了 4.2%的增长速度，但是收入的来源构成没有 发生根本改变，同时与城市收入的增长速度相比仍然相差悬殊。显然，众多的 乡村人口是当前农民实现收入快速增长的主要障碍。从中长期看， 继续依靠政府提高大宗农产品收购价格来增加农民农业经营的收入，已经难以适应目前的体制环境和市场环境。而大规模的商品农产品生产由于土地规模的限制，也不能对所有农民的

7、收入带来决定性的。人多地少构成了农户扩大农业生产经营规模的基本约束。在此约束之下，非农业人口或城镇居民及整个国民经济所能够承受的农产品价格水平与农民农业经营收入的增长将是一对很大的矛盾。依靠农产品价格的大幅攀升来提高农业经营者的收入，以使其成为农民收入增长的主体已经不会成为常态（陈剑波，2001）。此外， 长期维持相当大比例的乡村人口对整体所带来的还更加复杂，比如农业生产规模与效率的问题、生态和环境破坏问题、农产品加工发展过慢的问题(农产品加工业的发展一直受到中央和地方政府的极大重视，但农产品加工业的发展与如此巨大的农业部门相比还很不相称。显然这与能够消费农产品制成品的市场规模（城市人口规模）

8、密切相关)等等，显然解决中国乡村人口的非 农化问题已经成为经济发展中一个十分紧迫的任务。二、县 域中小工商业受到抑制，劳动力流动缺乏政策支持县和县以下中小型工商业发展应该成为县域经济发展的重点，它将为乡村人口的迁移做出重大的贡献。我们过去的乡镇的发展经验已经充分证明了这一点。中国的小城镇发展较为缓慢，除了各种体制的约束之外，十分重要的一个问题是工业化和市场化严重不足。而没有工业化的发展，城镇化的进程是难以顺利演进的。近年来，作 为县域内解决乡村人口非农就业主体的乡镇企业增长减缓，成为经济发展受阻、农民收入增长减缓的重要因素之一。2000 年乡镇企业个数比上年减少 50 万家，增加值为 2730

9、0 亿元，比上年仅增长 10%，几乎为有史以来增长速度最低的一年。而整个 “九五”期间乡镇 企业 13.6%的年平均增长速度也是上最低的水平。2000年乡镇企业职工人数为 12700 万人，与上年持平，基本中止了就业人数下滑的趋势。2000 年乡镇企业增加值的增加额已经占 GDP 增加额的 37%，占农村增加值的比重也由 1995 年的 54.9%提高到 2000 年的 63.6%。农民人均从乡镇企业中获得的工 资收入占农民人均纯收入的比重由 1995 年的 30%上升到 2000 年的 34.5%。乡镇企业的发展对于居住着 10 亿多人口的县域经济具有十分重要的意义，而近年来乡镇企业增长幅度

10、的下滑已经对县域经济带来了许多不利的。乡镇企业发展受阻一定程度上延缓了乡村人口迁移的进程。 经历了 20 年来的改革开放，多数的县域经济已经脱离了仅仅依靠农业来推动经济增长的发展模式。乡镇企业或微型、中小型工商业作为县域经济发展的根基已成为不争的事实。目前，县域内微型与中小型工商业的发展受到和税收体制两个方面的抑制。在当前的税收体制下，县乡政府极难从工商业发展中获得充足的税源，因此地方政府和私人投资者都严重缺乏大力推动中小型工商业发展的积极性，地方政府也缺乏相应的扶持和支持政策，无法降低中小型工商业的私人投资的进入“门坎” 。当前乡镇企业发展中，最为突出的问题是融资问题无法解决，表现在：第一，

11、缺乏股权融资渠道，内部融资比例高。乡镇企业在改制过程中或通过集资进行大量的股权融资，但由于没有可交易的市场，企业职工手中持有的股权不具有流动性，这样一方面企业股权持有者承担着无限风险，另一方面也妨碍了企业以此方式进一步融资的能力，致使企业无法降低负债比率，改善资本结构。第二，债务融资渠道单一且存在很多问题。以中小企业为主体的乡镇企业长期以来外部融资的主要渠道是债务融资，而债务融资的绝大部分来源于国有商业银行。第三，中小企业债务融资信用普遍不足。第四，缺乏为中小企业投资决策和经营管理提供咨询和政府相应的服务机构，造成投资失败率过高。 由于乡镇企业发展受到制约，也由于其就地转移劳动力的高昂成本，造

12、成乡镇企业的发展减缓。其直接的后果是农村劳动力转移的减缓和城镇化步伐的减慢。 “九五”前 4 年城镇化平均每年仅增加 0.46%，比整个改革时期的平均 0.6%还低。在乡镇企业发展减缓，农村劳动力就地转移受阻的情况下，农村展开了大规模的劳动力自发流动。开始了一个迂回曲折的城镇化的过程，问题的关键是在这个进程中，如何进行战略的选择。长期以来，中国的城市化道路存在激烈的争论：其焦点问题是让流动的乡村人口是停留在大城市还是小城镇，是应该叫城市化还是城镇化。这一争论的核心，是让农民抛弃土地彻底断其后再到城市谋生，还是保持目前具有社会保障性质的土地制度家庭承包责任制基础上的季节性的流动。显然目前的农民季

13、节性流动就业的模式将使乡村劳动力转移更加平滑，成本更低，也更有利于降低乡村居民城镇化的门坎。事实上，尽管政策对于农民自己选择的流动就业模式还没有表现出明显的支持，尽管农民季节性流动还存在诸如户口、就业限制、福利保障、权益保障等等一系列，但是农民的自发流动就业已经成为劳动力转移不可阻挡的趋势，每年估计的流动数量大约在 0.81 亿人左右。同时，近年来，农 民人均纯收入之所以还能够保持低速增长，与农民的大规模季节性流动就业密不可分。三、抑制和萎 缩使县域成为无源之水（一）国有商业银行垄断储蓄信贷市场且贷款连年下降改革 20 多年来，中国信贷机构的垄断地位基本没有动摇，始终维持一个 70%左右的市场

14、份额。这对于中央政府通 过直接动员信贷资源支持城市和国有部门提供了极大便利。与国家银行在信贷市场的垄断地位相对照，贷款增长速度的下降令人吃惊。1997 年国家银行的贷款余额比上年增长了 25.05%，但随后的 1998 年和 1999 年分别下降为 15%和 8%。表 2 国有银行存贷款占全国的比致注：国有银行包括：政策银行、国有独资商业银行、银行、中信实业银行。资料来源：中国金融年鉴19942000 年。（二）金融资源大幅度向城市及国有集中中国人民银行监测的 5000 户企业，虽然从 1998 年开始，大型企业的银行借款增幅下降，2000 年起短期借款和长期借款分别下降8.2%和 10.1%

15、，但是实际的占有金融资源的比例仍然是非常高的。 表 3 1999 年国有企业占有资金情况资料来源：马洪、王梦奎，2000。表 3 的数据证明了国有部门在金融资源的配置中所具有的优先地位，金融资源向国有部门的倾斜已经成为不争的事实。此外据抽样调查，2000 年底全国省会（区府）和副省级城市的贷款余额占全国贷款余额近 40%，是当年新增贷款的 46%（中国人民银行货币政策小组，2001/11/1）。这充分说 明 1994 年以后信贷资源配置的城市化倾向。对于这样一种金融资源的配置格局，有的学者认为这是资本市场作用的结果，是资本逐利本性所致。但问题似乎并没有这么简单。鉴于国有商业银行在银行业中的绝对

16、垄断地位，而国有独资的性质又使国有商业银行易于遭受行政干预，在这样情况下强烈的城市化的资金配置格局，很难说仅仅是由于市场竞争而导致的资金流动，也就是说不完全是竞争促使资本寻求更高收益而出现的配置格局。这一配置格局的出现是与政府主导的经济增长阶段密切相关。在这一阶段，政府或政府控制的市场主导了整个资源特别是金融资源的配置。比如，大量的金融资源配置到低效率的国有部门就是一个最好的证明，说明的城市化倾向的资本配置格局，是与市场充分竞争条件下资本的逐利本性并不完全相干。（三）县域内承受着严重的通货紧缩和信贷紧缩 对是否存在通货紧缩有许多争议（周骏等，2001；王宝清，2001）。目前的紧缩是一种结构性

17、的紧缩，而非全面紧缩。城市部门，特别是大中型国有企业并没有特别感受到这种紧缩，而县及县以下的经济主体才是这种紧缩的对象。这种紧缩的直接后果是县域内以解决就业为主的中小型工商业、乡镇企业出现衰退并由此带来县域经济的衰退、农民收入下降及县乡政府税源枯竭。根据有关学者从全国总体的情况测算，19941998 年间仅财政系统的净流出平均每年大约在 1000 亿元左右，而金融系统中不仅存贷差日渐扩大，而且每年从金融系统中流出资金大约在 500600 亿元左右（中国院发展所、国家统计局农村社会经济调查总队，2000）。从县域内部的情况看更加严重。一是县域内的国有商业银行的分支机构基本没有放款权利，县域内的国

18、有商业银行分支机构在 1997 年以后对县域内经济主体的贷款增加很少。二是尽管金融机构中农业与乡镇企业贷款与农业和农户的存款（不含乡镇企业）在金融机构的全部存贷款所占的比例几乎相同（农村存款在19962000 年间基本保持在 1213%的水平，而贷款保持在 11%的水平），但是如果仔细分析却可以看出全面统计所掩盖的一些问题。第一，在 19962000 年间信用社占据了整个农村信贷市场的 6570%的份额。第二，国有商业银行对农村的放款主要是集中在大型基础设施、国债配套资金和生态建设的贷款等大型项目，而对迫切需要提供金融服务的农业生产和中小型工商业活动却处于全面紧缩的状态。1999年全国金融机构

19、对乡镇企业的贷款比 1998 年增加 581 亿元，占当年全部贷款增加额的 8%(值得说明的是，乡镇企业的增加值已经占到GDP30%以上，吸收的就业是国有部门 80%以上) ，同年信用社对乡镇企业的贷款增加额为 386 亿元，占全部乡镇企业贷款增加额的66.4%。2000 年全部金融机构对乡镇企业的 贷款不仅没有增加反而下降了 101 亿元，而同年农村信用社对乡镇企业的贷款却增加了 361 亿元（中国金融年鉴，2000，2001）。仅观察全面的统计数据，难以清楚地看到中所普遍存在的货币和信贷的严重双重紧缩的。从运行的情况表 4 乡镇和农业贷款（单位：亿元，%）资料来源：资讯行数据库（）；中国机

20、构信贷收支情况统计19982000。看，县及县以下正在承受严重的通货和信贷紧缩，表现在：1.邮政储蓄只吸收储蓄不贷款，造成每年上千亿元的资金直接上存中央银行。2.农村合作基金会清理农村短缺近 3000 亿资金，不仅了县域内中小型工商业的，兑付农民存款的责任直接由县乡两级政府负担，对本身已经债务缠身的县乡政府无疑是雪上加霜。3.国有商业银行大量减少县及县以下基层机构，贷款审批权限上收。全国已经削减 1 万多个银行分理处和营业网点，裁员 11 万人（戴相龙，2001）。4.农村信用社负担过重，难以全面支持农村发展。农村信用社以占全部金融机构 12%左右的储蓄存款余额支撑着 6070%的农业贷款和

21、7075%的乡镇企业贷款（中国院农村发展所；国家统计局农村社会调查总队，2002），但是鉴于当前农村信用社的产权、管理体制问题及沉重的包袱（累计亏损与不良资产），对于承担农村经济发展所需要的金融服务已独木难支。5.民间信贷活跃，但缺乏规范。由于正规金融难以满足当前农村经济发展的需要，民间借贷和高利贷十分活跃。据对 15 省 24 个县市41 个村的调查，民间借贷的发生率高达 95%（温铁军，2001），温州民间高利贷的利息达到每月 13%。由于民 间 信贷缺乏正式的地位，因此也缺乏管理和引导，难以真正在信贷市场上正常发挥作用。 四、消除贫困与西部大开发：经济发展的长期任务（一）关于新的扶贫战略

22、中国农村没有解决温饱问题的贫困人口已从 1978 年的 2.5 亿人减少到 2000 年的 3000 万人，没有解决温饱的贫困人口占农村人口的比重从 1978 年的 30.7%下降到 2000 年的 3%(这是依据中国政府制定的贫困线标准的（以 1985 年购买力平价不变价格为 0.66 美元/天）。为比较国家间的贫困状况，世界银行提出了每天 1 美元（1985 年购买力平价不变价格）的贫困线标准。世界银行在 1998 年的估计中认为当年中国的贫困人口如果依据世界银行的标准应该为 1.06 亿，比官方当年 4200 万贫困人口的估计要高出 1 倍多（世界银行国别报告，2001）。无论估计的标准

23、如何，中国仍然面临十分艰巨的消除贫困的任务)。根据中国政府新世纪的扶贫战略，扶贫开发的主要任务，一是尽快解决 3000 万贫困人口温饱问题；二是帮助初步解决温饱、但还不巩固的贫困人口增加经济收入，改善生产生活条件，实现稳定脱贫。与“八七”扶贫攻坚相比，这不但意味着对象更广了（约占农村总人口的 10%），而且任务加重了，即包括解决温饱 和实现稳定脱贫两大任务。扶贫的基本方针则不是简单地解决温饱，或者是生产足够的食物问题，而必须做到综合开发和坚持可持续发展，必须做到资源配置和开发与生态建设紧密结合。 实现新的扶贫目标并非仅仅是简单的资本投入问题。尽管在新的扶贫战略中政府在贫困目标的瞄准机制、扶贫等

24、等进行了许多重大的调整，但是贫困地区的区域经济发展问题将越来越成为贫困工作中的重点内容。因为尚未脱贫的 3000 万贫困人口中，主要的制约是生态和条件，这些人口的脱贫仅依靠发展当地的农牧业生产不仅可能导致新的生态破坏，也难以从根本上解决问题。移民和促进当地区域经济发展应成为实现新的扶贫战略的重点内容。（二）西部大开发战略实施中的问题2000 年，国家安排在西部地区新开工 10 个重大项目，项目总投资 1000 多亿元。2001 年，国家又在西部地区新开工了一批重点工程，项目总投资 2000 多亿元。近两年来，与国家积极的财政政策相配合，中央和地方政府及国有商业银行在西部开发的战略指导下，投入了

25、大量的财政和信贷资金。但是这些投入效果如何还值得进一步探讨。目前通过国债资金大量投入到公路、铁路、机场、大中型水利 设施项目、天然气管道项目建设的资本，对于西部地区的农村发展究竟产生的作用有多大？能否解决目前西部农村地区所面临的最为紧迫的问题？西部大开发战略既不能在短期内成为拉动国民增长的引擎，也难以从根本上解决西部地区面临的一些最为紧迫的。显然，将此战略作为资金投入的战略重点，对于整个经济和西部农村经济的发展是远水不解近渴。五、县乡财 政与农民负担问题中央政府近年来对农民负担问题一直十分重视，采取了许多措施来减轻农民的负担。从实施的效果来看，这些措施对抑制农民负担恶性上涨起到了一定的作用，但

26、并没有从根本上达到制止农民负担增加。据农业部统计， 2000 年全国农民直接负担的税费共 1778.9 亿元，平均每个农民负担 199 元。其中，各种税 92 元， “三提五统”66 元， “两工”和以资代 劳 6 元，集资等各种负担 30 多元，与 1999 年相比增长了 3.3。中央 2000 年提出了税费改革方案并在安徽进行试点。从安徽省的情况看，税费改革在减轻农民负担方面效果是明显的，人均负担下降了 30。税费改革虽然达到了使农民减负的目的，但同时使乡镇政府和村一级组织收入减少，使县、乡、村机构正常行政能力受到。税费改革、 农民减负与县乡财政状况紧密相连，没有地方经济发展和财政状况的改

27、善，农民减负就难以完全实现，税费改革就缺乏推进的基础。我国户口在县和县以下的人口 10 亿多，其中农业人口 9.2亿，在县城和建制镇的人口有 1.7 亿。我国现有 2109 个县级财政、4.6万多个乡镇财政，2000 年全国财政收入 1.34 万亿元，其中中央占51，省级 10，地市 17， 县乡两级共计 20多。而全国财政负担的人员总量中，由县乡财政负担的比重约为 70%左右。如果不能改变20%的 财政收入负担 70%人员费用的状况，不仅农民负担无法得以完全减轻，同时基层政府的行政能力也会受到极大的影响。 直接面对农民、行政事务最为繁杂、作为政权基础的县乡两级政府，可支配的财政收入是最少的。

28、农民负担的问题并非简单的基层政府收费多少的问题，实际上涉及到如何促进县域内的经济发展和整个基层财政体制改革、政府机构改革问题。六、进 入 WTO 之后的农业和农村（一）农产品贸易问题根据有关，中国的农产品中，粮食产品只有稻谷具有相对的比较优势，而糖料、园艺、畜 产品、烤烟等都具有一定的比较优势（程国强，2001），相应地，有关学者 对加入 WTO 后，利用相关的模型对在贸易自由化情况下中国农产品贸易对各种农产品的影响进行具体的（黄季焜，2001）。 这些分析对于我们认识农产品贸易自由化及中国农产品的竞争力和比较优势具有一定的作用。从短期看，贸易对于中国的农业生产和农村经济的影响是有限的。1.贸

29、易的冲击仅限于一定的区域和特定的品种许多人对于国外农产品的进入十分担心，认为有可能带来数千万农民的失业。这种担心实际上是没有什么依据。首先是粮食产品的商品率一般在 30%左右。对于小规模农户的生 产来说，特别是以生产粮食作物为主的农户而言，贸易本身不会对农民收入带来毁灭性的打击。贸易可能的影响只是针对商品率较高生产较为集中的个别品种（比如棉花、大豆、部分水果等）、个别地区（如黑龙江、吉林等大豆、玉米主产区）的农民收入影响较大。 就我国目前情况看，小麦生产的大省是河南，占到全国生产量的 22.4%，山东排第二位，为 18.67%，河北为 12.12%，其余省份均没有超过全国产量的 10%。稻谷产

30、量占全国比例最高的是湖南省， 为13.84%，河南为 10.14%，其余省没有超过 10%，大豆生 产黑龙江一个省就占了全国产量的近 30%，而新疆的棉花 则超过了全国的 1/3，广西的糖料占到全国的近 40%（国家统计局，2001 ）。根据国家统计局农村住户调查资料，黑龙江等九个省农民销售大宗农产品的现金收入仍然是家庭现金收入的主要来源。黑龙江、吉林、内蒙古、新疆分别达到 63.33%、54.48%、39.23%、33.27%。显然，如果不能很好地调整农业生产和经营战略，这些地区的农民将遭受农产品贸易自由化的直接冲击。2.主要农产品进口的配额数量并不大根据相关，即使 2002 年粮食全部进口

31、配额用完，进口玉米、小麦、大米的数量分别占 2001/2000 粮食市场年度总消费量的4.57%、7.34%、2.9%，而以 2004 年的配额量，进口粮食总量也仅占2001/2000 年度粮食消费的 6.02%。因此，从粮食安全角度来看，的配额并不会对中国的大宗农产品的生产带来重大威胁。从积极的方面看，农产品贸易自由化的进程，也会对中国的农产品市场发育具有促进作用。因此，加快完善全国的市场体系建设和分别不同的产品和不同的地区情况来确定农业的战略将是我们未来政策制定的一个重要原则。（二）补贴政策：补产业还是补人口加入 WTO 之后，另外一个十分值得重视、也是在中国的学者中讨论的最多的一个就是关

32、于如何利用相关的扶持政策来扶持中国的农业发展问题。在运用相关的政策补贴措施对农业进行补贴的问题上，有一个十分重要的问题需要予以明确：尽管一些国家通过各种手段（比如农业保险）转变过去对农业的补贴方式，并逐步实现从对农业产业的补贴转变为对农业人口的收入补贴，但是就中国发展的实际情况来看，在相当长的一个时期内还没有办法实现这样的补贴目标。在目前许多关于如何使用政策工具的讨论中，不少的学者模糊了这一区分，将对农业产业的补贴看作是对整个乡村人口的补贴，这样的认识如果不能予以纠正，很有可能误导或阻碍农业政策补贴措施的实施。因此，在考虑政策补贴的具体措施时，我们不能把解决中国问题，特别是乡村人口收入增长的问题寄托在对农业产业的补贴政策之中。各种政策补贴应该重点放在以增强农业产业的发展能力和提高其产品市场竞争力为目标（如重点扶持的领域应该包括科研、基础设施、支持劳动力转移、和培训等）。但是，就整个 农村整体发展而言，仅有针对农业产业的补贴政策是明显不够的，还必须探索、财政体制改革及推动化发展和市场体制发育的配套政策和措施。