1、扩权强县试点的现状与建议扩权强县起源 现状 建议利好 弊端激发县域经济活力带动农村经济发展改善财政运行质量提高政府运行效率省级政府管理幅度过宽、难度加大年度目标任务考核交叉重复扩权政策不全面、管理体制未理顺扩权政策与行政管理体制不匹配一、起源为充分发挥县域经济在当地经济发展中的作用，避免地级市对县域经济的不合理干预，四川省自 2007 年实行了“扩权强县”试点改革，取得了一定的成效。更好地促进扩权强县改革，推动县域经济发展。2007 年 7 月，四川省委、省政府为贯彻落实“坚持科学发展，构建和谐四川”的主题，加快县域经济发展，努力实现“四个跨越” ，促进城 乡共同繁荣，决定开展 “扩权强县”试
2、点工作。省政府赋予扩权试点县与市相同的部分经济管理权限，包括计划直接上报、财政审计直接管理、税收管理权部分调整、项目直接申报、用地直接报批、资质直接认证、部分价格管理权限下放、统计直接监测发布等八个领域。二、现状（一）利好1. 激发县域经济发展活力2012 年，泸县按照“攻坚突围、提质增效、加快发展” 的工作基调，深入实施“两化互 动强县，文化旅游兴城，产业新村富民” 发 展战 略,国民经济 保持快速增长的态势。全年实现地区生产总值(GDP)195.55 亿元，增长 15.0%，增速分别快于全国、全省、全市 7.2、2.4、0.2 个百分点。其中第一产业实现增加值 38.64 亿元，增长 4.
3、8%;第二产业 115.75 亿元，增长 19.7%;第三产业 41.16 亿元，增长 11.7%。三次产业对经济增长的贡献率分别为 6.3%、76.3%、17.4%。一是突出工业上项目。精心组织实施一批资源加工型、劳动密集型、产业升级型、高新技术型工业项目。三年来，共实施工业投资项目 275 个，完成投资 54.37 亿元。二是围绕基础建项目。对接泸州市大交通战略，主动融入重庆“ 一小时经济 圈” ，全力完善县 内骨干公路网 络，构建经济加快发展的快速通道，三年累计投资 2 亿元，建设水泥路 618.03 公里，成功实现水泥路“村村通。全力抓好能源保障，开工建设 2 条 110KV 输变电工
4、程和 219mm 天然气管线及配气站工程。三是全力招商引项目。充分利用扩权强县政策优势，加强与发达地区的产业对接，积极参与区域合作，突出园区招商、产业链招商、以商招商、专业招商，大力实施亲情感召，发展“ 归雁 经济” ，实现引资数量和质量的两大突破。三年时间，全县共引进项目 868 个，其中“归雁 经济” 项目 226 个；项目总投资 104.69 亿元，到位资金 91.94 亿元。三、壮大产业强支撑，培育引领发展“增长极”泸县加速壮大优势产业，改造提升传统产业，扶持发展新兴产业，培育新的经济增长点。一是着力培育主导产业。紧紧抓住扩权后对酒类管理相关职权的下放机遇，确立打造优质白酒产业大县的战
5、略目标，出台促进政策，推进酒类企业规模化、集团化发展。三年时间，规模以上酒类企业由 15 户增加到 32 户，年销售收入亿元企业达 11 户；培育中华美酒、中华桥等注册商标 136 个；销售收入达 30.4 亿元，增长 253%，实现酒业税收 1.3 亿元，增长 294%。二是改造提升传统产业。通过鼓励建材、纺织服装、化工等传统产业技改升级，淘汰落后产能，促进内涵式扩张。三年时间，全县技改投入共计 47.27 亿元。天兴玻纤成长为国内唯一一家通过欧盟标准的无碱玻璃球生产企业，兰良水泥建成 120 万吨新型干法旋窖水泥生产线。引进制衣、制鞋等劳动密集型项目，发展纺纱、织布等配套产业，实现初级加工
6、向精深加工发展。纺织服装企业从 17 户发展到 80 余户，其中规模以上企业 30 余户，年产值 10 亿元。加速凯达化工、大洲化工等企业的改造升级，形成以天然气化工、煤化工、精细化工构成的现代化工体系，化工企业从 26 户发展到 47户，年产值 10 亿元。三是大力发展新兴产业。加强与泸州医学院、泸州化工职业学院的合作，培育了科瑞德制药等 10 余家医药制造企业。主动对接重庆机械加工制造业，引进发动机、变速箱等机械的关键零部件制造企业，不断提高机械产业协作配套能力。三年时间，县内电子机械企业由 15 户增加到 100 多户，年产值由 2500 万元增长到 10 亿元。四、坚持统筹促共荣，实现
7、城乡互动“一盘棋”泸县坚持城乡互动，重视政策扶持，形成了县镇共荣的发展格局。一是激励推动，激发内在动力。考核促进，建立党建与镇域经济相融互促的双向考核评价机制，将镇域经济作为抓党建的一个重要考核内容，促进党政“一把手” 致力于加快发展。税收优惠，对生产性固定资产投资达到一定规模，符合国家鼓励类发展的项目或产品有市场的技改和新办企业，以税收留县部分给予一定年限补助。金融促进，积极为镇级企业提供贷款担保，县中小企业信用担保公司为 49 户镇级企业担保贷款余额 1.88 亿元，减免担保费用近 400 万元。2009年，全县 19 个乡镇中 18 个镇财政收入超千万元，财政收入超两千万的 9 个，超四
8、千万的 2 个。二是县镇互动，共享发展平台。推行县镇互动、园区共建模式，各镇引进投资上 1000 万元的项目原则上入驻县经济开发区，税收县镇按 7：3 分成，其余指标实行谁引进、谁统计、谁考核。三年时间，各镇引进落户经济开发区项目达65 个，占园区项目总数的 52.9%。三是扶持撬动，打造镇域特色。根据各镇实际情况，合理布局一批特色经济小区，并在规划、用地、资金等方面予以扶持，对重大项目实行“一企一策” ，县级相关部门对口扶持。鼓励、支持和引导镇域间联动发展，构建错位发展、各具特色的块状经济。全县初步形成了嘉明农副产品加工小区、海潮纸业工业小区、兆雅酒业发展小区等特色工业小区；发展了玄滩镇商贸
9、物流小区，以及方洞、得胜等镇的生猪养殖基地，海潮、潮河等镇的龙眼基地，毗卢、嘉明等镇的水产基地。（二）弊端1. 省级政府管理幅度过宽、管理难度加大2. 扩权政策与现行行政管理体制的不匹配，易引发矛盾与利益博弈3. 政策不尽全面，管理体制也未完全理顺4. 年度目标任务考核交叉重复“县制”消亡危机沉寂 16 年之后，“县改市”借“新型城镇化”之名，再次高歌猛进，大有卷土重来之势。据统计，至少有 138个县酝酿撤县设市，广东、贵州、云南和陕西 4 省就有 60多个县提出撤县设市。“这 是典型的政绩冲 动，与加大县城和小城镇建设的战略意图背道而驰。对其中的胡作非为如不明令禁止，耽误发展不说，还会严重冲
10、击农村社会稳定。”中国人民大学新型城 镇化研究小组负责人彭真怀严词指责。“县 改市 ”会不会重新启动虽然仍未可知，但 过多的县改为市或区，将冲击以县制为基础的治理制度，这不仅会造成虚假城市化，更会为中国未来发展埋下无可挽救的隐患。“县 改市 ”出政 绩上世纪八、九十年代，县域经济迅速壮大，相应地要求行政权力和管辖范围扩张升级，县升格为市一度成为切实可行而又风光无限的扩张模式。仅 1994 年-1996 年间，全国共有 95 个“县改市” ，其中，江苏、山东、浙江等省“ 县改市” 较为突出，江苏苏南的县基本都升级为市。对于县级单元来说，“县改市” 之后可获 得更高的税收返还比例、城市维护建设税等
11、收入，还可以得到更多的建设用地指标、工业项目、水资源占用量等好处，在当时客观上这也符合中国经济社会发展的需要。事实证明，改市之后，江苏、山东、浙江等省的县域经济也得到了快速发展，每年的全国百强县排行榜基本都被这三个省占据。“在特定时 期，县改市不失 为一条有效的发展道路。” 国家行政学院公共行政教研室主任竹立家认为，城镇化快速发展，就需要给中小城市放权，让他们有扩张和发展的欲望。如果一个县的经济发展水平比较高，城市规划面积到位，财政收入达到一定的水平，人口聚集达到一定的能量，自身的造血能力大幅度提高，就可以变成市，使农民就地变成市民。“省管县”遇阻“县改市”回潮“县改市”暂时被冻结之后，县级扩
12、权的冲动没有得到释放，转而通过“省管县”的方式探路突围。浙江是最早推动强县扩权的省份之一。早在 2002 年，浙江省按照“ 能放都放 ”的总体原则，将 313 项原属地级市的经济管理权限下放给 20 个县市区，成为“ 省管县” 浙江模式。之后，中国许多省市开始推行财政“省管县” 的单项试点，这被认为是强县扩权、壮大县域经济的重大改革举措，而在十年之后的今天，“ 省管县” 已经处于胶着状态、踯躅不前。虽然全国共有 27 个省份 1080 个县实行了财政省直管，但相对其他领域的改革，各地推进热情并不太高。从目前来看，具体的障碍就是地级市不愿放弃县的直接管辖权，不管是对经济发达县和不发达县都不愿放，
13、都觉得管得越大越好。财政部财政科学研究所副所长王朝才认为，省管县的试点主要是财政权限的试点，在“财权” 上 绕过 了市里，这对地级市冲击很大。而矛盾之处还在于，人事、发改这些权力还归市里管，县领导仍然受制于市，放不开手脚。但今年年初，民政部在不到两个月的时间内连续批准吉林扶余、云南弥勒“ 县改市” 名单，这一 动作被看作是 “县改市”全面解禁的信号。加之，借助新型城镇化战略的东风，“县改市” 风潮再起，引起专家学者的普遍担忧。“很多人对 新型城镇 化缺乏常识性的判断，仍在片面追求城市空间扩张，大兴造城运动，借新城之名，行夺地、争地和占地之实，抬高房价和地价。”如此放任下去，被 严重扭曲的新型城
14、镇化就会演变成一场灾难。“县 改区 ”矛盾重重从 1997 年以后，“县 域” 扩权并不是单线进 行的，在“县改市” 受困的情况下，撤 县改区成了很多地方政府新的城市化突破口。根据民政部数据，全国市辖区数量从 2000 年的 787 个增至 2011 年的 857 个，县级市则从 400 个下降到 369 个。在 2009 年省财政管县等政策实施后，一些地级市担心所属县脱离自己的控制就纷纷把下属县改为区。目前全国中心大都市已基本将周围的县(市)改为区。以广东为例，在珠三角地主要县(市)改为区之后，东西北地区县改区亦不少，去年广东清新县、揭东县先后撤县改区。一些百强县诸如顺德市、锡山市、吴江市等
15、相继变为市辖区。广东增城市、湖南长沙县、四川双流县等发达县市也可能面临变区的命运。今年年初，“县改市 ”可能开禁的信号，一度 让很多经济强县兴奋，并与“ 县改区 ”发生着强烈的冲突。5 月 8 日，浙江长兴因“撤县改区” 酿就一 场风波。长兴是全国经济强县，行政区划隶属湖州市管辖。长兴县多年来就一直在为撤县建市做准备，没想到湖州却提出“撤县变区” 。长兴作为浙江财政“省直管县” ，财政 80%留给自己，20%交给省里。变成区之后，一半要交给湖州。这引发了长兴县委四套班子、企业和当地群众的强烈反对，并联名发出措辞严厉、态度坚决的“ 一封信” ：“假如湖州市委、市政府一意孤行，长兴县所有党政机关、
16、乡镇(街道、园区)的一把手也将集体辞职”在县改区方式上，县级政府与地级政府显然存在不小的利益冲突，面对汹涌民意，湖州市决定暂停“撤县设区” 计划。“最根本的还是地方利益之争 ”，竹立家 说，相比之下，县级政府对“ 县改市” 更为渴求，而地级市 则 更迫切地希望“县改区” 。这 两种力量此消彼 涨，一直在较 量。地级市喜欢“县改区 ”，一是为壮大本身的 经济实力，二是获取更多的财政资源，三也是市领导政绩的表现。 ”竹立家说。三、建议（一）加快建立“城乡统筹”管理体制。 “扩权强县” 特别 需要市一级各部门统 一思想，以大局为重，切实加强组织领导，认真研究和协调解决扩权政策执行中遇到的新情况、新问
17、题，抓好各项改革措施的落实；继续给予扩权试点县大力的帮助和支持，确保改革试点工作扎实稳步推进。要加强对口工作衔接，主动向上争取支持。通过多方努力，使试点县在基础设施建设、产业发展、转移支付、惠民工程、土地整理、科技富民等方面获得国家及省、市的专项支持。要进一步转变发展观念，着力统筹城乡发展，建立特色明显、分工合作、优势互补的城乡发展新格局。 （二）协调好市县级利益关系，使财政改革与行政改革同步。“扩权强县” 改革的意义已经超出“扩大县一级政府权力”本身，寻求行政架构改革的重大突破口就在于市县公共权力的重新分配。因而明确省、市、县三级政府的定位，理顺省、市、县三级政府的关系，尤其是市县级政府的利
18、益关系就尤为重要。扩权强县后，财政实行省直管，无形中使县财政越过市财政，作为与行政权匹配的财政权的架空无疑影响了市对试点县经济发展支持的热情程度。所以必须采取如协调直管后县(市)与所辖市之间的利益关系与工作程序，建立激励机制防止市、县政府的短期逐利行为等有力措施，调动市和县的积极性，做到既不影响中心城市与市的经济建设，又能促进县域经济和农村经济的发展。 （三）根据具体情况制定和完善“扩权强县”配套政策措施。我省各地市州的情况千差万别，应坚持因地制宜、分类管理的原则。因此，配套改革措施应根据各地实际情况分别制定，稳妥推进，不宜采取“一刀切” 的方式。调整机构设置，努力解决“条条” 与 “块块”的
19、矛盾。 “扩权强县”改革 试点中， 应进一步明确垂直管理部门的权力是否下放、如何下放的问题。建议在条件允许的情况下，调整机构设置，协调试点县政府与税收、工商、土地等部门的关系，缓解行政权力条块分割对县域经济社会发展的负面影响。改革和完善试点县的财政体制，调整财税基数。应逐步改革转移支付制度，学习其它省优化转支制度创新的经验，创新性地将省对试点县的一般性转移支付分为均衡性转移支付、激励性转移支付和政策性转移支付等多种形式，切实增加财政收入，达到富民强省、留利于县的“扩权强县” 目的，促进县域经济快速发展。(四)因地制宜实施改革，差别对待进行考核。扩权强县改革的首要目标是激活县域经济的发展活力，所
20、以首先要注重因地制宜。由于县域经济发展的多样性、独立性和复杂性，因而省、市政府和有关部门有必要在全省发展整体规划的基础上，根据各县的特点，制定特别的县级产业经济发展规划，引导其形成各自的经济发展格局。其次，因为各县经济发展的起点不同，因此一方面在对试点县改革的有效性进行目标考核时应建立差异化的标准，使考核具有公平性、科学性和可操作性。总之， “扩权强县”改革是一个系统的工程，涉及我省经济管理及行政管理体制的诸多方面，必须积极稳妥、有计划、有步骤地推进。我们务必要因地制宜，各方达成共识，形成有序制度推进，搞好协调和衔接，尽快建立起科学合理的现代地方治理体系、构建多中心和合作治理的格局、为城乡社会发展提供一个稳定的体制框架和制度环境。
