1、 深圳 三十 多 年 城市 更新回顾 及其下一阶段 思考 缪春胜 摘要 ： 深圳作为全国城市更新 走在前列的 特大城市 ，其 更新实践对全国其他城市具有重要的先行试验、探索和借鉴意义 。 文章结合 节点性历史事件，将深圳 三十多年 的更新改造 历程 划分为 起步、探索、发展与快速推进四个阶段 ，并 重点 对 当前快速推进阶段 的管理机制、实施进展、取得成绩、存在问题 、 原因剖析等内容 进行了详细论述 ， 最后 还 对下一阶段的城市更新 发展 提出思考和建议。 关键词 ： 三旧 改造 ， 城市更新 ， 回顾 检讨 改革开放三十多年，是深圳 快速 城市化的三十多年，创造了人类城市建设史上的 一个
2、奇迹。 作为城市化进程的伴生品，国内外众多城市都存在着或曾经存在过旧村旧城现象。深圳由于城市建设的历史短、速度快、规模大，在短短 三十 年间由“小渔村”蜕变成为现代化大都市，其 更新 改造的 问题尤其典型和突出。 同时， 深圳作为全国 城市更新 走 在前列的 特大城市 ， 其城市更新实践 对全国其他城市具有重要的先行试验和探索 意义。 研究深圳三十多年的更新改造历程，特别是近几年 来 快速推进的城市更新活动， 可为 其他城市 提供 参考和借鉴 。 1 深圳更新改造的四阶段 三十 多 年的快速城市化过程， 给 深圳 更新 改造 带来了 三十 多 年 的 历史 。 回顾深圳 三十 多年的 更新 改
3、造 1历程 ，以 重大历史事 件 的 发生为节点，可 将深圳城市更新的 发展划分 为 起步、探索、发展与快速推进 四个阶段 ，具体内容如下 ： 1.1 起步 阶段 1980-1990 年 以 1980 年 经济 特区 成立为 起始 节点，深圳拉开了城市建设的大幕。一个 南海之滨的小村镇 ，要 跃变 成为一个规划蓝图上的 “ 大 城 市”， 最早启动的更新 活动 便是 原 罗湖 旧城 区 的改造 ，这也 是 深圳 更新改造 迈出 的 第一步。 本文将此阶段称之为 深圳 更新 的 “ 起步 ” 阶段。 该阶段 的 主要 改造 对象是旧城区 ， 其中 罗湖区是重点改造区域 。 旧城改造 工作 主要由
4、1 早期 称谓为旧城改造、旧村改造 、城中村 改造 、旧工业区改造 ，自 2009 年后统一称为城市更新 。 市 建设、国土、规划等主管部门 推动 ， 实践 范围集中 于罗湖区。通过数年的努力， 罗湖 东门商业 老 街 区 等 旧城 区的面貌得到了有效改善。 据档案记载 ，该阶段 主要发生了以下几个 重要事件： （ 1） 1981 年 12 月 29 日，深圳特区发展公司与香港新世界旅行社签约，合作改造深圳旧城区 ； （ 2） 1982 年 1 月 29 日，市政府批准市发展公司与香港深城投资公司合作改建旧城区的合同 ， 协议投资 1.5 亿港元，合作年限 30 年 ； （ 3） 1989 年
5、 ， 罗湖区旧城规划由罗湖区建设局（国土局）委托中规院 编制完成。 1.2 探索阶段 1990-2003 年 随着 深圳经济特区的 快速 建设 与 发展 ， 大量的土地资源 被 消耗 ， 带来的是 原农村的集体土地 被 逐步 征用 作为城市发展用途 ，原居民居住点 在城市快速建设过程中 被孤立成一个个“旧村”。 与此同时 ，农民的居住水平和收入迅速提高，私人建房出现了高潮 ， 旧村问题开始凸显 。 为 快速、 有效地解决“旧村”问题，深圳市政府于 1991 年 5 月 24 日 成立了 旧村改造领导小组 ， 负责 全面统筹全市的“旧村”改造 工作 ， 由此 拉开了深圳 更新 第二阶段 “探索”
6、阶段的序幕。 该阶段的改造对象 聚焦 于 “旧村” ，方式以拆除重建为主 。 在 1991 年 这一年的时间 里，由时任主管 李传芳副市长主持召开 了 旧村改造领导小 组 三 次会议 ，对旧村改造机构、旧村改造的市与区职责分工范围、旧村改造的原则和方法、旧村改造的进度等系列问题进行 重点 商议，同时制定两批 次的 旧村改造计划 。 由于 主管 机构初设，政策 制定 尚处于探索阶段， 旧村改造工作 推动乏力，实际动工的旧村 项目 数量有限 ，泥岗村、 赤尾村、 上步旧村 、渔民村 、蔡屋围 算是其中 较为成功的案例。 至 2000 年初期 ，剩余的旧村改造计划 因 各种原因 推动不下去 ， 成为
7、 下一 阶段的 历史遗留项目 。 1.3 发展 阶段 2004-2009 年 2004 年 10 月 28 日深圳市委、市政府召开 “全市城中村改造暨违法建筑清查工作动 员大会” ， 11 月 5 日 市 城中村改造工作办公室正式成立 ， 从此拉开了在全市范围内全面推进城中村改造 的帷幕。 本文将该阶段称之为深圳更新 的“发展”阶段。 该阶段 改造对象 拓展至城中村、 旧城、旧工业区三种类型 ，方式拓展至全面改造 （拆除重建） 和综合整治两种 。 05-09 年期间 ，全市共 提出全面改造计划 200 项，涉及改造用地规模 19 平方公里 。 其中， 城中村改造计划 137 项 ，旧城改造计划
8、 33 项，旧工业区改造计划30 项 。另外，还提出 城中村综合整治计划 167 项，涉及投入资金 21 亿元 ， 具体见下表 1。 表 1： 05-09 年 年度 的 改造计划 汇总表 年度 计划 对象类型 全面改造项目数量（个） 全面改造项目规模（ ha） 综合整治改造项目数量（个） 综合整治改造项目投资规模 2005 城中村 13 128.18 24 6.4 2006 城中村 40 458.94 73 7.0 2007 城中村 45 495.34 70 8.0 旧城 27 260.07 - - 2008 城中村 39 296.42 旧城 6 92.89 - - 旧工业区 12 89.53
9、 - - 2009 旧工业区 18 117.99 - - 小计 200 1939.36 167 21.4 数据来源： 深圳市规划 和 国土 资源委员会 （市海洋局），城市规划公告 ， 各年度城中村改造计划公告 等 。 城中村 综合整治 是 该阶段 主要的改造活动 ，推进 速度较快 。 从 2005 年开始，政府每年投入 数亿元 资金 负责 推进城中村综合整治 ， 整治 的 目标 是 以消除重大安全隐患、完善市政基础设施为重点 。据相关 统计 资料显示， 该阶段 全市有 152 个 城中村综合整治 项目开工 ， 截止2009 年有 105 个项目完工， 完成率达 70%， 完工面积约 8.2 平
10、方公里 。 城中村 全面改造 （拆除重建） 项目推进 速度较为 缓慢 。 相比上一阶段，该阶段的城中村改造取得了一定的成绩，其中 渔农村、水库新村 、岗厦村等城中村改造取得突破性进展，基本达到规划预期 的效果。该阶段 城中村拆除重建推进较慢的 主要 原因包括： 特区内改造项目普遍存在改造用地问题，规划 目标与改造政策仍存在较大矛盾 ； 拆迁等主要问题难以从根本上解决 ，拆迁中“钉 子户”漫天要价的现象出现 ； 配套政策尚不完善， 改造专项规划与法定图则之间的法律地位关系尚未明确 等 。 1.4 快速 推进 阶段 2009 年 至 今 以 2009 年 8 月 25 日 广东省 颁布的 关于推进
11、“三旧”改造推进节约集约用地的若干意见（粤府 200978 号） 为标志，深圳 吹响 了 全面推进城市更新 （“三旧 2”改造） 的号角 ，进入了快速推进的阶段 。 该阶段最重要的特征 ， 便是 形成了以办法及实施细则为核心的 系统政策体系。 2 根据广东省 78 号文精神， “三旧”指旧城镇、旧厂房和旧村庄。 图 1： 以办法及实施细则为核心 的 “ 1+N” 更新政策体系示意 深圳市城市更新办法（深府第 211 号 ，以下简称办法 ） 于 2009 年 12 月 1 日 正式施行 ，为深圳城市更新 活动的开展奠定了重要的法制基础 。 办法 作为国内首部关于城市更新 的政府规章 ， 提出了城
12、市更新的概念，适用 的更新 对象 实现全覆盖，包括 旧村、旧城、旧工业区等 多种类型 ；首次提出 了 城市更新单元规划制度以及实行科学的 计划管理 机制 ，提出了多种改造方式 ， 规范 了 城市更新的运行程序。 深圳市城市更新办法实施细则（深府 2012 1 号 ，以下简称 实施细则 ） 作为 办法的配套性规定，重在对 办法的规定进行细化和补充 ， 主要 呈现出五大亮点： （ 1） 保障公共利益，实现多方共赢 ；（ 2） 缩短 审批 时限，加强进度监管 ；（ 3） 强化公众参与，实现规范操作 ；（ 4） 坚持市场运行，强化政府引导 ；（ 5） 明确部门分 工，实现管理下沉 。 可以说，实施细则
13、 对 规范深圳 的 城市更新 行为 更上了一层楼。 该阶段的 城市更新活动得到了快速 、全面 推进 ，城市更新 已成为深圳挖掘用地潜力、拓展发展空间 的主要方式 。 截止 2013 年年底， 全市已 列入计划 项目 407 个 ，完成 规划 审批229 项 ，实现用地出让 190 宗 ， 建设实施完成并 上市销售 项目 27 个 。 本文第二部分将对 该阶段的内容 进行详细论述。 1.5 小结 简要 回顾深圳四个阶段的更新改造活动，不难发现以下 几 个主要特征： 更新改造对象 得以 逐渐拓展 。 从 80 年代 的起步阶段的旧城 改造开始， 90 年代开始拓展至旧村改造 ； 到 2004 年后
14、，更新改造对象更是拓展至 城中村、旧城、旧工业区 三种类型 ；2009 年办法更是将更新对象放开至 城中村、旧工业区、旧住宅区、旧商业区 等 多种 类型 。 深圳更新改造对象的逐渐拓展，与当时的城市建设与城市发展阶段密不可分。 图 2：更新改造对象拓展示意 更新改造方式呈现多样化 。 80-90 年代的改造方式主要是 拆除重建； 至 2000 年 左右 ，随着房地产市场的蓬勃发展，旧村改造的成本越来越高， 房屋拆迁 的难度越来越大， 一味地拆除重建 已逐渐 行不通， 综合整治方式 应时 出现 。 虽然 综合整治 是政府投资，但 在当时 的发展环境下 得 到 了 快速 发展。 到 第四 阶段，办
15、法和实施细则 鼓励在拆除重建和综合整治方式之外，可以对建筑物本身进行功能改变， 以实现 最大程度 地 保留 城市 发展 的 印记 。 不难 发现 ，随着时间的推移， 深圳更新改造的方式多样化 的 特征已 逐渐 明显，这也是 深圳 城市发展的一种自相适应现象。 图 3： 更新改造方式变化 示意 更新改造速度逐渐加快 。 80 年代 的旧城改造和 90 年代的旧村改造，实际推动的项目数量并不多。 至 2004 年 后，城中村的综合整治得到了 较 快推进，为城市面貌的再造 发挥了 重要作用 。 特别是 2009 年办法和实施细则出台以后，深圳的更新 改造活动 实现了 向全市域 全对象 的快速推进 。
16、 深圳更新改造的速度越来越快，与房地产市场的 蓬勃 发展 、 深圳城市的快速建设 等因素 密切相关。 2 当前阶段的城市 更新 进展 与检讨 以 2009 年为始点的深圳新一轮更新改造活动， 在实践 和推进 过程中 取得丰硕 成果 的同时 ，也遇到不少问题 。 下文 将 重点对该阶段的 实施 管理机制 ，计划 、规划和用地 实施进展 情况 ，以及实施检讨和原因剖析 等内容 进行 详细阐述 。 2.1 更新 单元制度及管理 机制 2.1.1 更新单元制度 确立 2009 年颁布的 办法 确立 了 深圳城市更新实行更新单元规划和 计划管理制度，并严格 规定了拆除重建类的城市更新活动必须以制定城市更
17、新单元规划 、纳入城市更新 单元 计划为前提条件。自此，深圳拆除重建类城市更新 以“更新单元”为单位的 实施 制度得以确立。 图 4：城市更新单元计划、规划、 用地三 阶段示意图 2.1.2 更新单元计划管理 目前深圳市城市更新实施 单元 计划管理机制， 可以说是“具有 深圳特色的城市更新 计划体制” 。列入全市城市更新计划 “ 盘子 ” 的 更新项目， 方可编制 更新单元 规划以及启动后期的项目实施，可以说更新单元计划是深圳城市更新项目要面临的第一 道门槛。 为规范全市的更新单元计划申报，深圳市出台了深圳市城市更新单元规划制定计划申报指引，对拟列入计划的 更新单元划定标准 、 申报主体 、
18、更新意愿 、 申报途径 、 申报材料等准入条件进行了 规则和标准设定。 更新单元计划 执行 常态申报 机制 。 为完善城市更新单元制度以及 鼓励 城市 更新开展 ，深圳市面向准备立项的城市更新项目，建立了常态申报管理机制。即 符合条件 的计划项目，随时可向 主管 部门进行申报 ，真正做到“成熟一个，推动一个” 。 更新单元计划 执行年度 清理机制。 为加快推动更新项目的实施以及规范城市更新的市场秩序， 更新 政策对 纳入计 划的城市更新单元 提出 要求 ，自公告之日起一年内未能按规定要求完成城市更新单元规划报批的计划（项目） 将予以清理。 可以说，更新单元计划如同“水阀”一般，起着控制深圳全市
19、城市更新节奏的 重要 作用。 2.1.3 更新单元规划管理 更新单元规划的法定 地位趋同于法定图则 。 按照深圳市更新单元规则设定， 经 深圳市城市规划委员会下属 建环委 （地位等同于图则委） 审批 通过的更新单元规划 ，可替代 原法定图则 确定的 规划内容 ，直接作为后期行政许可的法定依据 。更新单元规划 的编制，基本相当于在原 法定图则 覆盖区域开了一扇“天窗”。 2.1.4 更新用 地出让 管理 更新用地 执行协议出让制度 。 根据办法第三十五条规定：“ 权利人拆除重建类更新项目的实施主体在取得城市更新项目规划许可文件后 ， 应当与市规划国土主管部门签订土地使用权出让合同补充协议或者补签
20、土地使用权出让合同 ， 土地使用权期限重新计算 ” ，该规定意味着城市更新项目的土地使用权可以通过协议方式出让 。 协议出让 方式 相比较现行的经营性用地 执行 的“招拍挂”方式而言， 土地获取 方面 拥有更多的 优势 ， 更新用地协议出让的的规则 大大地 提高 了城市更新实施的积极性。 城市更新单元计划 城市更新单元规划 城市更新项目用地出让（实施） 2.2 更新单元 计划 、 规划 与用地 实施 进展 2.2.1 更新单元 计划 全市城市更新单元计划规模 大 ，分布广 。 2010 年至 2013 年底，全市列入更新单元计划（以下均简称为“计划”）项目共 407 个，涉及拆除用地规模 35
21、.3 平方公里，项目平均规模达 8.7 公顷。 从空间 上 看 ，已列入计划的城市更新 项目 ，在全市空间 分布 上 基本 呈“遍地开花”的状态。 图 5： 2010 年至 2013 年深圳市列入更新单元计划情况 数据来源：深圳市规划 和 国土 资源委员会 （市海洋局），城市规划公告 各年度深圳市更新单元计划公告。 （下同） 图 6： 2010 年至 2013 年 深圳市 列入 更新单元计划 的 空间分布示意图 2.2.2 更新单元规划 更新单元规划批准量大，住宅类和商业类批准建筑面积占据绝大部分 。 截止 2013 年底，全市 已批更新单元规划共 229 个，涉及拆迁用地面积 19.4 平方
22、公里，开发建设用地 13.7 平方公里，项目平均开发建设用地规模 达 6 公顷 。实现 土地贡献 5.7 平方公里，土地贡献率达30。规划批准计容建筑面积达 6760 万平方米 ，其中住宅类和商业类建筑面积占据 86%（具体见下图 7） ， 项目平均建筑规模 29.5 万平方米，平均容积率 4.9。 图 7：已批更新单元规划 各项建筑面积分类示意图 2.2.3 更新 用地出让与 建设 实施 更新用地出让 成绩显著 ，实施建成更新项目 市场 影响大 。截止 2013 年底 ，深圳 已签用地合同项目 达 102 个，涉及拆迁用地面积 6.3 平方公里，出让用地面积 4.4 平方公里， 涉及建筑面积
23、 1800 多 万平方米。基本 建设 完成项目（含全面 建设 完成）共 27 个 ， 涉及 建筑面积600 多 万平方米 ，对当前的房地产市场产生 了 重大的影响 。 2.3 实施评估与原因剖析 2.3.1 取得成绩 城市更新 涉及面广，每一个环节存在问题都会影响整体的进展。 当前深圳城市更新取得的成就可以说是喜人的，城市更新已成为深圳挖掘用地潜力、拓展发展空间、优化城市结构 、促进特区一体化建设的核心手段。对深圳当前阶段而言，城市更新活动的重要性甚至超过了新建活动。 简要回顾，深圳当前阶段的城市更新取得的主要成就主要包括以下 几 个方面： 创设性地提出了 城市 更新 单元 制度 。 深圳 城
24、市更新政策 创设 了城市更新单元制度 ，对零散土地进行整合和整体规划 ，有利于落实各项规划指标、协调各方利益平衡， 以及 城市公共利益优先落实 。 市场参与更新的 积极性 得到充分调动 。 深圳城市更新 坚持政府引导、市场运作 的原则 ，政府、业主、市场三方共同参与的实施机制和利益平衡的三赢局面 初步得以构建 ， 充分尊重了 市场经济规律 ， 发挥 了 市场主体的积极性和主观能动性 ， 更新单元 计划、规划和用地出让取得的成绩骄人 。 规 划统筹 保障公共利益 ，更新项目 平均 实现 30%贡献率 。 深圳更新政策确立了 优先保障 公共利益 的 制度，规定 城市更新单元 须 提供不少于 15和
25、 3000 平方米的用地 的独立用地 ，无偿移交给政府，用于建设城市基础设施、公共服务设施和城市公共利益项目 。实际上，根据已批 229 项更新单元规划数据统计，单个更新项目的平均用地贡献率达 30%。 此外，城市更新 对 深圳 城市 的 发展起着积极的推动作用 ， 主要 体现 以下方面： 拉动了经济增长 。 2013 年 1 至 9 月，城市更新实际 投资额达 257 亿元，占全市固定资产投资比例从 2009年 4%上升到 15%，占房地产投资总额的比例从 2009年的 15%上升至 42%。 促进了产业转型 。 目前已纳入城市更新计划的产业升级项目共计 73 项，其中 43 项已获得规划批
26、准 ，更新改造后 将 提供 800 余 万平方米的产业用房。不仅 能 为 产业 发展 提供了更加集约、优质的空间保障，也 能 为园区和从业者提供了现代、多元的配套服务 。 稳定了房地产市场供应 。 2013 年 前三季度，全市普通商品房新增供地 5.5 公顷，而城市更新供地 达 56.5 公顷，占比从 2009 年的 16%跃升至 91%。 深圳 市住 宅用地和普通商品房供应 的 拐点 已经出现，城市更新 已 成为 用地供给的 主要来源，有效弥补了新增住宅用地的不足，对房地产市场调控起到了积极作用。 保障了民生事业 。 目前，城市更新已规划落实中 、 小学 51 所，幼儿园 130 所，医院
27、2家、社康中心 103 家，公交首末站 34 个，配建了保障性住房约 5.5 万套 （ 面积约 191 万平方米 ） ，打通了一大批多年难以解决的断头路 ， 落实了一大批社区公园及养老设施等民生项目。 2.3.2 存在问题 深圳当前阶段的城市更新 取得了一定的成绩，但 城市 更新 是一项艰巨的系统 工程 ，还存在以下 几个 亟待解决的问题。 以拆除重建为主，综合整治和功能改变活动少 。 虽然办法提出 城市更新 包括拆除重建、综合整治和功能改变三种方式， 但 当前 实际推动的主力仍是拆除重建，综合整治行为自 2010 年 大运会结束后， 基本处于停滞状态。功能改变则 由市场自发地进行 ， 政府暂
28、无相关扶持政策出台 ，实施完成的数量和规模 有限 。 局部 更新 和小地块 更新的特征突出 ， 统筹作用有待加强 。 从近四年的更新单元计划 用地 规模 变化 图 中（图 8）， 不难发现更新项目规模 有着 变小的趋势 ， 小项目更新是当前阶段更新实施的主 动力 。当然，在计划 申报 阶段 仍然 会 有数十公顷的“大项目”，但此类项目 一般都是在“圈地”或“项目 囤积 ”，实际先期动工的 都是其中一个小地块， 其他区域 的 更新实施 在后续开发中 难以得到保障 。 小项目更新 模式 使得 更新 单元 的 统筹作用 难以体现 ， “更新单元”容易演变成为“更新项目”， 不利于片区整体 空间效果
29、实现 和片区大 环境提升 ，也使得大型公共 或基础 设施的落地难度逐渐加大 。 图 8： 2010 年至 2013 年深圳市列入更新单元计划 平均用地规模变化 情况 对片区或区域 级 基础 性 支撑设施 的供给 不足 。 以“ 1 万平方米” 为底线 的更新 单元 模式，难以满足对支撑 片区 或区域 发展的 大型 基础 性 设施的 供给 。 面对小项目遍地开花的 更 新 市场现状，片区或更大 区域 层面的基础 性 设施才是支撑城市未来发展的关键，也将是制约 未来 更新项目推进的重要 刚性因子 。 “ 屯项目 ”或“圈地” 现象 明显 ， 更新 实施 率有待提升 。 在 目前 政府引导、市场运作
30、的模式下， 市场 对推动更新 发挥了积极的作用， 但政府对市场的监管总 难以让人 满意 ， 好拆好建、地段好的 更新地区 容易被开发商 圈掉 ， 屯项目 、 倒卖项目的市场乱象 在当前阶段仍然不少 ， 且 没有得到有效遏制。 此外， 从计划立项、规划批准、用地合同签订到实施完成四个阶段， 项目推进数量呈明显 的 缩小 态势 （具体见图 9） ， 进入下一阶段 的 项目数量占上一阶段 的比例约为 40%， 最后 实施 完成的 更新 项目数量 和规模 仅占计划量的 9%。 图 9：更新单元计划、规划、用地出让和建设完成的项目 数量和规模 变化情况 对 容积率和 规划功能 调整 的态度不够严谨 。
31、更新单元规划 在保证业主、开放商、政府等多方主体 利益平衡 的大方向下 ， 容易受 市政府要求城市更新快速推进 或 “ 市场 ” 要素的干扰， 对更新单元内用地的容积率和规划功能 调整的论证 不够严谨，规划“放水”的现象出现难以避免 。 2.3.3 原因 剖 析 城市更新本身是一项涉及多要 素与多利益平衡的系统性、综合性工程，必然是过程复杂、历时漫长 、 不确定性 大 。 同时， 城市更新 的推进需要循序渐进，结合社会经济发展的宏观环境，从物质形态规划到政策体系、管理机制、运作机制等制度设计进行综合性探索、总结、调整，规划。在此客观背景下，不确定性将贯穿规划本 身 ，规划实施中出现偏差也是正常
32、的、必然的 。 当前阶段的城市更新是 受土地财政 控制的、 市长 所 需要的大规模开发活动 ， 是 市场所需要 的 一场 利益分享 “ 盛宴 ” 。 深圳当前的新增潜力用地非常 有限，全市仅 50 平方公里 左右 ，而且不少区域仍处于 待 填海状态，这对于一个特大城市 发展的制约 影响 是非常大 的 ， 因此 城市更新 成为当前发展阶段的必然选择，“存量空间 ”再利用便成为深圳当前阶段 的 主动力。 同时，受 时下 GDP 考核和土地财政（虽然深圳土地财政 占比 相比内地其他城市要小得多） 的影响 ， 城市更新带来的 大规模开发 活动是 市长所需要的，也是 市场所喜欢的。 市长和市场也因此成为
33、城市更新，特别是拆除重建类城市更新 “台前幕后” 的重要推手 。 3 对 深圳下一阶段 更新的思考 和建议 深圳经历“以数量取胜”快速 推进的第四 阶段之后，必将进入 “速度放缓、质量优先 和公共 利益主导 ”的 下一个 发展阶段。结合深圳城市 更新 前 四个 阶段的发展与特征 ， 对下一 阶段的城市更新 本文 提出以 下几点 思考和 建议： 3.1 加强 计划 引导和规划 管控 更 好地发挥 更新单元计划 的空间 引导作用 。 下一阶段 对 城市更 新 单元范围的划定， 政府需 适当地发出更多的声音，不能完全由 市场（开发商） 和社区 （股份公司） 来主导 。同时，从城市 全面、 有序 发展
34、的 角度，政府也应该对更新单元的区域进行合理地引导，出台相关 扶持政策 引导市场对利益偏低 但 对城市发展非常重要的地区进行有序地更新，同时 采取 有效 手段 消化掉 市场剩下的、 难啃的 骨头 ，以实现城市或者片区的全面 发展 ，有效避免城市更新 产生或导致 的“碎片化” 。 变“项目更新”为 真正的 城市更新，从单个项目 更新 走向 加强 片区统筹 。 检讨 当前阶段的“项目更新”推进模式，回归 “城市更新单元”制度设立 的初衷， 下一阶段需要 加强对小项目更新的实施管控， 加大 规划对更新地块的统筹作用。同时，在 全市城市更新 专项规划和更新单元规划之间， 增加“更新统筹片区规划”层级，
35、 构建从更新单元规划、更新片区规划到全市更新专项规划的更新规划体系，实现从微观开发控制、中观统筹协调和宏观目标调控的整体目标。 强化 对 更新单元容积率和用途变更的 管控思路。 下一阶段的城市更新需要 适度 放缓推进的速度，对更新单元 内地块 容积率和 规划功能 变更 采取更谨慎的态度，容许更长时间的讨论 和思考， 以及更 多的公众参与 ，最大程度保障公平 。 3.2 统筹 推进 拆除重建、综合整治、功能改变三种更新 在 下 一 阶段的城市更新 中 ， 需要 出台 综合整治和功能改变 相关扶持和鼓励政策， 加大 扶持 力度， 加快综合整治和功能改变类更新的推进速度，扩大实施 规模 。 有效改善
36、目前拆除重建类城市更新单兵突进的局面，实现 拆除重建、综合整治、功能改变三种更新 齐头推进 局面 ，科学、规范、有序地 引导 全市各类城市更新活动的开展。 3.3 重视 片区或区域级 重大基础性设施 供给 在当前快速推进 阶段 的 实施经验中 发现 ，小项目推进 导致 片区或区域级重大基础性设施的供给 不足的问 题 ， 需要在下一阶段的更新中得到较好地解决 ， 更 需要从 片区或 更大 层面考虑城市更新 支撑 重大 基础性设施 的 建设 模式与 实施 路径。 重点 从片区层面或更大区域 层面重新定位和思考市政 基础系统 的供给能力 ， 为城市更新 做好基础保障 。 在当前快速推进阶段的城市更新
37、经验中发现， 市政基础设施将成为未来各大 更新项目推进的重要制肘。城市更新 活动 带来的 是 建设 规模剧增，导致的结果是给水、电力、污水等诸多市政子系统的大调整，单依靠单个的、小地块规模的更新无法解决 市政系统问题，需要从片区 层面或更大区域的层面重新定位和思考市政系统的供给能力，提前为未来的城市更新活动做好基础保障。 3.4 高度重视 公共利益 与 文化 软环境 公众对 公共利益 的关注将加强 。 虽然 深圳 当前 阶段的城市更新 ，对公共利益的保障已经比其他城市要做得好不少 （ 30%贡献率） ，但随着公众意识的逐渐觉醒， 在 下一阶段的城市更新 中 ，公众参与 更新 的意愿将更加强烈，
38、公众对公共利益 的关注也将上升至另一个高度，特别是对民生类公共设施 的关注。 规划 对公众需求与 公共利益的关注，也需要在下一阶段的更新规划中做得更好。 公众对文化软环境的需求将加大 。 城市更新不光是物质空间的更新 ， 其对 延续本土文化 、 保持传统生活方式 、 维系社会 生态系统 仍有着重要的作用。在下一阶段的 更新改造中 ，需 充分尊重已有的社会网络关系，避免人为的改造 分区划定、大规模盲目的拆迁与建设破坏原有社区丰富多彩的有机结构 ；在拆迁安置以及保障性住房建设 中 要 吸引更多原住民，延续原村民的传统文化生活方式，维系原有的社会关系，确保城市历史文脉的传承。 3.5 强化 市场监管
39、 和完善 政策 保障 加强 政府对更新市场的监管 力度 。 在下一阶段的更新中， 需逐步建立完善的市场监管机制，以实现对 全市 更新项目的动态监督 ，以及对 全市更新项目的动态化分类管理 。 同时 ，严格执行 计划清理制度 ， 对长期不予推动的项 目采取定期清理， 及时 搭建 计划清理与计划申报挂靠的 项目实施倒逼机制。 持续 完善 更新 政策 保障 体系 。 下一阶段的更新 需 在合适的时机 制定拆迁 补偿政策，继续优化城市更新地价政策， 以及 完善综合整治和功能改变政策 。 此外 ， 还需 继续 探索城市更新相关的配套土地政策，以土地管理制度改革为契机，在土地投融资、土地利益共享机制等方面
40、寻求 新的 突破。 参考文献 1 程大林 张京祥，城市更新：超越物质规划的行动与思考，城市规划， 2004 年第 28 卷第 2 期 ：70-73。 2 张京祥 易千枫 项志远，对经营型城市更新的反思，现代城市 研究， 2011 年等 1 期： 7-11。 3刘昕，城市更新单元制度探索与实践 以深圳特色的城市更新年度计划编制为例，规划师， 2010年第 11 期第 26 卷。 4刘昕，深圳城市更新中的政府角色与作为 从利益共享走向责任，国际城市规划， 2011 年Vol.26,No.1： 41-45。 5徐荣 樊行，快速城市化下的深圳城市更新，城市发展研究， 2009 城市发展与规划国际论坛论
41、文集C， 2006。 6吕晓蓓 赵若焱，对深圳市城市更新制度建设的几点思考，城市规划， 2009 年第 33 卷第 4 期 ： 57-60。 7张 微 王桢桢，城市更新中的“公共利益”：界定标准与实现路径，城市观察， 2011 年第 2 期： 23-31。 8胡咏嘉 宋伟轩，空间重构语境下的城市空间属地型碎片化倾向，城市发展研究， 2011 年 12 期：90-94. 9Newman P, Thornley A. Urban Planning in EuropeM， London: Routledge， 2002。 10Colin J， Craig W Urban Regeneration and Sustainable MarketsJ Urban Studies， 1996，（ 7） .： 77-89. 作者简介： 缪春胜，副主任规划师，深圳市规划国土发展研究中心 。
