1、对环境保护监察执法工作的思考 胡锦涛总书记在中央人口与资源环境座谈会上提出：要让广大人民群众喝上干净的水，呼吸上新鲜的空气。这对我国的环境保护工作提出了新要求，也是非常实际、非常基本的要求。自改革开放以来，我国在建设方面突飞猛进，文化程度大大提高，已初步建成了小康，但是，这些成绩的取得很大程度上是以牺牲我们赖以生存的环境为代价的，造成了局部地区甚至全国范围内的环境恶化。为了改善人民群众的生存环境，为子孙后代造福，中央决定将环境保护定为我国的“基本国策 ”，并及时提出了 “走可持续之路”、 “构建社会主义和谐社会” 的奋斗目标，就是要在保证经济快速、平稳、健康发展的同时加大环境保护工作力度。针对
2、当前环境保护执法工作中存在的主要问题，就其现状、原因、以及进一步完善环境行政执法体系，强化环境执法、提高依法行政水平等，分别、论证，并提出改革的设想和建议。 一、加强环境监察执法工作的意义总体来说，随着环境保护工作的深入开展，环境监察执法工作不断得到加强。我国已建立起国家、省、地、县四级环境监察执法体系，部分乡镇（街道办事处）建立了环保所，通过标准化建设，环境监察执法能力和水平正在不断提高。但是我们也应该清醒地看到，随着经济的快速增长、体制的快速转轨、公众维权意识的提高，环境执法工作正处于硬碰硬的攻坚阶段。环境监察执法工作的最大问题仍然是执法依据“软” 、执法权力 “小”、执法手段“ 弱”，导
3、致环境监察执法难查处、难执行、难到位。环境执法难是一个长期的普遍现象。环境执法面对的往往是地方经济活力的推动者、地方财政收入的贡献者、当地群众就业岗位的提供者。(一 )加 强 环 境 执 法 是 落 实 科 学 发 展 观 的 需 要 。科 学 发 展观 要 求 摒 弃 传 统 的 粗 放 型 经 济 增 长 方 式 ，实 现 节 约 发 展 、清洁 发 展 、安 全 发 展 和 可 持 续 发 展 。环 境 保 护 ，是 经 济 与 发 展重 要 的 宏 观 调 控 手 段 。加 强 环 境 执 法 ，严 格 环 境 准 入 ，制 止重 复 建 设 ，淘 汰 落 后 生 产 能 力 ，有 利
4、 于 促 使 企 业 加 强 污 染 防治 ，减 少 能 源 资 源 消 耗 ，加 快 产 业 结 构 调 整 和 经 济 增 长 方 式的 转 变 。这 是 解 决 环 境 问 题 的 根 本 途 径 ，也 是 落 实 科 学 发 展观 的 具 体 体 现 。(二 )加 强 环 境 执 法 是 坚 持 执 政 为 民 的 需 要 。环 境 保 护 代 表了 最 广 大 人 民 群 众 的 利 益 ，环 境 质 量 的 好 坏 直 接 影 响 人 民 群众 的 身 体 健 康 和 生 命 安 全 。当 前 我 省 的 环 境 质 量 还 不 尽 如 人意 ，人 民 群 众 要 求 改 善 环
5、境 质 量 、提 高 生 活 水 平 的 呼 声 越 来越 高 。切 实 加 强 环 境 执 法 ，集 中 力 量 解 决 人 民 群 众 反 映 强 烈 、与 群 众 利 益 密 切 相 关 的 突 出 环 境 问 题 ，让 人 们 喝 上 干 净 的 水 ，呼 吸 清 新 的 空 气 ，吃 上 放 心 的 食 品 ，有 一 个 良 好 的 生 产 生 活环 境 ，才 能 体 观 以 人 为 本 、执 政 为 民 的 基 本 要 求 。(三 )加 强 环 境 执 法 是 构 建 和 谐 社 会 的 需 要 。社 会 主 义 和 谐社 会 的 标 志 之 一 就 是 人 与 自 然 的 和 谐
6、 。对 生 态 环 境 的 过 分 影响 ，必 然 导 致 人 与 自 然 之 间 关 系 的 紧 张 ，并 继 而 引 发 人 与 社会 、人 与 人 之 间 的 矛 盾 ，环 境 污 染 和 生 态 破 坏 已 经 成 为 人 民群 众 的 切 肤 之 痛 。近 年 来 ，环 境 投 诉 持 续 上 升 ，污 染 纠 纷 不断 增 加 ，2010 年 我 省 群 众 环 境 问 题 来 信 来 访 近 2 万 件 。大 力加 强 环 境 执 法 ，实 实 在 在 地 为 群 众 排 忧 解 难 ，依 法 保 障 人 民群 众 的 环 境 权 益 ，才 能 妥 善 化 解 环 境 问 题 带
7、 来 的 社 会 矛 盾 ，以 环 境 友 好 促 进 社 会 和 谐 。(四 )加 强 环 境 执 法 是 履 行 职 责 的 需 要 。环 保 部 门 是 个 执 法部 门 ，贯 彻 落 实 环 保 法 律 法 规 ，严 格 环 境 监 管 ，是 法 律 赋 予我 们 的 神 圣 职 责 ，是 我 们 必 须 履 行 的 义 务 。环 境 执 法 水 平 的高 低 ，既 可 以 衡 量 队 伍 ，又 可 以 衡 量 业 务 ，还 可 以 衡 量 整 体工 作 的 水 平 ，是 我 们 环 保 部 门 的 生 命 线 。环 境 执 法 是 整 个 环保 工 作 的 基 础 ，只 有 采 取
8、有 效 措 施 ，不 断 强 化 环 境 执 法 ，才能 有 效 履 行 保 护 和 改 善 环 境 的 职 责 ，才 能 把 对 环 境 的 统 一 监管 作 用 发 挥 好 。二、安宁市环境压力巨大安 宁 市 是 云 南 省 重 要 的 钢 铁 和 盐 磷 化 工 产 业 基 地 ，被 云南 省 列 为 省 级 重 点 工 业 园 区 ，将 成 为 现 代 新 昆 明 环 滇 经 济 圈绿 色 工 业 城 建 设 和 加 快 新 型 工 业 化 进 程 的 重 要 工 业 中 心 。现已 形 成 以 钢 铁 、磷 盐 化 工 、建 材 为 主 的 工 业 结 构 ，是 云 南 省重 要 的
9、 重 化 工 业 基 地 。昆 钢 草 铺 项 目 、云 天 化 集 团 项 目 、中石 油 项 目 等 重 大 项 目 顺 利 推 进 。其 中 ：武 钢 集 团 昆 明 钢 铁 股份 有 限 公 司 是 全 省 最 大 的 钢 铁 联 合 企 业 ；云 天 化 集 团 拥 有 国内 最 先 进 和 大 型 化 的 磷 矿 资 源 深 加 工 生 产 技 术 和 装 备 ；云 南盐 化 股 份 有 限 公 司 通 过 “盐 碱 互 补 ，平 衡 发 展 ”的 发 展 战 略 ，实 现 了 从 盐 到 盐 化 工 的 战 略 转 移 。工 业 逐 步 向 园 区 集 中 ，安宁 工 业 园 区
10、 已 被 列 为 省 级 工 业 园 区 和 全 省 10 个 重 点 产 业 循环 经 济 示 范 园 。目 前 ，安 宁 市 还 处 在 工 业 化 中 期 的 初 始 阶 段 ，能 源 结 构 以 煤 炭 为 主 ，产 业 结 构 以 冶 金 、建 材 、电 力 、盐 磷 化工 等 资 源 消 耗 型 行 业 为 主 ，偏 重 的 产 业 结 构 、单 一 的 能 源 结构 和 高 能 耗 、高 物 耗 、高 污 染 、低 效 益 的 粗 放 型 经 济 增 长 模式 ，势 必 造 成 资 源 枯 竭 和 污 染 严 重 的 不 良 发 展 局 面 。如 果 粗放 型 增 长 方 式 不
11、 得 到 根 本 转 变 ，随 着 工 业 化 和 城 市 化 步 伐 的加 快 ，将 给 环 境 保 护 带 来 巨 大 压 力 ，同 时 也 增 加 了 环 境 执 法工 作 的 难 度 。据 2010 年 度 环 境 统 计 上 报 数 据 显 示 ，安 宁 市 二氧 化 硫 排 放 企 业 达 80 家 ，工 业 企 业 达 200 多 家 。这 些 企 业 的外 排 废 气 ，废 水 量 急 剧 增 长 ，环 境 污 染 问 题 十 分 严 峻 。我 市是 工 业 化 城 市 和 资 源 型 经 济 城 市 。人 均 资 源 水 平 低 、资 源 开发 利 用 强 度 大 、环 境
12、容 量 有 限 、生 态 环 境 脆 弱 等 是 可 持 续 发展 的 制 约 因 素 ，其 中 水 环 境 问 题 尤 为 紧 迫 和 重 要 。环 境 保 护的 任 务 还 十 分 艰 巨 和 繁 重 。三、当前环境保护监察执法工作中存在的问题当前，我国的环境保护执法工作中有法不依、执法不严、违法不究等消极执法或行政执法不作为等行为依然存在，对环境污染熟视无睹、不闻不问现象也依然存在，各地之间、各级环境监察执法机构之间的执法工作发展仍然很不平衡，加强环境保护行政执法的软、硬件还缺乏坚实的基础，全国范围内还普遍存在不同程度的环境监察执法难的问题。（一）消极执法、执法不到位、不作为的现象在一些
13、地方严重存在一些地方的环境监察队伍对群众反映的环境污染问题熟视无睹、不闻不问，群众意见很大，以至于越级上访者有增无减。一些地方放松日常监管，依赖专项行动，经常性的工作靠突击抓，工作陷入被动。许多企业的治污设施常年停运，锈迹斑斑。这些情况，当地环保部门能不知道？一些地方的环境监察队伍管理松懈，12369 举报热线无人接听，上班时间松松垮垮，常年不下现场。一些地方的环境监察机构负责人片面强调地方保护主义影响，消极保自己的“ 帽子” 、“票子” ，不敢碰硬、不敢 执法、不愿执法。不少基层环境执法队伍存在“ 查了也处理不了 ”的顾虑，对开发区不敢查，对重点保护企业不敢查，领导不点头的不敢查，查过一次但
14、处理不了的不敢查，危及人身安全的不敢查。有的基层环保局不是在加强执法，而是千方百计对付上级检查，替企业说情。一些地方环保局不愿上报环境信息，瞒报环境污染事故，造成工作被动。有的地方政令不通，要求查办的案件、上报的情况，三番五次催不上来。在这样的情况下，往往是站得住的顶不住，顶得住的站不住，最终，顶不住的也站不住。（二）缺少技术规范依法行政讲究的是文明执法、规范执法。然而，当前在现场执法过程中，对某一行为实行多种行政方式的屡见不鲜。如：建筑工地噪声的超标排污费征收，有的区县只征收夜间的，有的区县白天、夜间都征收；有的按标准正常征收，而有的则加倍征收。又如：在夜间施工审批中，钻孔灌注桩究竟钻多少深
15、度可同意夜间施工，浇捣混凝土究竟达到多少立方，需到环保部门申请报批等，各区县把握尺度不一。 （三）行政处罚不规范较普遍地存在不按行政处罚程序办的问题。遇到上级领导打招呼、批条子时，往往采取大事化小、小事化了的办法。而行政处罚不经集体讨论决定，行政复议不经复议小组核审，仅只少数领导说了算的情况，时有发生。另外，处罚委托程序不完善。常常以“特事特办“ 或“办公会议“ 的形式，直接将行政 处罚中的某个程序安排到区县环保局代为办理的问题以及缺乏执法技术规范，导致处罚幅度难掌握，人情难推却，执法难到位。甚至出现对于同一违法单位的同一违法行为，市环保局和区县环保局之间、特别是区县和区县之间，处罚尺度的明显
16、不一的现象。到现场取证材料，如照相、摄像以及现场采集的实物证据等，未依规定编号、归档或登记的，更时有发生。行政处罚的主观随意性及不规范性，已经影响环境执法的合法性、科学性与准确性，应引起我们的高度重视。（四）环境执法队伍素质仍需进一步提高以情代法、以罚代法的现象较为普遍，吃拿卡要、随意收费、包庇袒护环境违法行为，甚至为企业通风报信、徇私舞弊等问题依然存在，一些地方环境监察部门已经发生违反党风廉政建设的典型案件。 产生该问题的原因主要是部分单位放松了对执法人员思想、道德品质、理想信念方面的，个别执法人员放弃了人生观、价值观的改造，利欲熏心，腐化堕落。(五）地方保护主义干扰环保执法的现象依然存在个
17、别地方环境保护意识淡薄，重经济、轻环境，盲目引进重污染项目，形成了引进容易、治理难，关停更难的困难局面，对环保执法工作不支持，甚至干预执法，辖区环境污染问题久治不愈，环境纠纷不断。问题的根源就是一些地方政府的重要领导环保意识淡薄，只追求政绩，不考虑对环境的损害，表面上经济指标上去了，实际上给当地环境造成了无法估量的破坏。（六）对企业管辖权的问题一个中央级企业或者省属企业出现了环境违法行为，其所在地的政府以及环保部门却没有权力进行处罚；在西部大开发中，一个国家投资的重大建设项目的环境影响评价报告，当地环保部门连看一眼都不行，工程对生态环境造成了破坏，地方政府、环保部门却不能勒令制止。这个尴尬的执
18、法困境已经成为一个突出的问题，在很多地方不同程度地存在着。这些驻地方的中央级企业或者省属企业本身及其领导者都是有行政级别的，有的属于省部级，有的属于地厅级，高于企业所在地的政府和环保部门。由于有的级别距离和权利限制，地方政府官员、环保执法人员跟他们连平等对话都做不到，更谈不上监管执法了。 四、影响环境保护监察执法工作的主要因素 近年来随着监察 队伍的扩大，所增人员较多，有些监察人员政法思想和专业知识水平还不高。为此，各级监察部门要把加强精神文明建设，廉洁从政教育和业务培训，考核要作为重点工作来抓，监察人员在政治上要牢固树立为人民服务的宗旨，在实际工作中真正做到勤政为民；在业务上要懂法律、懂政策
19、、懂 技术、懂工艺、会管理，具备综合办事能力；在作风上要“ 严、细、实、快、硬” 。“严”字打头，“ 硬” 字垫后， 讲廉洁，讲文明， 讲程序。通过加强政冶，业务培训，把环境监察队伍建设成一支政治过硬、业务精熟、廉洁高效的“ 环保警察 ”队伍。 环境监察执法不 单纯是一个问题，而是关系到政治、经济、社会等各个方面的综合问题。环境执法难在全国是一个普遍现象，其因素也是多方面的。 （一）地方政府的 发展观和政绩观是影响环境执法的根本因素 不同地区的生产力发展水平决定了基 层地方政府的决策导向。不少地方领导仍认为 GDP 是硬指标，环境是软指标、没指标。有的经济落后县面对层层下达的招商引资指标，只能
20、引进“十五小”污染企业。在这种情况下，基层地方政府的地方保护主义手段名目繁多：政府降低门槛招商引资不让查，借助专门机构不让查，出台土政策不让查，为企业挂牌保护不让查。基层环保局由此产生不敢查的顾虑：对开发区不敢查，对重点保护企业不敢查，领导不点头的不敢查。一些县环境保护局不是在加强执法，而是对付上级检查，通风报信。 （二）企业追求短期利益的最大化是污染反弹的直接动因 一些企业追求短期经济效益，不惜以牺牲环境为代价。具体表现在：一是土小企业连片反弹，屡禁不止。二是大企业将违法排污作为降低成本、追求利润的“捷径” ，这 里既有企业受利益驱动的因素，也有受土小企业违法排污的不正当竞争挤压，造成价格扭
21、曲的因素。三是结构性污染依然突出。一些地方的制革、化工、电镀、造纸、印染、冶炼、水泥等重污染工业群，经多次整顿仍未从根本上解决问题。 （三）体制、机制、法制、能力方面的障碍是环境执法的主要因素1、体制障碍顺畅的执法管理体制是环境执法的关键环节。目前，环节执法体制存在的突出问题是横向分散、纵向分离、地方分割。突出表现在：基层环保部门难以克服地方保护主义。环境执法工作的“瓶颈”集中在县级政府。执法权越放到下面，受地方保护主义势力的影响也越大，这是一个共性的。2、机制障碍工作机制是环境执法与监管工作正常进行的保障。当前，环境执法的工作机制散而不全、有而无用。责任追究机制不健全、部门联动协调机制有而不
22、完善。一是缺乏事前监督机制。许多环境违法问题都是决策不当造成的，仅靠环境执法的事后监督，难以奏效，应加强事前防范，预防为主。二是部门日常联动没有形成长效机制。三是缺乏有效的奖惩机制。对环保做得好的企业缺乏鼓励和重奖措施，降低了企业做好环保工作的积极性。3、法制障碍规范、严格、完备的法律是环境执法的必要前提。现行的许多有关环境保护单行法规过于宏观，难以体现环境具体法律，往往要求或禁止企事业单位和个人实施某种行为规定很多，但是却没有对应的法律责任条款，致使环境执法机关面对违法行为常常束手无策，难以查处。一是行政处罚额度低、抓手少，影响了执法力度。有的大型造纸企业治污设施每日运行费用在 10 万元左
23、右，而规定的处罚额度仅 10 万元，企业宁愿受罚也不愿正常运转治理设施。二是法律规定不具体，操作性差，难落实。对于关停措施，缺乏断水断电、吊销执照、拆除销毁设备、取消贷款等法律规定。三是限期治理、停产治理决定权在当地人民政府。在地方保护主义严重的地区，政府不愿意下达决定，有的甚至只发空头文件，不抓落实，应付检查。四是强制手段少，难以落实到位。对于拒不履行环境行政处罚决定的行为，环保部门缺乏查封、冻结、扣押、强制划拨等行政强制手段，只能申请法院强制执行，容易造成执行难。 4、能力障碍执法能力是确保环境监察执法任务落实的关键所在。目前，我国环境监察执法工作任务重、装备差、人员少且素质参差不齐，加之
24、经费难以保障，环境执法能力严重不足。一是环境监察队伍缺乏主体资格，没有法律授权，对下级开展行政稽查也缺乏法律依据。二是力量弱。生态环境监察、环境监察工作量更大。三是执法能力差。环境监察机构执法车辆少，没有取证设备。四是人员素质不适应执法工作需要，有一部分环境监察人员对法律法规、生产工艺、产业政策不熟悉。五、加强环境保护执法工作的对策虽然，当前环境执法方面还存在着一些问题，有的还较为突出，但是整体趋势是好的，国家已经意识到了这些问题将对我国环境造成的严重后果，并在逐步加以解决。笔者认为，要解决这些问题，应从以下几个方面入手。（一）加强环保政绩考核，促使各级政府切实加强环境执法工作按照环境法律，地
25、方政府应对本辖区范围的环境质量负责，更应高度重视环境执法，在任期内逐步改善环境质量。首先，要加强政府主要领导干部的环境法制，树立正确的人生观和政绩观。二是建立完善的领导干部环境保护实绩考核制度、主要领导干部离任环境保护审计制度，实行环境责任追究制。三是实行重大环境问题一票否决制。对出现重特大污染事故、出台与国家环境法律法规相抵触的文件、引进国家明令禁止的企业，造成污染集中反弹的，实行一票否决。 （二）逐步完善环境法制，强化执法手段尽快修订和完善环境保护有关法律法规。一是在法律上明确地方各级人民政府及、工商、供水、供电、监察和司法等有关部门的环境监管责任，建立并完善环境保护行政责任追究制。二是增
26、强环境保护多项制度的可操作性。对环境法律法规中义务性条款均要设置相应的法律责任和处罚条款。三是建立健全市场经济条件下的“ 双 罚” 制度。 针对 目前执法中普遍存在的只 罚企事业单位、不罚单位的直接责任人和有关领导的缺陷，确立既罚单位、也罚个人的“双 罚 ”制度。四是 赋 予环保部门必要的 强制执法手段，如查封、扣押、没收等，落实对违法排污企业“停产整顿” 和出现严重环境违法行为的地方政府“停批停建 项目” 权等。 （三）理顺执法体制，加强环境稽查建立上下协调、统一的执法体制，是加强环境执法工作的体制保障。一是实行环保系统部分垂直管理体制。在目前法律环境下，可在环境监察系统先行实行垂直管理体制
27、。对于市以下环保部门，特别是经济开发区环保部门，应逐步实行垂直领导。地方环境保护行政主管部门的主要领导的任免，要征求上一级环境保护主管部门的意见。二是加强国家和省级环境监察部门执法力量。省级环境监察部门也可以根据需要在重点地区设立环境监察派出机构。三是加强环境稽查工作。逐步开展环境监察内部稽查和环境保护行政稽查，切实加大对环境行政不作为行为的查处力度。四是建立刚性的环境警察制度。（四）建立公众参与环境执法机制与制度，构建三元环境执法监督体系充分发挥执法机构的执法职能、公众的外部监督、企业的内部监督作用，形成相互制衡的“三元环境 执法监督体系” 。一是通过开展企业环保监督员试点工作，探索新型企业
28、环境管理体制，促进企业提高自主守法水平和能力。二是积极推进环境信息公开工作。逐步推行企业年度环境报告书制度，实行上市企业年度环境审计和信息披露制度，及时公开环境违法重点案件的查处情况。三是广开参与途径。包括聘任特约环保监督员，加强环境保护团体参与制度，建立环境问题论坛制度和环境保护问卷调查制度，以建立公众参与环境执法制度。 （五）加强能力建设，提高环境执法水平和能力按照统一名称、统一职能、统一执法装备的要求，加强环境执法队伍标准化、规范化管理，提高执法水平和能力。加强队伍管理，公布执法信息，实行阳光下执法，坚决查处违法违规的典型案件，提高人员素质，建设一支素质好，熟悉和正确运用环境法律法规，精
29、干、高效、廉洁、文明的环境监察执法队伍。积极加强硬件建设，对重点污染源安装主要污染物在线监控装置，实现在线远程定量化监控，确保污染治理设施正常运转和长期稳定达标排放。畅通“12369”环 保投诉热线，实行政务公开，加强社会监督。争取国家财政向西部地区环境执法标准化、规范化建设倾斜，尽快扭转西部地区环境执法的被动局面。只有切实加强环境监察部门的软、硬件建设，使工作条件与其担负的工作相适应，才能实现环境监察工作职责向全方位现场监督执法的转变，才能切实扭转环保执法软弱的局面，达到降低污染，改善环境质量的目的。总之，我国环境保护面临的形势非常严峻，环境保护监察执法工作中还存在诸多困难，环境保护体制、机
30、制还不健全，环境监察执法队伍素质还需进一步提高。针对存在这些问题,在下一步的环境保护监察执法工作中将加大环境执法监察工作力度，强化提高依法行政执法水平，逐步完善执法体系，加强环境保护执法标准化建设，为建设生态文明社会做出贡献。参 考 文 献1、中华人民共和国环境保护法1989 年 12 月 26 日第七届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过摘自【环境保护法律法规汇编】2、国家环境保护部关于加强环境行政执法工作的若干意见的通知一九九八年三月二十六日摘自【环境保护法律法规汇编】3、云南省环境保护条例1992 年 11 月 25 日云南省第七次人民代表大会常务委员会第二十七次会议通过摘自【环境保护法律法规汇编】4、云 南 省 环 境 保 护 条 例 奖 惩 实 施 办 法 云南省人民政府令第 21 号一九九五年四月二十八日 摘自【环境保护法规汇编】
