1、230现代经济信息一、前言在一些发达国家，社会化、专业化的代建制项目管理服务业已成为成熟产业，项目管理公司可受投资人/投资主体委托从事工程建设前期阶段的决策分析、工程建设准备、工程勘察设计、工程施工监理、竣工验收、投资后评价等各阶段的咨询管理工作，所以在国外综合型的咨询机构已经比较成熟，并能够提供高质量、全过程项目管理服务，对整个管理成果承担责任。这些工程咨询企业具备全面的工程管理和控制的能力，可以承担全方位的专业技术服务，市场竞争力强。自国务院于2004年颁布关于投资体制改革的决定以来，代建制对全面提高我国的政府投资项目的管理绩效起到了积极作用。但总体上来说仍处于完善阶段，由于思想认识不统一
2、、规章制度不完善、实践经验不足、系统研究不够等原因，其在实施过程中存在一些困难和阻力，亟待研究解决。二、政府投资项目的内涵1.概念政府投资项目是在我国改革开放和现代化建设的实践过程中逐步形成新概念。在国外，一般叫做“政府工程”(government project)，如美国，也有的国家和地区叫“公共工程”(public project)，如日本和我国的香港地区等。目前，对政府投资工程的定义有很多，虽然不同的政府部门、研究机构在具体描述上不同，但它们所指的涵义是基本一致的。就政府投资项目概念的外延来讲，财政部2000年初出版的政府投资项目标底审查实务定义的政府投资项目是指为了适应和推动国民经济或
3、区域经济的发展，为了满足社会的文化、生活需要，以及出于政治、国防等因素的考虑，由政府通过财政投资，发行国债或地方财政债券，利用外国政府赠款以及国家财政担保的国内外金融组织的贷款等方式独资或合资兴建的固定资产投资项目。2.政府投资项目的分类按照不同的划分标准，政府投资项目可以划分为不同的种类。一是按照管理权限，可以分为中央政府投资项目和地方政府投资项目。二是按照资金来源，可以分为财政性资金投资的政府投资项目、财政担保银行贷款投资的政府投资项目和国际援助投资的政府投资项目。三是按照建设项目的性质，可以分为经营性的政府投资项目和非经营性的政府投资项目。四是按其类别和用途，可以分为政府办公楼、医院、学
4、校等公共建筑和城市道路、桥梁、高速公路、港口等基础设施项目。本文的主要研究对非经营性政府投资项目进行探讨。三、国内政府投资项目传统管理模式1.管理模式类型及特点(1)项目指挥部型项目指挥部模式是指机构一般临时从政府有关部门抽调人员组成，是临时性行政机构，负责某一工程建设与监督管理的全过程，其功能是运用政府提供的各种资源，担负项目建设、资金管理、工程管理等职责，项目建成验收后，就交付给某一指定机构负责营运管理，指挥部实际上起着工程总承包商的作用。这种模式的优点在于其协调优势大，便于听取多方意见，从而能集中力量较快地完成项目。其特点是临时性、一次性，目标单一，常常表现为要按期突击完成某项工程。工程
5、指挥部型一般适用于投资大、周期长、涉及环节多的大型基础设施项目，比如城市高架道路、跨江大桥、轨道交通工程等。这是我国常用的管理模式。(2)项目法人责任制型项目法人责任制型主要为相关政府部门在项目策划时根据项目内容，委托符合项目建设要求的法人单位来组织项目实施，竣工验收合格后交付管理或使用单位。这种模式适用于各种国有经济主体投资的经营性项目。这种模式是用于各种国有经济主体投资的经营型工程项目，该方式有效地扭转了计划经济体制下的非专业性、临时性、行政管理型的筹建处或指挥部式的项目管理模式带来的弊端，有效地配置和利用社会资源，提高了工作效率和质量，降低消耗增进效益，完善了市场机制。但该方式缺乏相应的
6、项目法人资质管理办法及配套政策，在一定程度上缺乏随意性和不规范性。(3)项目基建处室型教育、文化、卫生、体育等相关政府部门以及一些工程项目较多的单位设有基建处室等专业部门，对其所在系统内的工程项目代表政府行使业主职能，负责本行业内政府投资工程立项的提出、工程建设管理以及项目建成后的使用和管理，各级政府部门、司法机关、事业单位办公楼的建设管理方式也大都属于此类。该方式的特点是自建自用，项目执行线路明确，使用单位可以较早地参与项目建设，根据实际应用提出合理建议，便于验收交接。这种模式存在以下弊端：投资超概算层出不穷，三超现象大量存在；难以有效地引入市场竞争机制，提高效率；由于行政部门本身的职级设置
7、，基建处代表的是其所在部门或单位的利益，体现的常常是单位领导的意志。(4)专业机构型随着行政、经济体制改革的不断深化，通过探索而出现的对政府投资建设项目的新型管理方式，即由一个专门机构负责某一类或几类政府投资工程项目的实施管理工作。其特点是管理单位长期专职管理某些类别的政府投资建设项目，具有一定的专业性。依照项目管理机构的性质还可具体分为政府机关型、事业单位型和企业型。2.国内政府投资项目传统管理模式主要弊端从宏观层面来看，其弊端主要表现在以下几个方面：(1)管理方面，我国政府投资建设项目管理机构的显著特征是分散管理。一方面在政府投资建设项目的审批、决策、管理等整个实施过程由不同的部门管理，存
8、在职能上有一定的交叉；另一方面有很多专业职能部门也在其专业范围内具有对一定的政府投资建设项目的决策权，如交通、水利、铁道等。要改变这种分散管理带来的问题，需要通过政府投资管理机构改革和管理制度优化设计，以最大程度剔除非必要交易成本，实现制度创新。国内外政府投资项目代建制管理模式比较研究顾政威 国药控股股份医药有限公司摘要：针对代建制在我国的实施仍存在的问题，本文对我国的代建制管理模式进行了论述，解释了我国的管理模式类型和特点，分析存在的弊端，重点对美国、德国、英国、日本和新加坡等发达国家代建制管理模式进行了比较分析，总结了对我国政府投资项目代建制的启示。关键词：代建制；政府投资项目；管理模式中
9、图分类号：F830.59 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2012）01-0230-02收稿日期：2011-12-16231文化经济(2)法律法规方面，法制不健全、政府的监督力度不够。总的来看，对政府公共投资行为的管理呈现粗放状态。虽然颁布了规范建筑市场的建筑法、建筑工程招投标法等相应法律，但对于政府投资建设项目来说只有一些基本条例和规章制度，缺乏相应的专门法律法规，难以在法律层面约束政府机构的不规范行为。对于政府投资建设项目超标，没有相应的惩罚制度。(3)决策方面，项目决策机制缺乏科学性。政府投资管理的分散交叉，各个资金需求方根据可能分配给自己的投资额度，编制一份“项目建议书”
10、和“可行性研究报告”，论证工作缺乏一套统一的标准和程序。计划部门和财政部门可能在缺乏详尽的审核下做出批准，业主将政府投资建设项目争取到手后却疏于管理，从而导致政府投资失败，投入资金无法产生最佳效益，严重损害了政府信誉和广大纳税人的利益。四、国外政府投资项目管理模式1.美国模式美国的联邦政府、州政府以及地方政府分别对各自的工程项目进行管理。美国公益性投资项目的管理模式一般有：自行管理、部分或全部委托监理公司管理。自行管理是指全部由政府部门自行管理的工程，一般是建设规模适当、工艺较为简单的，当政府有关部门具有较强管理能力时，通过招投标选定承包商负责建设；部分或全部委托监理公司管理是指当工程建设规模
11、较大或政府管理力量不足时，政府管理当局将部分或全部管理工作委托给社会的监理机构完成。2.德国模式国有私营性质的公司的管理模式。设立私营性质的联邦建设有限公司对大型政府投资项目进行管理。德国政府投资项目由需求部门提出立项申请，经财政部和交通、建筑和房屋部共同审查批准后，通过专门的机构进行具体运作。如联邦政府的拆迁工程由联邦建设有限公司进行管理，公司作出详细的方案报议会审批后进行社会公开招标。德国各州都设有“建设投资管理局”，在政府投资项目的立项和建设中，财政投资的评审机构要对项目进行全过程的监督和管理，主要管理内容包括投资额缺点、投资拨款进度、投资预算调整审核等领域。3.英国模式英国政府对政府工
12、程项目的管理模式经历了不同的发展过程。开始，政府工程项目由公共建筑部负责，合同以工程量清单方式编制。随后，政府工程项目采用了“财产服务代理(PSA)”模式，PSA以项目管理者的身份代表政府对项目进行管理，雇佣建筑师、测量师和工程师；PSA也可委托咨询机构工作。PSA方式在二战后曾被广泛使用，后来由于政府公益性投资项目的减少而逐渐减少。如今英国政府仍在寻找和建立新的管理模式，如：建立经审查的承包商/咨询人员清单，在这种方式下，公司的详细情况将被预先审查，使审查程序大大减少；设立合同处，合同处的作用主要是委托监理进行项目的管理项目指导和约束作用。政府通过资本金、财政投融资、债务担保、补贴、特殊政策
13、等手段，向特殊企业提供政府投资项目建设所需资金。4.日本模式日本政府主管工程建设的部门为建设省。建设省负责建设国家机关、文化、教育等的建筑设施，对政府设施的维护提供指导，制定技术标准，并为维持政府设施的正确机能提供指导。建设省对中央政府公款投资项目进行直接实施管理。日本的机场、港口、铁路的建设由运输省负责，据有关资料，这部分业务也将归建设省管理，实现政府投资或贷款工程的建设、开发和改造工作。如住宅、都市整备公团成立于1955年，负责建造学校、住宅、道路、改造整治旧城区，是“官办民营”的特殊法人单位。5.新加坡模式新加坡政府国家发展部设立建屋发展局和公共工程局，分别负责公营住宅和政府工程的建设管
14、理。新加坡的建屋发展局成立于1960年2月，它是国家发展部署下的法定机构之一，也是新加坡唯一的公共住屋机构。建屋发展局的职责是提供高品质的住屋及优良的服务。它还进行组屋区策划与发展住屋有关设施，使居民拥有高素质的生活环境。建屋局也通过组屋区更新计划，改善屋龄较大的组屋区，提升到现代组屋的水平。建屋局同时也替其他政府机构进行一些工程，比如填土、设计与建设出租车转换站、教堂和体育场。建屋局所有的专业服务如规划、设计、工程和品质测量都由建屋局提供。实际的工地施工是通过公开招标的方式让私人承包商承建；工地的监督工作则由建屋局职员负责。五、启示以上这些发达的市场经济国家，对政府投资工程的研究经过了漫长的
15、实践过程，逐步形成了一套科学规范的规范和制度，借鉴其成功的经验，无疑可以使我国的政府投资工程管理少走弯路，更好地发挥政府投资效益。1.政府投资建设项目的管理应实现相对集中，集中管理的好处是便于宏观调控，统筹安排资金使用，政府监控成本较低。如美国政府投资项目基本集中在住宅与城市建设部、工务局、美国上兵部队、交通部、总务管理局几大部门集中管理，英国由环境交通领域部集中管理。2.专业化管理提高政府投资的使用效率。专业化的管理使项目能够按照建设工程的科学规律实施，保证了科学性、民主性，避免了“外行”领导“内行”，有利于投资效益的提高。项目管理人员的知识结构要求比较高，特别是项目经理除了技术知识外还必须
16、掌握项目管理科学。由管理人员、工程师、技术人员和科学家组成的团队倾向于以问题为中心，而不是以部门为中心，这种超越部门专业的项目团队比职能部门更能适应项目管理的需要。3.政府投资建设项目的管理应体现一定的分权与制衡原则，以有效地防止舞弊。美国政府投资工程具有较完善的内外部监督机制，在内部监督方面，每个负责政府投资工程的行政机关内部都设有独立于工程管理部门的监督部门。对联邦政府投资工程管理部门实施外部监督的主要任务则由美国国会的总会计师事务所下属的总审计署办公室承担。英国政府主要是通过立法来规范建设行为，并不对其实施过程进行具体的监督与管理。对于不同的项目类型，通常采用不同的合同条件通过全面仔细的
17、规范建设行为以达到建设活动的有序进行。在这种情况下，将业主方和承包商通过合同关系置于平等且互相制衡约束的地位，通过法律手段来调整各方利益。参考文献：1陈振权.政府投资项目管理中的委托代理关系研究J.中国铁路,2004(1 1):56-58.2刘宇昕,郭正学.对厦门市开展政府投资工程建设组织实施方式改革情况的调查J.建筑经济,2003(09):23-26.3朱康武,曹萍,乐文龙.大型建设项目的代建制管理模式J.基建优化,2003(4):3-6.4李慎飞.实施代建制加快工程项目管理公司的培育和发展.建筑经济,2004(1 1):20-22.5程电光.对山西省政府投资工程管理方式改革的研究J.山西建筑,2004(1 1):1-2.6刘霞.浅析我国政府投资工程项目的管理J.经济师,2005,2(136).7王刚,傅晓明.“代建制”项目管理模式研究J.深圳大学学报(理工版),2005(02).作者简介：顾政威（1959-），男，工程师，研究方向：建筑工程管理，建筑工程技术。
