1、第一讲公共行政与公共管理内涵-方法- 价值含义与精神 理论与实践方法与价值中国的问题一、含义与精神（一）公共行政 PA1.内涵：国家行政机构依法管理社会公共事务的有效活动。指令服从与提供服务2.精神：主权在民思想、法制精神、效率概念3.理论基础：韦伯官僚制理论，政治行政两分法理 论4.公共行政的功能： 管制功能：权威性、强制性 服务功能：向社会提供各种公共产品 维护功能：维护社会稳定， 维持社会生活的正常运作 扶助功能：对社会的有关团体、 组织及个人提供某种帮助5.公共行政的原则： 法制原则：依法行政 服务原则：为人民服务、顾 客至上意识 效率原则：活动的有效性、成本效益分析 责任原则：政府的
2、行为对社会大众负责、政府 对自己的行 为负责（二）公共管理 PM(NPM)1.公共管理 PM：公共组织提供公共物品和服务的活动。获得结果与主体责任。2.精神：3E(经济、效率、绩效)3.理论基础：市场经济背景下的公共选择理论，新制度主 义 学派1991 年 9 月雪城大学美国公共管理学术会议（三）公共物品 PG1.含义：消费的非竞争性与非排他性；自然垄断性和收费困难性的物品；规模效益大；政府是最佳提供者2.类型：（1）纯 PG国防外交、公共安全、法律政策、环境保护、基础研究等（2）准 PG道路交通、通信能源、文体教育、公共服务、社会保障等（3）有形 PG（硬基础设施）与无形 PG（软法律制度）
3、（四）公共事务 PA1.含义：全体社会公众整体的生活质量和共同利益的活动，以及这些活动的实际结果。2.公益性反映的是社会整体的公共利益；3.非营利性社会公众在享受公共事务的物品和服务时是不需要交费的。4.规模性公共事务对于社会整体而言是难以分割的，范围庞大，需要大量投入 对公共事务的管理必须具有一定的权威性， 这种权威性集中表 现为公共权力，在 现代社会，公共权力主要是政府。由于政府掌握了社会公共权力，从而具备了管理社会公共事务的权威性，于是，管理社会公共事务就成 为政府的重要职能。 （五）公共行政与公共管理“行政”与“管理 ”1.种属关系？大概念与小概念：管理涵盖行政2.排斥关系？相互独立：
4、行政是服务于公众的行为；管理是基于结果的亲自控制活动3.相同关系（PA 的两种翻译表达）公共管理含义比较宽泛，大部分研究者 对公共管理客体的 认识趋于一致，即 认为公共管理的客体是社会公共事务，但是， 对于公共管理主体的界定却不相同，第一种 观点认为，公共管理的主体是狭义的政府，也就是与立法、司法部门相对的行政执行部门，就此意义而言，公共管理与公共行政是同义语，常常被等同使用。第二种观点认为，公共管理的主体是非营利性社会组织，它既不同于企业，因为不以营利为目标，也不同于政府，因为不具有行政性权利。非 营利性社会组织是通过其专业化能力来满足社会公众的某类共同需求，从而体现对社会公共事务管理的职能
5、。因此，公共管理就是特指非营利性社会组织对社会公共事务的管理。上述对公共管理的解释是以公共行政为参照标准而展开的，前者是与公共行政基本相似，后者是与公共行政相互对应，两者虽然对管理主体范围的界定有区别，但是管理主体的 单一性却是相同的，因此，仍然可以归于公共行政的范式之内。对 20 世纪 80 年代以来公共管理被赋予新的内涵。 所谓公共管理是指社会公共组织以及其他组织推进社会整体协调发展、增 进社会共同利益实现 ，通 过制度创新和手段创新对社会公共事务进行调节和控制的活动。 基本特征： 1 、主体是多元，社会公共组织和其他组织 2 、客体的社会公共事务不断 扩展的趋势 3 、目的是推进社会整体
6、协调发 展和增进社会公共利益实现 。 4 、公共管理的职能是调节和控制。 5 、公共管理体制和手段面临创 新的迫切任务去政治化二、理论与实践(PA TO PM) 古典学派：“效率和经济” 、注重行政程序、组织结构和行原理的研究 行为学派：霍桑实验、X 理论和 Y 理论、双因素理论等 决策学派：有限理性、渐进 决策模式、 综视决策模式 系统学派：组织均衡论、生 态理论、 权变理论 经济学家的贡献：公共选择理论、新制度 经济理论、新公共管理三、方法与价值PA政治、法律、管理 政治法律管理途径.docdocxPMP 途径（公共政策途径）以 经济学分析手段和定量分析法研究公共政策B 途径（商业途径）用
7、工商管理的理 论与方 法研究公共部门管理四、中国公共行政面临的问题 政府定位问题 政府官员问题 制度建设和创新问题 依法行政问题 观念更新问题1.知识经济社会中的公共行政 从等级行政向网络行政的发展 从精英行政向大众行政的发展 从官僚行政向企业式行政的 发展2.公共行政学的研究对象与范围 研究对象：公共行政活动的规律，具体研究 对象包括构成 这一活动的人、 结构和过程。 研究范围：绪论、行政组织 、行政 领导、行政决策、行政沟通、行政心理、行政监督、行政机关管理、人事行政、财务行政、行政立法、行政 伦理、行政文化、行政发展3.研究趋向 从演绎分析转向归纳分析 从价值分析转向实证分析 从静态的分
8、析转向动态的分析 从生理的分析转向心理的分析 从间接分析转向直接分析 从单科分析转向多科分析 从比较分析转向生态分析4.我国行政学研究的未来趋向 分析西方行政理论，使之本土化的 趋向 公共行政研究的技术化和专业化趋向 公共行政研究的国际合作化趋向第二讲：公共管理主体公共部门-第三部门 公共部门 行政组织与体制 第三部门与公共服务 非正式组织 学习型组织一、公共部门1.公共部门 Public Sector公共部门指负责提供公共产品（PG）或进行公共管理（PM ），致力于增进公共利益的各种组织和机构，最典型的公共部门 是政府部门，它以公共 权力为 基础，具有明显的强制性，依法管理社会公共事务，其目
9、标是谋 求社会的公共利益， 对社会与公众 负责，不以营利为根本目的，不偏向于任何集团的私利 。运作方式：公共收入与公共支出2.公共部门（政府）的角色“守夜人” ：亚当斯密，政府的职责主要是国防与国内秩序的安定，公共基础设施和工程，以节俭为主的政府是好政府。 “大管家”：20 世纪 30 年代的凯恩斯的国家干预的思想， 70 年代到 80 年代该理论完善，政府的活动包揽了人们“从摇篮到坟墓”的全部生活过程。“代理人”：20 世纪 60 年代末 70 年代初一些经济学家研究企业内部信息不对称和激励问题发展起来的委托代理理论，中心任 务是研究在利益相冲突和信息不 对称的环境下，委托人如何设计最优契约
10、激励代理人。委托人追求的是自己财富最大化，而代理人追求自己工资津贴收入、奢侈消费和闲暇时间最大化，导致两者的利益冲突。公民与政府也是委托- 代理关系，公民通过同意( 选举) 使政府获得公共事务管理权, 作为代理人的政府在行使权力的过程中,必须对作为委托人的公民负责。3.市场机制、市场失灵与政府失灵（1）市场机制有效运行的条件：市场是买卖双方共同决定一项产品价格的场合。市 场机制通 过市场供需均衡，使 资源配置达到最有效率的方法。然而，完全竞争的市场机制的建立是由一系列的假设在内的，但实际上，经济运作在实际生活中是不可能完全符合市场竞争的假设，因而就有了市场失灵。（2）市场失灵a.市场失灵包括两
11、种情况：一是市场机制无法将社会资源予以有效配置；二是市场经济无法解决效率以外的非经济目标。b.市场失灵的表现主要有：A、公共产品的提供。B、市场经济中的垄断。C、市 场经济的外部性。D、市场波动与经济的不稳定性。 E、市场经济下的收入不平等。（3）市场经济条件下，政府的基本角色基本经济制度的构建者。a.公共产品和服务的供给者。b.公有资源和自然资源的保护者。c.社会冲突的化解者。d.市场竞争秩序的维持者。e.收入和财产再分配的调节者。f.宏观经济的调控者。g.经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。 （4）政府失灵a.公共产品提供的低效率。过 剩和成本过高。政府活 动缺乏价格的指引，这使得政府
12、产生的价值同生产它的成本决裂。 b.公共政策失误。由于理性 选民的无知、利益集 团对公共政策的影响、等级制和官僚制本身的障碍、政治家的偏好等因素，使得政府的公共政策并不能反映公共的利益，也不符合有效来的资源配置。 c.内部性与政府扩张。具体表现为预算增长、大机构 规模、控制信息使用，转化为有价值的产品或权利d.政府组织的低效率。政府是唯一 拥有合法暴力的机构，是名副其实的自然垄断者，垄断同样在政府部门造成了低效率。 e.再分配的不公正。政府的公共政策本质上涉及到价值和权利的分配问题，而这种再分配都给不公正和滥用职权提供了机会。f.设租寻租。寻租是指在某种住房保护的制度环境中，个人寻求财富转移的
13、活动，或者追求非生产性利润的活动。寻租行为 的结果是导致社会资源的浪 费小 结市场经济有时会失灵，为弥补 市场失灵政府需要在效率、公平和稳定等方面等承担职能。但是政府不是万能的，政府对 市场的干预应该是市场永久失灵的地方而非任何市 场失灵都要去干预；同时也要利用市场竞争机制克服政府失灵，及 时进 行政治体制与行政体制改革， 为经济和社会发展开辟空间。二、行政组织与体制1.行政组织：一种社会组织，它通常指 为行使国家权力，管理公共事务，通过权责分配、层次结构、人员安排所构成的国家行政机关的完整体系，也就是通常所说的政府机关。2.组织设计原则：命令统一原则、精 简精干原则、效率原 则 、分工协作原
14、则、权责一致原则、幅度适中原则、权变原则、法制原则3.行政组织体制（1）含义：行政组织体制是指行政组织结构中各层级、各部门之间行政关系制度化的表现形式。（2）主要形式：首长制与委员会制集权制与分权制完整制与分离制层级制与职能制矩阵组织体制与立体多维组织体制 三、第三部门与公共服务1.第三部门（Third Sector）在公共部门与私人部门（Private Sector）之外，既非政府单位、又非企 业之外非政府组织（NGO）和非营利组织（NPO）的 总称。第三部 门大都是由政府编列预算或私人企业出资，交由非政府单位维持经营的事业体。常 见的社团法人、基金会或非政府组织（NGO）通常都属于第三部门
15、的范畴，第三部门是以社会公益 为目的，不用 缴税等特质 。那些以服务公众为宗旨，不以营利为目的，其所得不为任何个人牟取私利的机构，一般都可划入第三部门。 第三部门的特征：a.“合法性”，注册、登 记或备案的合法身份。否则是非法组织。 b.“民间性”，组织机构上与政府分离。一般来 讲经费来源独立，无财政拨款。有财政资助的组织，通常就有政府背景，其民间性就要打一个折扣，自治管理的问题上也要打折扣。挂靠的“二政府”。c.“非营利性”，不得 为其拥有者 谋取利润。第三部门的活动和财务公开性和透明度是很高的； d.“自治性”，自主活动。组织章程的自主 设计， 领导机构和人员自主遴选和更换。e.“志愿性”
16、，其活 动和管理中有 显著的会员自愿参与成份。 f.“公益性 ”，服务于某些公共目的。 2.第三部门的构成（1）公益性企业，如城市自来水公司、城市公共交通公司、城市公共工程公司等。基本特征是：一般由政府投资或政府投资为主体， 为社会提供公共服 务或准公共产品，生产由政府垄断，其服务或产品价格由政府定价；但 实行企业 化管理，自 负盈亏，必要时由政府补贴。 这类组织所生产的是大部分私人或一半私人一半公共的物品，企业化倾向比较明显的准公共部门。 “少量 赢 利 ” 或 “非 营 利性 ”程度 较 低。（2）公共事业，如公立学校校，政府投资的科研机构，政府兴办的社会福利机构等。a.基本特征：所需资金
17、主要由财政提供，部分资金由其为社会服务所得收入予以补充；b.基本功能：提供公共服务或准公共产品，由政府定价，一般不实行企业化管理，优先实现政府的意图，甚至直接用来为实现 政府的目标服务。生 产的物品或提供的服 务，大部分是公共的。基本无 “赢 利 ”或只有少量 “微利 ”，“非 营 利性 ”程度 较 高（3）非政府公共机构，如妇联、青联、学联、青少年基金会等。无论其经费是否由政府或财政提供，它的 职能在很大意义 上与政府相似，承担着很多有关社会公共事务的管理工作或公共服务工作。提供的服 务基本上是 纯粹公共的，至少也是大部分公共的。 “非 营 利 ” 小 结中国第三部门整体弱小，缺乏自主性，尚
18、不具备主宰自己命运的能力。存在结构和功能失调， “依附性”大。政府可用强制力来控制第三部门，拥有对第三部门的立法 权、行政 权、司法权。企业凭借资源影响第三部门，第三部 门很难抵挡企业的大笔 资金诱惑。基金会普遍存在的“傍大款”现象。第三部门多为政府、企业“ 跑龙套”。第三部门前景光明，公民社会生 长与国际化程度提高。四、非正式组织1.含义与成因：非正式组织是正式组织内的若干成员由于生活接触、情感交流、情趣相近、利害一致、未经认为设计而产生的交互行 为和共同意识，并由此形成自然地人际关系。a.个人经历因素b.个人兴趣因素c.个人价值观念因素d.社交因素e.共同利害因素2.非正式组织的特征a.顺
19、乎自然b.内聚性c.社会距离感消失d.不稳定性e.领袖认为作用较大3.发挥非正式组织的功能a.利用正向功能b.消解负向功能五、学习型组织与学习型政府1.学习型组织要素，充分发挥 每个员工的创造性的能力，努力形成了一种弥漫于群体的学习气氛，凭借着学习，个体价值得到体现，组织绩效得以大幅度提高。（1）组织成员拥有一个共享的组织愿景（2）组织由多个创造性个体组成（3）善于不断学习（4）“地方为主”的扁平式结构（5）自主管理（6）组织的边界将被重新界定（7）员工家庭与事业的平衡（8）领导者的新角色彼得圣吉 第五项修炼：自我超越、改善心智模式、建立共同愿景、团队学习、系统思考 2.学习型政府的特征 注重
20、政府的责任和共同愿景 改革政府组织结构，将层级 制的官僚结构变革为扁平化、地域化的组织形式 政府与社会之间的合作与交流 改革政府人事制度，建立灵活有效 的人事管理机制 政府管理的民主参与 政府的绩效管理 以创新作为政府整体行为的标准第三讲公共管理主体领导者与公务员 领导者与行政领导 行政领导体制与类型 公务员与公务员制度 我国公务员制度的背景 我国公务员制度的前景一、领导、领导者与行政领导1.领导界说中心说权力与人格构成的影响力推动下属达成目标互动说上下合作达成双方共同的目标结构说在一定组织结构或人际关系中的特殊活动目标说达成符合群体需要的公共目标领导行为的结构、手段与目标 ；领导者的人格、修
21、养、能力与学识。基布的 Headship 终身事业; 自主作业;个性尊严;社会声望职业化的价值追求：知识精英,职业精英,纯粹理智权威 尴尬：公务员不是一个职业的标识,政治性要求职业化的条件难以生成 4.发展前景 发展公务员制度，有利于 贯彻中国共产党的干部路线和方 针， 坚持党管干部原则，为党和国家的基本路线提供组织保障；有利于加强廉政建设，提高政府工作效能；有利于政府人事管理的科学化和法制化，推进依法执政和法治国家建 设的进程；有利于社会人力资源的合理配置，优化人才 竞争的环境。（1）普及“公务员” 意识,切实转变“ 官本位”思想；（2）强化竞争机制，扩大考试录 用（3）建立委任责任制，防范卖官 买官风气； （4）推进政治体制改革，实现职业 型管理; 提升公共管理国际化水平。
