1、 浅谈浙江省旅游管理体制改革的探索与创新浙江省地处经济发达、交通便捷的长江三角洲南翼，具有丰富的旅游资源，素有“鱼米之乡、丝茶之府、文物之邦、旅游胜地“的美誉。改革开放以来，浙江旅游业不断发展，从无到有，从弱到强，实现了从旅游资源大省向旅游经济大省的跨越，现正朝着创建旅游经济强省的宏伟目标奋进。回顾 20 多年来浙江旅游的发展历程，我们深深体会到，创新是浙江旅游发展的根本动力。面对激烈的市场竞争和日新月异的旅游业发展态势，我们发扬敢于创新，勇于探索的精神，以加快旅游管理体制的探索与改革为突破口，促进旅游资源优势向市场优势、产业优势、效益优势转化，走出了一条以体制创新促产业发展的成功之路。得到了
2、党和国家领导人及国家旅游局的充分肯定，2004 年 10 月 3 日至 5 日，中共中央政治局委员、国务院副总理吴仪在浙江考察旅游工作时，在听取了省委、省政府关于浙江旅游业发展情况汇报后，对浙江省旅游管理体制的改革作了充分肯定。她要求浙江继续探索，改革旅游管理体制，不断完善提高。 按照国家旅游局的安排，在这次全国旅游局长研讨班上，向大家汇报浙江省这几年来关于旅游管理体制的改革做法和体会，旨在抛砖引玉，以期得到大家的批评指正。 一、浙江省旅游管理体制改革的过程 20 多年来，浙江旅游不断探索与创新适应新形势发展需要的管理体制，经历了初步摸索、全面推开、深入发展三个阶段，取得了一定成效。 1、19
3、78 年-1998 年，从省到市、县全面组建旅游局，部分县（市）率先摸索“风景旅游一体“管理体制。浙江省旅游业的发展历程跟全国一样，在 1978 年建立省级旅游主管部门。此后其机构性质时而事业，时而行政，时而企业，机构名称时而旅游公司、时而旅游局又时而旅游总公司，反复多变，直至 1986 年 4 月正式定为机关行政编制。市地级自 1988 年 4 月舟山地区首先成立旅游局后，至 1998 年全省 11 个地市都成立了旅游局，除杭州、绍兴两市为行政局外，其余均为事业局。县级旅游管理体制的创立始于1984 年 8 月，天台县第一个成立县级旅游局，至 1998 年全省有 48 个县（市）成立了旅游局
4、，其中 32 个成立于 1996-1998 年。在部分旅游资源丰富、旅游发展基础较好的县（市） ，如天台、桐庐、淳安等县市率先进行了风景与旅游一体的管理体制改革的初步摸索，并取得了成功。桐庐县成立风景旅游管理局，成功开发了瑶琳仙境、桐君山、严子陵钓台等景区（点） ，1988 年全县游客突破 100 万人次，成为全国县级旅游之首。1989 年 4 月 13 日人民日报还作了桐庐-县级旅游之冠的专题报道。 2、1998 年-2004 年，省委、省政府总结推广旅游管理体制改革经验，多数县（市）实行“风景旅游一体“。省委省政府于 1998 年 10 月召开了全省旅游工作会议，柴松岳省长在报告中明确指出
5、“省和市地两级机构体制要相对规范、统一“、“ 省旅游局作为省政府主管旅游行业的职能部门，实行政企分开“、县（市）一级根据“风景与旅游一体、产品与市场结合、开发与保护统一“的原则，可以结合当地实际，建立有利于旅游发展的、统一的管理机构。省级有关部门不得横加干涉“。按照这一讲话精神，全省的县（市）级旅游管理体制改革如火如荼地全面展开。到 2004 年 9 月，全省有 89 个县（市、区）设立了旅游局，占县（市、区）总数的 98.8%；其中，在 58 个县（市）中设立风景旅游管理局（或文化旅游局）的有 44 个，占县（市）总数的 76%。各县市在推进旅游管理体制改革过程中，结合实际，创造了形式多样、
6、行之有效的运行模式。 3、当前我省旅游管理体制改革正在向纵深发展。2004年 9 月 27 日，省委、省政府在杭州召开了全省旅游发展工作会议。“十一“期间吴仪副总理又到浙江对旅游业进行了专题考察，吴仪副总理和习近平书记都高度肯定了前几年我省旅游管理体制改革的成功经验，并要求借鉴这一成功经验，进一步深化旅游管理体制改革。我省的基本思路一是巩固提高县级旅游管理体制。如湖州市、衢州市要求下辖的各县（市、区）旅游局全部改为风景旅游局。湖州市决定将原为事业局的的市旅游局改为行政局。至此，我省十一个市全部进入政府行政序列。二是将县级旅游管理体制的成功模式逐步向市级拓展。如嘉兴市将规划面积 7.15 平方公
7、里，总投资 20 多亿元的湘家荡旅游度假区交给嘉兴市旅游局主导开发；衢州市把烂柯山省级风景名胜区的管理开发权划给市旅游局。虽然这两个市未将旅游局更名为风景旅游局，但实际上已把风景名胜区的管理职能转交到旅游管理部门；湖州市则将各类风景区内原属建设等部门审批的车辆运输审批管理、商业摊点审批管理等权限，统一归口纳入旅游行业管理。 经过多年的探索和实践，目前，浙江省旅游管理体制形成了省、市两级行政管理，相对统一规范，县级风景旅游一体为主，有利于旅游业发展形式多样的管理体制新格局。 二、浙江省县级旅游管理体制改革主要做法 各地结合实际，创新思维，探索了多种县级旅游管理模式：1、风景名胜区纳入旅游管理部门
8、。如天台山是国务院第二批公布的国家级重点风景名胜区，也是佛教天台宗发祥地。为使天台旅游业驶入快车道，1997 年 12 月在原风景旅游管理局的基础上，成立了“台州天台山风景旅游区管委会“，由一名县委副书记专职担任管委会主任。县风景旅游管理局局长兼任旅管委的常务副主任和天台旅游有限公司董事长、总经理，具体负责天台山风景名胜区及全县范围旅游资源的保护、规划、建设、管理及旅游行业的业务指导。又如武义县于 1997 年成立了县风景旅游管理局，实现了风景与旅游一体，但考虑到该县文化旅游资源比较丰富，有 2 个国家级文保单位， 2 个中国历史文化名村和 3 个省级文保单位，并拥有温泉这一特色资源，为此，2
9、001 年机构改革后，县里设立了文化旅游局，统一负责全县风景、文化旅游资源的开发保护和旅游行业管理，同时，文化旅游局长还兼任武义温泉旅游度假区管委会主任、武义温泉旅游开发公司董事长、总经理，承担温泉水的保护、开发和供应，把一级资源的保护、开发权掌握在旅游管理部门。 2、把原分属于几个不同部门的重大景区统一划归旅游部门管理。如：1998 年新昌县委、县政府在 1998 年按照“有利于产业的形成，有利于风景区的保护和开发，有利于能办事和办成事“的原则，把原设立在建设局下属的二级局-风景旅游局从建设局分离出来，单独组建，充实完善行政管理职能，并升格为一级局。同时创建风景旅游发展总公司，与风景旅游局实
10、行“两块牌子，一套班子“。并把省级重点文物保护单位和全国重点开放寺院-大佛寺、省级风景名胜区-穿岩十九峰、国家水利景区-沃洲湖三个景区统一划归风景旅游局管理经营，局下设三个管理处。 3、把旅游开发保护管理机构与当地行政管理有机统一起来。 如桐乡市委、市政府在 1999 年组建了乌镇古镇保护与旅游开发管理委员会，管委会由 15 个相关部门的主要领导为成员，作为市政府派出机构，负责对乌镇古镇保护与旅游开发的统一规划、指导、协调和管理。管委会与市旅游局、乌镇古镇保护与旅游开发股份有限公司合而为一，一名市长助理出任专职的管委会主任、旅游局局长、公司董事长，为了有利于协调景区与当地的关系，他还兼任乌镇党
11、委书记。又如缙云县成立了仙都风景旅游管理局，并由政府财政注入 1250 万元作为注册资金成立了仙都开发有限公司，公司董事长、总经理由县风景旅游管理局局长兼任。但在具体运作过程中遇到了开发用地处理难、资源保护难等现实问题，为解决这一问题，2000 年县委、县政府决定赋于仙都风景旅游管理局一定的行政区域综合管理职能，即把主景区内的 12 个行政村近万人口由五云镇委托仙都风景旅游管理局管理，仙都风景旅游管理局下设农村管理处，由一名副局长兼任农村管理处处长，具体负责乡镇行政事务。 由于旅游资源原来都分属不同部门和地方，因此在实行旅游管理体制改革时，坚持因地制宜，从实际出发，不搞一刀切。尽管我省各地的做
12、法不尽相同，都各具特色，但其基本内涵是相同的，那就是始终贯穿了“风景与旅游一体、资源与市场结合、开发与保护统一“的原则，形成了责、权、利相统一，人、财、物相匹配，规划、建设、管理相衔接的高效的运作机制。 三、浙江省县级旅游管理体制改革的意义 县级旅游管理体制，从某种程度上说，是形势所迫，大势所趋。20 多年来，我省在发展旅游的过程中，越来越感到体制障碍的沉重压力。具体表现为“三个不对称“： 1、资源优势与产品优势不对称。浙江旅游资源丰富，但分属多个部门，部门垄断割据，资源优势形不成产品优势。风景名胜区、自然保护区、重点保护文物单位是旅游开发十分重要的依托资源，具有不可再生和不可替代的本质属性，
13、理应保护好、管理好。但由于这些资源的主管部门思想不解放，观念陈旧，往往片面强调“保护“反对旅游开发，结果“手捧金饭碗要饭吃“，不能变资源为产品，也无能力保护好资源。如天台华顶山既是国家级风景名胜区又是国家森林公园，一直以来由华顶国有林场进行保护管理，全场职工 100 多人，年年负债，至风景旅游管理局成立前，背了 500 多万元债务，以至于职工基本工资都发放不出，不得不砍伐树木出卖为继，成为天台县一个沉重的包袱。文保单位的情况也好不了多少。浙江是著名的文物之邦，有国家级重点文保单位 73 处、省级重点文物保护单位 279处，但文物保护属于社会性事业，一直靠政府财政拨款维持，而每年省政府划拨的文物
14、保护专项经费只有 1000 万元，僧多粥少，杯水车薪，难以解决问题，导致许多重点文物保护单位任凭风吹雨打，自然损毁。 2、产品优势与经济优势不对称。从经济学角度看，风景和文物这些自然景观和人文景观未开发前充其量不过是原材料，这些老天爷馈赠和老祖宗遗存的资源只有通过旅游开发才能成为成熟的旅游产品，而旅游产品也只有推向市场才能成为具有使用价值的商品。由于这些资源的管理部门多是事业单位、国有企业，受计划经济影响，不懂得市场规律，致使许多丰富而有特色的宝贵资源一直是“养在深闺人未识“，从而导致经济效益、管理效能的低下。如德清莫干山，紧临杭州，解放前就是闻名全国的避暑胜地，国民党许多政界要员，上海杜月笙
15、等商贾大亨都在那里建造了别墅，本是很好的旅游产品，但由于管理机制的弊端，这几年旅游业一直没有发展起来，微薄的几元门票收入连别墅的基本养护都不能保证，有 100 多幢别墅遭到不同程度的损坏。同时“一山多治“，多头管理，还导致职责不清，条条块块矛盾的不断发生，管理者人浮于事，吃的是大锅饭，拿着国家工资，做一天和尚撞一天钟，没有良好的服务意识。一些风景名胜区吃官饷、打官腔，在我国推行假日旅游的第一个黄金周，杭州西湖景区公园下午四点半就关门下班。经当时省委书记张德江严厉批评后才延长游览时间。 3、管理职能与产业发展不对称。大旅游、大产业要求旅游统一规划，加强资源整合，强化促销，而旅游管理部门触角又无法
16、伸进一些重点景区，行业管理优势开不成产业管理优势。一方面，旅游作为综合性的产业，具有跨地区、跨部门、跨行业的显著特性，迫切需要构建大旅游、大产业、大市场的格局；另一方面，旅游局要开发旅游资源，但旅游资源都不掌握在自己手上。风景名胜区属建设部门，地质公园属土管部门，森林公园、自然保护区属林业部门，水利景区属水利部门，文保单位属文化部门，寺院道观属宗教部门，巧妇难为无米之炊。同时，由于旅游局成立迟，位卑权弱。各种审批权、管理权在旅游局成立之前早就被分割完毕了。旅游局要开展工作，存在着“上下沟通难“、“横向联系难“、“产业扩张难“、“寻求支持难“等现实问题。行业管理优势难以发挥形成产业管理优势。 正
17、如党的十六大指出的那样，“一切妨碍发展的思想观念都要坚决冲破，一切束缚发展的做法和规定都要坚决改革，一切影响发展的体制弊端都要坚决革除“。要大力发展旅游业，这些体制性矛盾就逼使各级领导下决心，想办法去突破陈规和条框的限制，进行旅游管理体制改革。体制顺，产业兴；体制活，发展快。尽管我省进行的县级旅游管理体制改革与现行的一些部门规章相冲突，也与流行的一些理论观点相违背，但实践是检验真理的唯一标准。事实证明，这一体制改到哪里，就好到哪里，有力地推进了我省旅游产业的发展。“九五“期间全省旅游呈现快速健康发展的良好势头，全省共接待海外旅游者 443.37 万人次，比“八五“期间增长 36%；旅游外汇收入
18、 19.21 亿美元，增长1.74 倍；接待国内游客 2.29 亿人次，增长 56%；国内旅游收入 1641.8 亿元人民币，增长 3.69 倍。“十五“前三年，旅游业发展更趋强劲，各项旅游经济指标屡创新高。今年 1-9月，全省接待入境旅游者 187.8 万人次，比 2003 年同期增长 71.1%，比 2002 年同期增长 28.2%；旅游外汇收入 8.32亿美元，比 2003 年同期增长 71.9%，比 2002 年同期增长39.1%；接待国内旅游者 7900 万人次，与去年同比增长51.3%，比 2002 年同期增长 39.7%；国内旅游收入 635 亿元，比去年同期增长 67.1%，比
19、 2002 年同期增长 43.1%。旅行社组织公民出境游 22.42 万人次，比 2003 年同期增长107%。从改革开放算起，我省接待入境旅游人数突破第一个 100 万人次，用了 20 年的时间，而突破第二个 100 万人次，仅用了二年时间。同时，我省旅游总收入在全省国内生产总值的比重也逐年上升，从 2000 年的 7.88%，上升到2001 年的 8.7% ，2002 年又达到 9.27% ，2003 年，在经受非典冲击后，依然达到了 8.34%。旅游业已真正成为我省国民经济中的新增长点和支柱产业之一。 1、实行旅游管理体制改革，有利于资源整合，实现旅游资源的优化配置。由于原来风景旅游资源
20、分属不同部门，部门利益的驱动，常常出现“一山多治“的现象。有利的事情大家争着管，遇到麻烦则互相推卸责任，多头管理，职能交叉，不可避免会出现推诿扯皮现象。风景与旅游一体后，县风景旅游管理局对县域内的旅游资源和旅游产业发展实行全权负责，实行统一调配和管理，既营造了宽松的旅游发展环境，又有利于实现旅游资源效益最优化配置。如安吉竹种园，原是中国林科院的一个科研基地，由于经营机制的问题，长期裹足不前。2000 年建成中国竹子博物馆与竹种园融合成一个景区，建立了现代企业管理制度，归属县风景旅游管理局管理经营，2003 年虽因非典影响，门票收入仍达到了 450 万元，比改制前翻了一番多。 2、实行旅游管理体
21、制改革，有利于资源保护，实现可持续发展。新的管理体制实现了职责、权利与义务的统一，使开发和保护都服从于整体规划，眼前利益和长远利益相得益彰。如乌镇，这一千年古镇，是省级历史文化保护区，其中茅盾故居还是全国重点文物保护单位，每年省市下拨的文物保护经费只有 5 万元，1998 年综合保护开发前，每年游客接待量仅 3 万人次，门票收入只有 18 万。古镇保护杯水车薪，不少古建筑遭毁坏。实行新的管理体制后，管理和开发主体以科学规划为前提，以保护为核心，先后投入 1 亿 3 千多万元进行古镇的修旧如旧的维护，按照 “区域整体面貌高度协调，重要民居建筑充分保护“的要求，对一些影响整体风貌的不协调建筑进行了
22、改建或拆除，对茅盾故居、翰林第等主要厅堂，典型民居进行了彻底的整修，恢复其原貌，抢救性地保护了一大批具江南民居典型风格的建筑，从而使古镇重新焕发了青春，这一反哺机制的确立，较好地实现了景区的可持续发展，创新了保护历史文化遗产与打造旅游核心竞争力产品的“双赢“之路。旅游开发对于生态环境的反哺作用则更是不胜枚举。宁波天河风景区是以国家大二型水利枢纽工程白溪水库为依托建设开发的生态型旅游区，被水利部命名为首批国家水利景区。在旅游开发过程中，他们以水质保护、水土保持和生态环境建设为核心，通过零排放的环保型船机和清华紫光的环保型厕所和污水处理系统严格控制和杜绝旅游活动可能产生的水质污染。针对库区 1.7
23、 万人口，数万禽畜排放的生活生产污染源（据测算，旅游可能产生的污染不足 0.3%，生产生活污染约占库区总污染量的 99.7%） ，该公司采取了退耕还林、种植高山无公害蔬菜、旧村改造、环境卫生整治等措施进行控制，并通过对托管的国有林场和大松溪峡谷实行全封闭封山育林管理，禁止了滥伐盗猎。经过两年的保护性开发建设，旅游业发展了，2001 年景区开业当年游客量就达到 20 万人次，库区群众和林场仅门票就分成就达 32.5万元；同时老百姓的生活居住环境和水库的自然环境得到了改善。据宁波市环境监测中心站的水测监测结果表明，21 项指标均达到地表类水标准，成为华东地区水质最优水库之一，真正实现了经济效益、社
24、会效益、环境效益三统一，并被世界水伙伴组织确定为水资源统一管理全球 100佳。 3、实行旅游管理体制改革，有利于接轨市场，壮大旅游企业。旅游管理体制改革的出发点和落脚点就是推进旅游产业的发展进而推动地方经济的发展。新的旅游管理体制确立后，一方面使旅游局承担本区域内旅游资源统一规划、统一管理的行政职能，另一方面坚持以市场为导向，实行市场化运作，企业化经营，使旅游资源的规划、保护、开发、管理各个环节更加协调，吃、住、行、游、购、娱等旅游基本要素联结更为紧密，有利于构建区域内大规划、大旅游、大产业、大市场的格局，进一步壮大旅游企业，推进旅游产业的快速发展。如乌镇古镇开发股份有限公司投资 1 亿多元进
25、行的古镇一期保护开发，三年时间年均接待游客 200 万人次，其中境外游客 10 万人次，至目前一期工程投入已全部收回。二期打造古镇休闲度假精品，投入力度更大，总投资将达 3.8 亿元。新昌县旅游管理体制改革前，旅游事业一直徘徊不前，1995 年制订的大佛寺景区建设计划，拖了整整三年未能如期实施。旅游管理体制改革后，确立了创建浙东旅游集散中心的目标，旅游总公司五年时间投入 2 亿多元开发了穿岩十九峰等三大景区十多个景点，1998 年到 2003 年，全县接待游客量和旅游总收入以年均 36.9%的速度递增，旅游收入已占 GDP 的 11%。景区门票收入从 1998 年的 204 万元增加到 200
26、3 年的 1560 万元，6 年间增长了 7 倍，预计今年门票收入可望实现突破 2000万元，比 2003 年增长 30%以上，全县旅游从业人员已达一万余人，比 1998 年翻了三番。 4、实行旅游管理体制改革，有利于开辟融资渠道，增强发展后劲。旅游管理体制的改革，直接推动了旅游投融资机制的创新，鼓励社会广泛参与旅游开发，引导社会多元投入，走出了一条利用“民资、民力、民智“发展旅游业的新路子。浙江民营经济发达，民间资金雄厚，而旅游开发急需解决的瓶颈问题就是资金投入。98 年省委、省政府率先下发了关于大力发展个体、私营等非公有制经济的通知 ，明确规定“除国家法律和政策明令禁止的以外，允许非公有制
27、企业自主选择经营范围和经营方式“。2000 年，又出台了鼓励和引导民间投资的七大政策措施，内容包括实行市场准入、简化审批环节、加大融资力度、完善服务体系、提高投资质量等。各地为吸引民营企业投资旅游也纷纷出台政策，有效地释放了社会投资旅游的能量，促进了新的旅游投资体制的形成，打破了过去旅游业主要依靠政府投入的旧格局。在旅游六要素中，不论是吃住行还是游购娱，民营企业都十分活跃。目前全省 80%的餐馆属私营企业，旅游出租公司、大型游乐场、娱乐城、旅游商品店大多属于股份制或私营性质，宾馆业中，民营企业也占据了半壁江山。我省几大著名的民营企业集团如横店、广厦、开元、万向、宋城等都斥巨资投入旅游。其中 1
28、999 年组建的宋城集团公司，下属 30 家控股、参股公司，总资产超过 50 亿元，是中国最大的民营旅游投资集团。开元旅游业集团以拥有 14 家酒店（其中五星 2 家、四星 6 家、在建五星 2 家）、25 亿元总资产、6000 余名员工唯一民企身份跻身 “中国饭店集团 20 强“。宁波象山县相继引进并落户开业的中国渔村、新桥影视城、半边山旅游区、白沙湾度假区等旅游项目总投资就达 40 多亿元。可以说，正是大量民间资金的注入，促成了我省旅游资源开发的热潮。据统计，“九五“期间，我省民营企业旅游投资总额近 50 亿元，占总投资的 53%。最近三年，民营企业对旅游业的投入金额已超过 200 亿元。
29、从目前的势头看，“十五“后期民营企业投资比重还将大大提高。新确定的十大旅游区 300 多个重点项目总投入超过 800亿元，其中 70%以上为民营企业投资。 5、实行旅游管理体制改革，有利于产业互动，共同发展。一业兴，百业旺。实行旅游管理体制改革后，全省各地创新旅游发展理念，树立“吸引力就是旅游资源“的现代旅游观，不断拓展旅游发展领域，为旅游业提供了前所未有的发展空间，形成了“百业扶旅游，旅游促百业“的良好环境。如淳安县以千岛湖一流的生态环境为依托，做足“秀水“文章的同时，发挥全县农副产品品种多、特色鲜明的优势，加快农副产品向旅游商品转变。通过政策扶持，目前已有野娇娇、山之子等 10 多家旅游商
30、品生产企业，年产值达 1.5亿元。千岛湖有机鱼不仅“游“进了大都市，还“游“上了中南海国宴。安吉县以天荒坪抽水蓄能电站的工业旅游为依托，创办了 6 个农家乐服务中心，有 200 多家农户，5 万余农民直接或间接从事旅游业，去年全县农民依靠旅游三产人均增收就达 380 多元。舟山朱家尖有 180 艘渔船近 800 人从事渔家乐，年均旅游收入近万元。同时旅游发展还推进了文化、体育、卫生（健身、保健、 ）事业的产业化发展。我国国力有限，人口庞大，基础性文化事业嗷嗷待哺，而政府难免力不从心。为此，只有加快文化体制改革，把经营性文化产业推向市场，即文化产业则由社会和企业家按照市场规律去办，政府不再投入，
31、推动文化与经济融合，解放和发展文化生产力。实行政企、政事分开，管办分离，充分保护、开发各利用现有文化资源，发展文化产业。如宋城集团投资 5000 万元倾力打造的 300 多名演职员参加的大型歌舞宋城千古情 ，以杭州历史典故、神话传说为基点，融合世界歌舞、杂技艺术为一体，运用现代高科技营造如梦如幻的艺术效果，给人以强烈的视觉冲击。每晚连续演出三场，场场爆满。8 年以来观众超过 500 万人次，既提升了杭州旅游的文化品位，又给杭州文化事业注入了新的活力。由越剧小百花剧团著名演员茅威涛担纲组建的“茅威涛工作室“，主动与旅游结合，积极参加杭州未来世界音乐剧演出和满陇桂雨景观设计。由其创作编排的山东曲阜
32、大型广场音乐歌舞剧“杏坛圣梦“成为山东省积极推荐的文化旅游精品节目。横店集团从 1996 年建鸦片战争拍摄基地开始，涉足影视旅游业，8 年来滚动开发累计投资 30 亿元，建成了亚洲规模最大的影视拍摄基地， 2003 年旅游人数达158 万人次，门票收入 1500 万元。当地普通老百姓出场做一次群众演员就可获得每天三五十元的报酬，走出了一条影视文化带动旅游，旅游推动地方经济的好路子。 6、实行旅游管理体制改革，有利于调动旅游系统的积极性、创造性。正如马克思所说的“人们奋斗所争取的一切都与他们的物质利益有关“，“物质利益是人们从事一切社会活动的基本动因“。过去，旅游与风景分离，市场与产品脱节，旅游
33、系统想干事但由于不掌握资源难办事，没有钱单靠财政拨款，过得是苦日子，无钱又办不了事。新的管理体制确立后，旅游局既掌握了一级资源，又集行业管理职能和经济实体于一身，旅游系统权力大了，工作压力也大了。有压力就有动力，旅游系统干部职工想闲也闲不住了。如临海市，原先是风景与旅游分离，县旅游局分管市场营销和行业管理，江南古长城公司负责企业经营管理，旅游部门没有积极性，企业拓展市场又困难重重。自 2003 年两者合并后，责权利相结合，旅游宣传促销搞得红红火火，景区门票一年时间就翻了一番。仙居县实行旅游管理体制创新后，旅游总收入连年翻番增长，旅游产业地位三年时间发生三个变化，从当初的新的经济增长点、新兴产业
34、到定位为支柱产业，从支柱产业到定位为县域的主导产业，旅游局地位也随之提高。2004 年春节，县四套班子主要领导集体宴请旅游局中层以上干部，作为特别褒奖。近三年时间，仙居县旅游系统干部职工（其中有两名是企业职工身份）被提拔重用先后有 9 人，成为培养领导干部的摇篮。四、探索创新旅游管理体制的几点体会 1、旅游管理体制的探索与创新，是旅游业发展的牛鼻子。管理体制的顺与不顺历来是促进或制约一个地方经济社会发展的重要因素。旅游业要发展，因素很多。体制、机制、观念、区位条件、投资环境、基础设施等，都能不同程度地影响一个地方旅游业的发展。然而，在诸多因素中，最关键的瓶颈因素就是管理体制。纵观浙江旅游业的发
35、展，体制问题始终影响着旅游事业发展的每一步进程。体制不顺，机制不活，往往会导致投资环境不佳等一系列连锁反映。旅游管理体制问题是个“纲“，纲举目张，这个问题解决了，其他问题也就好办了。最典型的就是诸暨市的旅游管理体制改革。该市在 1993 年以来 10 年多的时间里，就经历了风景与旅游两度分离两度统一的反复。诸暨的实践证明：每当风景与旅游一体，旅游发展就迅速。如 1993-1999 年，旅游总收入年均增长率达 78%，高出全省年平均增长率近 60 个百分点。而每当风景与旅游分离，旅游发展就缓慢。如 2000 年-2003 年，旅游总收入年均增长率仅11.6%，低于全省年平均增长率 3.4 个百分
36、点。2003 年该县总结了经验教训，又恢复风景旅游一体的管理体制后，今年 1-9 月份，旅游总收入比去年同期增长 43.6%。 2、旅游管理体制探索与创新，必须因地制宜，实事求是。社会条件和自然条件的多样性，决定了旅游管理体制改革的多元化，要避免一刀切，各地应选择适应本地区旅游业发展的管理模式。如杭州市为强化市级旅游管理机构的综合协调职能，市委、市政府在 2001 年的机构改革中，将原杭州市旅游局升格为市旅游委员会，并将分属不同系统的园文局、贸易局、之江度假区管委会、西湖博览会办公室、商业资产经营公司、旅游集团等 10 个部门归口于新组建的旅游委员会。这一改革打破了原来意义上的小旅游格局，基本
37、形成了旅游为龙头，各相关部门共同参与，合力兴旅，最终实现产业共兴的旅游管理与运行新体制。金华市本级虽然没有实行风景与旅游一体，但多年来金华市旅游局局长兼任双龙洞风景区管委会主任。县级旅游管理体制改革中，允许各县因地制宜，采取多种形式。总之，不张扬、不争论，允许试、允许闯，才会产生服水土的管理体制。 3、旅游管理体制探索与创新，必须坚持与时俱进。浙江的旅游业自 1978 年开始起步，从无到有，从弱到强，从旅游资源大省向旅游产业大省转变，是坚持改革开放，坚持“发展才是硬道理“，坚持和落实科学的发展观的结果。实践证明，通过改革和创新后的管理体制在不断改善和优化旅游环境，有效整合旅游资源，把旅游资源优
38、势转化为产品优势、效益优势，推动旅游业的长足发展方面具有重要的推动作用。但任何事物都不是一成不变的，随着社会经济的进一步发展和改革开放的深入，现行的旅游管理体制也将逐渐暴露出许多不适应新形势发展的新问题。这就要求我们坚持与时俱进的思想，决不能因循守旧，旅游管理体制也要顺应时代发展和旅游业发展的要求，适应市场经济的要求进行不断的变革和创新。我省的旅游管理体制改革历程就非常明显地表现为三个阶段：第一阶段是风景与旅游一体，继而拓展到林业、水利、文化与旅游一体；第二阶段是各地在政府主导，做大做强旅游产业的同时，积极扶持旅游企业向集团化发展，即以资产为纽带，把国有经营的旅游企业进行股份制改造，组建旅游集
39、团公司经过几年运营后，争取上市。第三阶段是在今年的全省旅游发展工作会议上，省委省政府提出探索景区所有权、管理权、经营权分离，引导景区管理体制和投资机制的创新。所有这一切都是在发展的前提下改革，在改革的基础上再创新。4、旅游管理体制探索与创新，必须坚持政府主导战略。旅游业是综合性和关联性很强的产业。旅游业的发展对其他产业的发展具有明显的推动作用。同时，旅游业对相关行业又具有较强的依托性，旅游业的发展需要得到相关产业的支持，因此，必须充分发挥政府的主导、协调作用。纵观浙江旅游管理体制改革，政府这只“有形的手“一直在发挥至关重要的协调、平衡作用。三次全省性旅游发展大会，既是我省旅游业发展史上的三座里
40、程碑，也是推进我省旅游管理体制改革的强有力助推器。柴松岳省长在 1998 年金华会议上提出允许县级旅游管理体制进行改革。各地轰轰烈烈地掀起了改革创新热潮后，遇到了来自省级各旅游资源主管部门的强大压力。最大的阻力来自建设部门，前几年他们有个分管风景名胜区的副厅长屁股指挥脑袋，从部门狭隘的利益出发，常为这事与我们省旅游局唱对台戏，甚至于不允许持风景旅游管理局名片的旅游局长走进她的办公室。针对这一状况，省政府领导明确提出“应以小平同志三个有利于 为标准，允许在我省进行试点，在实践中逐步统一认识“。并要求“旅游部门和建设部门两家都要从全局出发，以事业为重，相互支持，经常沟通，形成合力“。“我们不搞行政
41、性指派哪个县一定要怎么设置，省政府不加干涉，省级任何部门不能干预，尊重县里，尊重市里，我们相信一定能把这个体制搞好“。对于来自文管部门的阻力，则借省委省政府出台关于进一步加强文物工作的意见之机，明确要求“各类文物事业单位要进一步解放思想，转变观念，增强改革意识，进行体制和机制创新，面向群众、面向市场“。“文物事业单位中的具有面市场能力，可以产业化运作的部分，应从文物事业单位中剥离出来，按现代企业制度运行“。从而使各地的改革创新大大减轻了压力。可以说，正是省委、省政府的主导引导，才使得浙江旅游管理体制改革能够顺利进行。当然，省级有关部门往往受到上级部门压力和制约。改革可以自下而上地推进，但更需要上下联动，以实践为检验真理的唯一标准，以发展为硬道理，不断深化改革。我们在实践中深感旅游管理体制的改革不仅需要省委、省政府一如既往地关心支持，更需要国务院及国家有关部委的高度重视。这样，改革的春风一定会鼓起中国旅游的风帆，中国旅游一定会乘风破浪，勇往直前。
