1、中国环境管理存在的问题探讨,摘要：简要介绍当今中国环境管理的现状，并从环境管理 的现状出发，探讨当今中国环境管理中环境管理体制的不足和环境管理制度的缺陷。关键词：环境管理 管理体制 管理制度,论文内容：,1. 概述1.1 什么是环境管理1.2 我国环境管理的体制与制度1.2.1 我国环境管理的体制1.2.2 我国环境管理的制度 2. 现状与问题2.1 体制的不足 2.2 制度的缺陷2.3 缺乏详细的公众参与的方法、程序和法律保障,1. 概述,1.1 什么是环境管理关于环境管理的含义目前尚无统一看法，以前狭义的认识认为环境管理就是对污染的治理和控制；广义的理解就是对已发生或将可能发生损害环境质量
2、的行为施加控制性影响，是对整个大自然的管理。广义上的环境管理实际上应包括环境监测、环境标推的制定、环境质量评价、环境经济、环境管理体制和机构的设置、环境立法与司法等内容。一般可概括为：“运用技术、经济、法律、行政、教育等手段，对人类损害环境质量的活动施加影响，协调发展与环境的关系，达到既要发展经济满足人类的基本需要，又要不超过环境的容许极限1 。”,1.2 我国环境管理的体制与制度,1.2.1 我国环境管理的体制环境管理体制是指国家环境行政管理机构的设置、职权的划分与协调以及管理活动规范运行的方式。在环境管理体制的三个内容中，环境行政管理机构的设置是国家搞好环境管理的组织保障，各机构职权的划分
3、与协调是环境管理活动规范运行的职能保证环境行政管理活动规范运行的方式是具有环境行政管理职权的国家机构行使职能的动态表现2。从横向关系来看，我国现行环境管理体制具有统一监督管理与各部门分工负责相结合的特点。 从纵向的关系来看，我国现行环境管理体制具有中央与地方的分级监督管理相结合的特点。,1.2.2 我国环境管理的制度,一、“三同时”制度 二、环境影响评价制度 三、排污收费制度 四、环境保护目标责任制 五、城市环境综合整治定量考核制度 六、排污申报登记及排污许可证制度 七、污染集中治理制度 八、污染限期治理制度,“老三项”,“新五项”,一、“三同时”制度,“三同时”制度是我国首创的并为我国法律所
4、确认的一项重要的控制新污染源的环境管理制度，具有中国特色。从广义上讲， “三同时”管理是从宏观上、整体上、规划上去保证经济建设、城乡建设与环境建设同步规划、同步实施、同步发展达到经济效益、计会效益与环境效益三统一战略方针的有力措施。通常所指的“三同时”制度则是针对“三同步”方针中规定的“同步实施”这一关键要求去监督一切新建、扩建、改建项目、技术改造项目、区域开发建设项目以及可能对环境造成损害的其他工程项目，其有关防治污染和其他公害的设施和其他环境保护设施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产。,二、环境影响评价制度,中华人民共和国环境影响评价法第二条规定：本法所称环境影响评价，是指对规划和
5、建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监的方法与制度。中国大百科全书环境科学卷的定义：EIA是指在一项工程兴建之前对它的选址、设计以及在建设施工过程中和建成投产后可能对环境造成的影响进行预测和估计，又称环境影响分析。,三、排污收费制度,是指国家环境管理机关根据法律规定，对排放污染物的组织或个人(即污染者)征收一定费用的制度，这是贯彻污染者负担原则(PP)的一种形式。在国外称污染收费、征收污染税或生态税。2003年排污费征收使用管理条例的适时颁布，以行政法规的形式确立了市场经济条件下的排污收费制度。其进一步规范了排污费的征收、使用
6、、管理，使排污收费制度出现了一些新的变化。,排污费征收使用管理条例及其配套规章的出台，标志着我国排污收费制度的一次重大改革，其核心内容主要体现在：为适应污染控制从浓度控制向浓度和总量控制相结合转变从点源治理向流域、区域综合整治转变从末端治理向源头和生产的全过程控制实行清洁生产转变对排污费的征收、使用和管理严格实行收支两条线,四、环境保护目标责任制,环境保护目标责任制是一种具体落实地方各级人民政府和有污染的单位对环境质量负责的行政管理制度。这项制度确定了一个区域、一个部门乃至一个单位环境保护的主要责任者和责任范围，运用目标化、定量化、制度化的管理方法，把贯彻执行环境保护这一基本国策作为各级领导的
7、行为规范，推动环境保护工作的全面、深入发展。从管理体系和管理思想来看，目标责任制是目标管理的一个重要组成部分，是保证以目标为中心开展管理活动的一种制度。,环境保护目标责任制的内涵可概括为： 以中国的基本国情为基础，以现行法律为依据，以责任制为核心以行政制约为机制，把责任、权力、利益和义务有机地结合在一起，明确了地方行政首长在改善环境质量上的权力、责任和义务。,五、城市环境综合整治定量考核制度,根据市长要对城市的环境质量负责这一原则，城市环境综合整治定量考核的主要对象是城市政府。因此，考核的范围和内容都是把城市作为一个整体来考虑的、定量考核实行分级管理。对国家考核城市的考核，首先由城市自审，经省
8、、自治区环保局审核后报国家环保总局。国家环保总局在前述初审的基础上组织各省、自治区和国家考核城市环保局有关人员进行会审，然后组织有关专家进行集中审核和现场抽查，最后经局务会审定后进行公布。,六、排污申报登记及排污许可证制度,排污申报登记制度是环境行政管理的一项特别制度。凡是排放污染物的单位，须按规定向环境保护行政主管部门申报登记所拥有的污染物排放设施，污染物处理设施和正常作业条件下排放污染物的种类、数量和浓度，并提供防治污染的有关技术资料，以及在排放污染物有重大改变时及时申报的制度。排污许可证制度是以改善环境质量为目标，以污染物总量控制为基础，规定排污单位许可排放什么污染物，许可污染物排放量，
9、许可污染物排放去向等的一项具有法律含义的行政管理制度。,七、污染集中治理制度,污染集中治理是在一个特定的范围内，为保护环境所建立起来的集中治理施和采取的管理措施，是强化环境管理的一种重要手段。污染集中控制，应以改善流域、区域等控制单元的环境质量为目的，依据污染防治规划，按照废水、废气、团体废物等的性质、种类和所处的地理位置，以集中治理为主，用尽可能小的投入获取尽可能大的环境、经济、社会效益。,八、污染限期治理制度,限期治理是以污染源调查、评价为基础，以环境保护规划为依据，突出重点，分期分批地对污染危害严重、群众反映强烈的污染物、污染源、污染区域采取限定治理时间、治理内容及治理效果的强制性措施，
10、是人民政府为了保护人民的利益对徘污单位采取的法律手段。被限期治理的企事业单位必须依法完成限期治理任务。,2. 现状与问题,2.1 体制的不足2.1.1 环境管理机构的设置不全缺乏强有力的跨区环境管理机构缺乏高规格的专门性法定协调机构缺乏专门性的法定咨询机构,环境问题不受行政辖区界线的限制，如酸雨污染、流域水污染、海洋环境污染、生物多样性等问题，多为跨行政区域的或全球性的问题。而我国缺少相应的强有力的跨区环境管理机构，尤其是强有力的流域环境管理机构及相应的流域环保立法。虽然我国在几大流域建立了水资源保护委员会，但从隶属关系、职责和权限的配置及法律地位看，该类机构并非强有力的流域环境管理机构。,2
11、.2.2 有关机构的法律地位不够明确,我国环境监理机构是在各级人民政府环境保护部门内设置的、依法对辖区污染源排放情况、环境污染事件、海洋及生态破坏事件等实施现场监督和检查、并参与处理的专门件机构。该机构是在环境保护部门的领导下开展工作，其工作的本质一般来说是代表环境保护部门实施行政执法行为。该机构的设立是保证现场环保执法监督，促进污染治理，全面推进环保工作的需要，然而其地位至今仍然不稳。,2.2.3 有些地区环境管理机构的设置不合乎环保工作的实际需要,部分地区仍保留了城建环保一体化的机构设置模式。目前，全国仍有不少环保部门，特别是县级环保部门仍挂靠在城建系统，仅属于城建系统的一个部门，这无疑给
12、环保执法造成了一定的障碍。部分地区环保部门内的自然保护监督管理机构不健全或无自然保护监督管理机构。有些地方环保部门的级别较低。目前我国少数环保局的级别较低，尚为二级局。此外，乡镇一级的环境管理机构亦相对薄弱。,2.2 制度的缺陷,环境影响评价制度、“三同时”、排污收费制度、环境保护目标制度、城市环境综合整治定量考核制度、排污申报登记及排污许可证制度、污染集中治理制度、污染限期治理制度、现场检查制度、污染事故报告与处理制度等制度是我国环境保护法中规定的并正在全国实施的环境管理制度和措施。这些制度在实施实践中都有不同程度的缺陷3。,2.2.1 “三同时”制度,“三同时”制度对大、中、小型项目，污染
13、严重及较轻的项目均实行统一的“标准”，违背了不同情况实行不同要求的基本原则有些项目按“三同时”制度要求建起的防治污染的工程措施未完全运转，所以环保设施运转率急需提高，“三同时”检查有待进一步深化“三同时”审批过程中，长官意志干预较强，由于某些领导干部素质不高，或重经济而轻环保，使“三同时”并作一步走，环保部门难以严格执法缺乏可操作性的原则和程序环境保护部门的工作主要体现在竣工验收阶段的监督管理，且该阶段干扰因素较多，环保部门执法较难,2.2.2环境影响评价制度,存在可靠性问题 基本建设管理程序和环境影响评价程序如何结合的问题 委托程序不完善的问题。另外还存在公众参与、监督机制不完善的问题,2.
14、2.3排污收费制度,对面源、移动源尚未进行收费。目前的排污收费主要是针对固定源。城市的大气污染，特别是大城市，机动车尾气污染已成为主要的污染源，而对广大的农村，面对的是面源污染。环境监察机构尚等完善。目前的环境监察机构人数少，工作量很大，既要处理环境，又要进行排污收费，还要对企业进行各种环境执法检查。另外，排污费的监督、稽查机构，目前仍未建立4 。,2.2.排污申报登记及排污许可证制度,实施排污许可证制度的基础总量控制制度没有真正建立。 排污许可证制度是排污申报登记制度的延伸，但到目前它在总量控制中的作用未充分体现出来。 许可证制度的规定缺乏可操作性，没有具体的步骤和措施排污许可证在实施过程中
15、涉及许多环节 缺乏公众参与机制。,2.3 缺乏详细的公众参与的方法、程序 和法律保障,在中国， 现行法律的某些规定体现了保护公民环境权的精神，例如民法通则83条、124条， 但是根据这些规定不能因此推导出公民环境权是一项为法律所认许的权利。尽管这些规定在一定程度上涉及到环境权的某些内容，但这些规定过于原则，尤其对公民环境权的决定更要笼统，只不过是作为一种宣言性的规定加以确定，而不具有任何实体权利性质，受害人违法直接援引上述规定要求具体司法救济。虽然，这些规定也含蓄地承认了环境权是我国民事救济的根据，但是，因为受到民事诉讼法、行政诉讼法起诉资格的限制，公民并不能根据上述规定对环境侵害进行起诉7。
16、,参考文献： 1张宝莉,徐玉新.环境管理与规划M. 北京：中国环境科学出版社,2004.9. 2朱岳林.中国环境管理体系剖析和创新的思路J.环境科学与管理, 2006年31卷5期: 7-9,11. 3傅伟昌,彭清静.环境管理制度建设的境界J.中国环境管理, 2004年23卷3期: 7-8. 4朱国青,吴莲碧.现行排污收费制度实施现状_存在问题及对策J.中国环境管理,2004年23卷2期: 33-34. 5闵红.我国排污许可证制度的缺陷J.经营与管理, 2006年12期: 24-25. 6魏琦.我国排污许可证制度发展的思考J.商场现代化,2005年7期: 107-108. 7侯小伏.英国环境管理的公众参与及其对中国的启示J.中国人口资源与环境, 2004年14卷5期: 125-129.,
