西北干旱区流域水资源管理研究.doc

1、西北干旱区流域水资源管理研究 时间：2009-06-26 10:03:34 来源：灌溉管理处 作者：未知 浏览次数：547 作者简介：李锋瑞，男，研究员，1993 年在兰州大学获博士学位，主要从事生态学及水资源管理方面的研究。 摘 要: 水是人类生存和繁衍之本, 也是维持自然生态系统功能和生物多样性、保障区域经济和社会可持续发展的基础性资源。 随着人口急剧增长和经济快速发展, 水资源短缺对我国生态环境建设及社会经济发展的瓶颈制约效应越来越明显, 特别是对水资源十分稀缺的西北内陆干旱区来说, 这种瓶颈制约效应更加显著。 我国用水效率低下及水危机问题的产生, 并不完全在于缺少各种节水技术(包括工程

2、、生物和农艺节水措施) 和水污染治理技术, 更重要的是缺少一个能有效促进全社会水资源高效配置和节约用水的水资源管理制度及运行机制。 从表面上看, 我国的水危机属于资源性危机, 但从深层次看, 更多地是由于管理制度不完善所致。 因此, 对现行的水资源管理制度及运行机制进行变革和创新,是根本上解决我国用水效率低下和水危机问题的关键所在。 重点围绕我国干旱缺水地区水资源管理的重要性、流域水资源管理制度改革与创新的若干基础理论问题及如何建立流域水资源科学管理体系等问题进行了系统的探讨, 并初步提出了流域水资源管理制度创新的基本思路。 关键词: 水资源管理；制度创新；流域尺度；缺水地区 1 流域水资源管

3、理的重要性和复杂性 水资源管理是人类对水资源开发、利用及保护的一种有序的干预活动, 它是自然资源管理科学的重要内容。水资源管理的根本目的在于促进水资源的有序开发、高效配置和合理利用, 确保水资源供给能够长期满足人类生存、生活及生产和生态环境建设的需求。由于水资源本身具有自然和经济双重属性及水资源功能的多样性, 在客观上决定了对水资源管理的极端重要性和复杂性。下面主要从水资源的属性、价值及其功能多样性等几个方面来阐述流域水资源管理的重要性和复杂性。11 水资源的属性决定了水资源管理的重要性和必要性 水资源对于人类的生存及社会经济发展来说是一种不可替代的稀缺资源, 它除了具有自然资源的一般属性外,

4、 还具有战略属性和时空变化属性。 (1) 水资源的战略属性。 现代经济学理论认为, 作为战略性资源一般应具备 3 个基本特征或者说面临着 3 种基本矛盾 : 一是需求的基础性(即刚性 ) 与供给难以永续性的矛盾； 二是需求数量的扩张性(数量巨大且不断增长 ) 与供给稀缺性的矛盾；三是产品价格的低预期值(对其使用的非竞争性和非排他性) 与资源开发和保护的边际成本递增的矛盾。 由此可见, 水资源与石油资源等一次性能源一样在国民经济和社会发展中具有同等重要的战略地位, 而且从长远来看, 水资源的战略地位在某种程度上甚至超过石油资源。 石油资源固然非常重要,但就现实而言, 可以部分进口弥补不足, 从长

5、远来看, 还可以寻求替代品。 与石油资源相比, 尽管水资源在一定程度上可以更新和重复利用 , 但难以大量进口, 并且不可替代。 从这个意义讲, 人类生存和经济社会发展对水资源的依存程度要高于其它任何一种资源。 对于一个国家而言, 水资源的数量和质量不仅关系到国家的粮食安全、生态安全和国防安全, 而且直接影响到国民生活质量的提高及整个国民经济社会系统的健康运行。因此, 水资源作为最重要的战略资源, 已经成为当今衡量一个国家综合国力和竞争能力的重要指标之一。 (2) 水资源的时空变化属性。 随着经济和社会的不断发展 , 人类对水资源的需求亦日益增长。 然而, 水资源的开发利用具有明显的阶段性。 根

6、据需水量和水资源存量的关系, 水资源开发大体上可以划分为以下几个阶段, 即初级开发阶段、流域开发阶段和跨流域开发阶段。 水资源开发利用的阶段性决定了水资源的管理也存在明显的阶段性。 水资源管理的阶段性特征主要体现在以下两个方面: 一是水资源管理功能 (主要包括开源、节流、调控和保护四个方面的内容) 随着时间推移的演变特征,即在不同开发阶段水资源管理的内容和中心工作将有所不同；二是随着水资源开发阶段变化水资源管理的空间属性也将发生相应的变化, 这里所谓空间属性变化主要是指地域属性的变化以及管理部门或学科属性的变化。从地域属性变化来看, 随着水资源开发阶段的升级, 水资源管理的各项功能在空间上的覆

7、盖范围将会越来越大, 比如由原来较小的行政区域管理扩展到流域管理再进一步扩展到跨流域的综合集成管理。 从水资源管理的部门或学科属性变化来看, 随着水资源开发阶段的升级, 水资源管理所涉及的学科和业务领域将会不断拓展。比如, 对水资源的保护管理将由原来单纯的水质污染控制管理拓展到对整个水生态系统的自然环境、植被、土地利用、水土流失及水体富营养化等多个环节的综合系统管理。因此, 在构建水资源科学管理体系时, 应充分考虑到水资源管理的时空属性变化。 (3) 水资源的特性。 从总体上看, 水资源具有以下 4 大特性: 一是它的资源特性。 水是一种自然资源, 它包括降水、地表水和地下水, 并且这三种水在

8、一定的条件下可以相互转化和补给, 形成不同水源间复杂的循环转化关系。因此, 对降水、地表水和地下水进行开发利用时, 必须充分考虑到不同水源间复杂的循环转化关系, 因为这是实现对不同水资源进行统筹规划和科学利用水资源的重要前提； 二是它的流域整体性。 水资源形成通常以流域为单元, 流域是一个由所有水文地理要素构成的整体, 不同的流域在尺度 (如面积) 和组成要素上不同。 一个大的流域往往可能包括数个行政区域, 涉及省际间、区域间、上下游、干支流、左右岸之间的利益关系, 因此只有以流域为单元对水资源进行统一管理, 才能最大限度地确保整个流域水资源的高效配置利用, 实现流域生态、经济和社会效益的均衡

9、和协调发展；三是它的功能多样性。 水资源具有多种功能和用途, 比如供水、灌溉、发电、航运、水产养殖、美化环境和维持自然生态平衡, 等等。同时, 水资源的各种功能之间又是相互联系、相互依存和相互补充的, 各种功能的协调发展是发挥水资源整体效益的重要前提； 四是它的服务特性。 水资源可服务于人畜饮用、农业、工业、水运、交通、城镇绿化建设、水上娱乐、野生动物及生态环境保护等各种不同产业和领域。综上所述, 在流域尺度上对水资源进行统筹规划和综合管理、不断改进和完善水资源管理手段和功能是非常必要的。12 水资源的价值决定了水资源管理的重要性和必要性 水资源一般是指能够被人类开发利用并给人类带来福利、舒适

10、或其它价值的各种形态的天然水体。 水资源的价值内涵主要体现在 3 个方面: 一是稀缺性。 现代经济学研究的一个核心问题就是如何对资源特别是稀缺资源进行优化配置, 最大限度地提高资源的利用率。 由于只有稀缺的资源或物品才具有经济学意义上的价值, 所以稀缺性是资源价值存在的必要条件。随着人口的进一步增长和经济不断发展, 原本被视为“取之不尽、用之不竭”的水资源已出现短缺, 并进而变成了一种稀缺资源, 具备了经济资源的基本属性。 然而, 在我国水资源的稀缺性存在明显的地域差异性, 这主要表现在不同地区水资源的资产价值存在明显的差异；二是资源产权。 所谓资源产权笼统地说就是拥有资源的权利,具体包括对资

11、源的所有权、使用权、收益权和转让权。 产权是经济运行的基础, 一切商品交换的核心就是产权的转让, 因此产权是水资源交易的先决条件。 我国水法明确规定:“水资源属于国家所有,即全民所有。 农业集体经济组织所有的水塘、水库中的水都属于集体所有。 ”对于稀缺的水资源来说, 水资源的使用必须按照市场交易规则支付一定的费用, 这是国家对水资源所有权的体现；三是劳动价值。 水资源的劳动价值主要体现在水资源所有者在开发和保护水资源过程中的各种形式的投入所产生的劳动价值。 尽管在不同时间和空间上水资源的劳动价值量有所不同, 但水资源劳动价值这一特性决定了对水资源管理的重要性和必要性。2 水资源管理的若干基础理

12、论问题研究现状及进展 中国是世界上 13 个主要贫水国之一。 根据国家水利部在上世纪末期对全国水资源量的调查分析评估显示, 我国的多年平均降水总量为 612 1012m3 , 除了通过土壤水直接用于天然生态系统和人工生态系统外, 可通过水循环更新的地表水和地下水的多年平均水资源总量约 218 1012m3 , 国民人均水资源量为 2200m3 , 这仅相当于世界人均水资源量 7450 m3 的 30 %左右。 对于西北内陆干旱区来说, 人均水资源量尚不到全国平均水平的一半, 被公认是我国水资源最短缺的区域之一。 近年来, 我国水资源短缺、水污染及日益严峻的水安全问题已引起国际社会及我国政府、公

13、众和广大科技工作者对水资源管理问题的高度关注, 许多学者围绕水资源管理特别是水资源管理体制改革等一些重大基础理论问题开展了大量的理论研究, 这些研究主要集中在下述几个方面。21 对水权管理的研究 目前理论界关于“水权”概念的界定存在“单权说”和“多权说”两种观点。 “单权说”的核心是把水权定义为水资源的使用权。世界各国由于水资源状况、水资源管理体制和水法规制订主体的不同,所实行的水权管理体系也不尽相同。 如英国、澳大利亚、法国的水权管理体系主要是滨岸权系, 而加拿大、日本的水权体系则为优先占用权体系。 即使是同一个国家, 由于各地区在自然地理条件、人文和历史背景以及社会经济发展水平等方面的差异

14、,各地区所采用的水权管理体系也不尽相同。 例如,美国的阿肯萨斯、特拉华、佛罗里达、佐治亚等州,由于其水资源较为丰富, 所采用的主要是滨岸使用权许可体系； 而密西西比河以西的大部分州, 如犹他州、科罗拉多州和俄勒冈州等, 由于干旱缺水,用水比较紧张, 所采用的主要是优先占用水权体系。 概括而言,目前国外所实行的水权管理体系主要是滨岸权体系和优先占用权体系两种基本类型。 Scheleyer 等曾对智利和墨西哥在初始水权确认及其分配中的比例水权问题进行了比较深入的研究, 他们认为, 所谓比例水权实际上就是在公平的情况下按照确认的一定比例将河道中的水资源分配给相关用水户使用的水权安排。从以上对水权的定

15、义可知, 研究者实质上是直接或暗含地把水权当作使用权加以界定的。“多权说”则把水权定义为包括使用权在内的多种权力的集合。 例如, 汪恕诚和胡振鹏等认为, 水权就是对水资源的所有权和使用权。 石玉波提出了对水资源权属的层次分析理论, 在该理论中将水资源的使用权进一步区分为自然水权和社会水权, 自然水权包括生态水权和环境水权, 而社会水权包括生产水权和生活水权。 雷波等认为, 水权应该包含对水资源的所有权、使用权和经营权三方面的内容。蔡守秋等认为, 水权是由水资源所有权、使用权、水环境权、社会公益性水资源使用权、水资源行政管理权、水资源经营权、水产品所有权等各种不同类型的权利形成的水权结构。 综上

16、所述,“单权说”更多地是出于实际应用上的考虑, 而“多权说”则更深刻地触及到了水权管理的本质。 水权既是一个静态的概念, 同时又是一个动态的概念, 即水权是交易的水权。 通过水权交易将会改变现有的用水方式, 并以不同形式对用水户的利益产生一定的影响。由于水资源的特殊性, 水在使用时具有经济外在性, 所以节水被定义为取水量的减少还是消耗性用水量的减少就成为一个十分关键的问题。如果水权交易的结果促进了消耗性用水的增加, 则长期的河道流量将会减少； 相反, 水权交易只有在减少消耗性用水量或提高消耗性用水效率的条件下, 才能创造更多的水供给。 在不改变消耗性用水效率的情况下, 如果进行水权转让则势必会

17、影响到第三方的利益。 目前我国的水市场尚处在转型时期, 由于水权交易主体的信息不对称以及水资源的时空分布不均衡等原因, 致使水权交易还存在许多不确定性因素。 陈洪转等采用博弈理论分析研究了水权交易定价的问题, 指出定价博弈的基木要素是局中人(player) 、战略空间( st rategyspace) 和支付结构(payoff st ruct ure ) 。 而水权交易实质上是局中人(管理机构) 、流域(出售方) 和购买方( 用水户) 通过采取一定的策略进行博弈而最终确定的一个三方均可以接受的支付价格。 水权交易博弈可分为两个阶段的博弈, 第一个阶段是管理机构或流域的初始水权分配博弈, 第二个

18、阶段是水权出售方与购买方的博弈。 Scheleyer 等曾对水权交易问题进行了比较深入的研究, 提出了水权交易的基本前提及水资源管理政策的基本要素, 并分析了水权交易过程中面临的复杂的操作性问题。 刘莹在对国外水权交易市场的现有形态、水权交易市场的运行规则等进行了系统分析研究的基础上, 进一步探讨了与水权交易相关的交易成本、河道水量分配及对第三方的负效应等问题。 目前国内对水权管理的研究普遍认为, 由于水市场提供了一个根据机会成本配置水资源的可能性, 所以水市场是对有限水资源进行重新配置和合理利用的一种有效机制。 引入水权市场, 利用市场机制配置水资源, 无疑是我国未来水资源配置管理改革的主要

19、取向,也是根本上解决我国用水效率低下这一难题的有效途径。关于我国水权市场的定性问题, 不少学者认为, 目前我国仍处在由计划经济向市场经济的转轨时期, 在这一时期中国的水市场并不是一个完全意义上的市场, 而只是一个准市场。水市场的功能概括起来主要体现在以下几方面: 一是根据用水的边际效益配置水资源 , 可促使水资源从低效益用途向高效益用途转移；二是水市场具有巨大的潜在优势, 通过水市场的经济杠杆作用可以将水资源从低效益用户(部门) 引导到高效益用户(部门) , 从而提高水资源的利用效率；三是水市场交易具有动态性, 它能够反映出一个地区在一定时期内水资源总量的变化及用水需求的变化,因此可以通过水市

20、场交易来有效约束和调控一个地区的总用水量； 四是通过水价调整和改革措施,可以迫使用水户改变不节约用水的传统习惯和行为。比如, 通过提高灌溉用水的水价和增加农户对水价变化反应的灵敏性, 可以激励农户采用节水灌溉措施, 如变大水漫灌为小畦灌、实行调亏限量灌溉及选用更加节水的作物品种和对作物种植结构进行调整等, 从而大大降低农田灌溉定额。 再如,提高工业用水的水价和增加企业对水价变化反应的灵敏性, 可以促使企业采用一系列的节水措施, 以降低工业用水消耗定额。 22 对水价管理的研究 长期以来, 我国实行的是一种社会福利性的水价管理体系, 无论工业企业还是农业企业及城镇居民对水资源的使用都是极为廉价的

21、。 在许多地区,居民的生活用水费用尚不到其收入的 1 % , 而世界上许多发达国家居民生活用水费用约占收入的 10 %15 % 。 由于水价远远低于投入成本, 我国绝大多数的供水企业和污水处理厂长期处于负债运营的困境。另外, 福利性水价由于缺乏市场调节作用, 长期采用福利性水价管理体系已导致了公众节水意识相当淡薄, 浪费水的现象十分普遍且相当严重。 韩洪云等认为, 水价是用水者应该支付的价格, 一个合理的水价管理体系应由水资源价格、生产成本、环境成本和正常利润几部分构成。水资源价格是水资源使用者为了获得水资源使用权而应该支付给水资源所有者的费用, 它体现了所有者与使用者之间的经济关系, 是水资

22、源有偿使用的具体表现形式。郑通汉从水资源可持续利用的角度探讨了水价改革问题,认为水价所决定的水供求不能超出水资源的承载能力和水环境的承载能力, 同理水价所决定的收支水平应保证供水工程能安全运行并且不超出用水户的实际支付能力。 由此可见, 在制定科学合理的水价管理体系时, 应该综合考虑水资源的承载能力、水环境的承载能力以及供水企业和用水户的承受能力。 在我国, 农业是最大的用水户, 因此对农业水价管理改革的研究近年来一直是学术界高度关注的热点问题之一。目前关于我国的农业水价体系改革主要有“累进水价论”和“综合水价论”两种观点。 第一种观点认为, 农业水价应实行累进水价制, 即灌溉定额内的农业用水

23、应按成本定价, 以确保农业生产的基本用水和供水企业的保本经营。对超定额用水部分的水价应包括水资源费和供水利润。 当用水总量超过水资源的承载能力时, 水价中还应包含环境成本。该种观点充分体现了对水资源开发利用的生态补偿思想。 第二种观点认为, 农业水价应实行综合水价, 所谓综合水价就是指最高限价下的用水户协会协商定价加上水价风险补偿金。 农户是农业水价的主要承受者, 其承受能力的大小在很大程度上决定了农业水价管理改革的力度和进程。 一般而言, 农户对水价的实际承受能力是由其经济承受能力和心理承受能力共同决定的, 其中经济承受能力是基础, 并对心理承受能力产生决定性的影响。 鉴于此, 对农业水价管

24、理的改革必须与当前我国农村社会经济的发展水平相适应, 必须考虑绝大多数农户的实际经济承受能力和心理承受能力, 这是农业水价管理改革取得成功的关键。 根据笔者实地调查, 目前我国西北干旱地区农业水价管理改革中存在的突出问题是, 由于各地区农村社会经济的整体发展水平存在较大差异, 从而导致不同地区农户对水价的实际承受能力明显不同。例如, 在一些投资昂贵的高扬程提灌区, 现行的用水价格己经超出了当地农户的实际经济承受能力(尽管对于供水企业来说这一水价仅是保本运营, 几乎无任何利润而言) , 这是导致一些农户有水不用及水费收缴难问题产生的根本原因。 显而易见, 因地制宜, 根据不同地区、不同类型灌溉区

25、研究制定有差别的农业水价管理体系已迫在眉睫。 23 对水资源管理体制改革的研究 近年来国内不少学者针对我国水资源管理体制改革问题开展了大量的研究工作, 深入调查和分析了导致我国现行的水资源管理体制运行成本高、效率低下的主要原因。从总体上看, 我国现行的水资源管理体制在本质上仍然是一种行政区域分割管理体制, 即以政府行为为主导、以行政管理与行业管理为主要手段的管理模式。 这种管理模式存在下述几方面的体制性缺陷或障碍:一是在流域管理上表现为 “条块分割” ；二是在区域管理上表现为“城乡分割” ； 三是在功能管理上表现为“部门分割” ； 四是在依法管理上表现为“政出多门” 。 在这样的管理模式下,

26、不可避免地导致各涉水管理部门之间的权力交叉和重叠现象, 并形成了对水资源管理的无序竞争和管理盲区, 增加了管理成本 , 降低了运行效率。 鉴于我国现行的水资源管理体制尚不够健全和完善, 难以适应对水资源社会化高效管理目标的要求, 因此迫切需要在社会主义市场经济发展进程中加快对水资源管理体制改革与创新的步子。3 流域尺度水资源管理制度改革与创新的基本思路笔者认为, 目前我国水资源管理制度的改革才刚刚起步, 还面临着许多需要进一步研究和解决的关键问题。 当前我国流域尺度水资源管理制度改革与创新应重点着眼于以下几点: 一是加强水资源管理的相关法律、法规体系的建设,加大依法管水的力度； 二是中国特色初

27、始水权分配和水市场的培育和完善；三是逐步完善水价管理制度； 四是流域水安全模式的选择及其政策保障体系的构建。31 加强水资源管理相关法律、法规体系的建设 近年来, 虽然我国在水资源管理相关法律、法规建设方面已取得了一些显著的成果, 出台了一系列与水资源管理相关的政策、法律和法规。 但是随着我国水资源危机日益加剧, 与水资源开发、利用和保护相关的一系列新的矛盾和问题不断涌现, 这在客观上迫切需要对已有的法律和法规进行补充、完善、创新和发展, 以期能为水资源的有序开发、高效配置和合理利用以及有效保护水资源提供一个良好的法律和政策环境, 促使我国的水资源管理逐步迈上“依法管水、依法治水”的轨道。 目

28、前在水资源管理相关法律和法规体系建设方面, 应重点强化以下几方面的工作: 第一, 我国新颁布的水法中已将“统一管理与分级、分部门管理相结合”的水资源管理体制修改为“流域管理与行政区域管理相结合”的水资源管理体制。然而在新水法的贯彻实施过程中还存在一些亟待研究解决的新问题, 因此, 在系统总结我国新水法实施 4 a 来已有经验的基础上 , 针对存在的关键问题, 应加快与新水法相配套的一系列法律和法规的建设。 第二, 无论从水资源环境保护还是从社会经济发展的角度考虑, 把江河流域作为一个完整的生态水文单元进行统一管理是非常必要的。 鉴于水资源流域管理的重要性和必要性, 应尽快着手制定一部有关我国水

29、资源流域管理方面的专门法规, 并在该法规中对水资源流域管理中存在的突出问题如流域管理机构的权限、流域管理和行政管理的地位及相互关系等从法律上做出明确的规定, 作为今后处理各个行政区域之间利益纠纷的法律依据。 第三, 根据目前我国水资源产权制度不够完善的实际情况, 应在积极学习和借鉴美国等一些发达国家的水市场建设经验与教训的基础上, 尽快着手研究和制定一部关于水权管理制度方面的专门法规, 在该法规中应对初始水权的分配、使用和转让等从法律上做出明确的规定, 为促进中国特色的水市场的建立、水权的合理流转和规范水市场提供一个法律依据。 第四, 针对目前在水资源管理中普遍存在的有法不依、执法不严的状况,

30、 迫切需要加强对执法监督体系和机制的建设, 切实强化执法意识, 建立和健全渎职法律责任追究制。32 中国特色的初始水权分配和水市场的培育和完善 长期以来, 我国水资源基本上属于“公共产品”, 而公共产品的消费具有非竞争性和非排他性两大特征。 所谓非竞争性是指, 对于任一给定的公共产品产出水平, 增加额外一个人消费该产品不会引起产品边际成本的增加, 即消费者人数的增加所引起的产品边际成本为零。非排他性是指, 只要某一社会存在公共产品, 就不能排斥该社会其他任何成员消费该种产品。在水资源公共占有的情况下,如果缺乏一种有效的约束和激励机制, 要避免水资源过度利用“悲剧”的发生几乎是不可能的。产权经济

31、学理论认为, 只有在产权完全界定的情况下, 才有可能全面实现资源的优化配置。即使在不完全竞争的市场中, 只要产权清晰, 相关的各方也可以通过交易合约找到费用最低的制度安排。这里的产权指的是对财产的占有权、使用权、收益权和转让权。 只有拥有完全产权的经济主体, 才能在从事经济活动中权衡预期收益和成本, 从而实现对资源的有效配置和利用。 我国水资源的所有权属于国家和集体, 但在实际当中, 由于国家、集体所有权代理人的缺位, 往往造成了事实上的水权不清晰。 除此之外, 不但水资源的所有权和经营权界定不清楚, 而且水资源的使用权和转让权也常常模糊不清, 缺乏明确的法律规定。 因此, 对水权管理制度的改

32、革是当前水资源管理制度改革的突破口和难点。当务之急是, 应在认真总结我国已建立的实施初始水权分配和水市场试点(如甘肃省张掖市试点) 已取得的经验的基础上, 借鉴国外初始水权分配和水市场建设的成功经验, 大胆探索在社会主义市场经济条件下, 如何建立具有中国特色的水权管理制度框架, 这一框架具体包括水分配利益调节机制及以初始水权分配和转让为核心内容的水市场机制。 根据张迅和高前兆( 未发表资料) 在甘肃省张掖市和武威市对实施初始水权分配和水市场建设的调查资料, 目前通过水市场交换的水资源数量尚不到 1% , 水资源还无法在各行业之间进行自由交换。而在美国各州水市场发育已较完善, 90%以上的水可以

33、进入水市场 , 在各行各业间进行交换。33 逐步完善水价管理制度 国外一些发达国家水资源管理制度改革的经验表明, 水价管理制度改革是水资源管理制度建设的一项十分重要的内容。完善水价管理制度应重点着眼于以下 3 个方面: 一是应分步调高水价, 逐步建立起一个比较科学合理的水价管理体系, 充分发挥价格这一经济杠杆的市场调节作用。 我国现行的水价并不是按供水成本制定的, 而是由政府用行政手段确定的, 属于一种社会福利性水价。 这种水价既不能反映水资源的供水成本, 也不能反映使用水资源的机会成本,特别是现行的水价管理制度不仅起不到激励用水者节约用水的作用, 而且助长了用水者对本已十分稀缺的水资源的浪费

34、行为, 这与当前大力倡导建设水资源节约型社会的宗旨相悖。 然而, 一个合理的水价管理体系的建立是一项复杂的系统工程, 不可能一步到位, 而应该分步实施。 二是建立不同主体的利益补偿机制, 其实质是要建立一种弹性调节制度, 主要目标在于: 一是将节水与用水户的利益挂钩, 对节约用水者予以一定的奖励或补偿, 鼓励其采用节水措施, 提高水资源的利用率； 二是对水资源缺乏者可以通过支付适当代价购买满足其需要的水资源。 由于这种制度安排对双方都有利, 所以有利于提高水资源的配置效率。 利益补偿可通过政府财政转移支付、水市场收入、国家对水利设施的投资及其它专项补贴等多种途径来实现。在流域水资源配置过程中,

35、 如果上下游、不同地区间的经济发展水平差异过大, 则可能会导致不同用水主体的水资源利用的机会成本存在很大差异。因此, 除了建立良好的市场补偿制度外, 还应建立政府补偿制度, 主要目的在于对经济欠发达的贫困地区的利益受损群体进行适度补偿。 三是建立有效的水价听证会制度。 水资源的利用主体分布广泛, 不同主体由于在水资源利用中所处的地位不同, 因而对水资源价格变化的反应及承受能力存在明显差异。 因此, 在进行水价改革及制定新的水价管理体系时, 应特别关注以下两个问题: 一是对特定的目标区域的水资源的实际价值(用水成本 ) 要进行科学评估和核查 , 避免所制定的水价“失真” 。二是要充分发扬民主,

36、建立有效的水价听证制度, 广泛听取公众、不同用水户的意见,充分发挥公众、用水户在水价决策管理中的作用,切实维护流域所有用水户的正当权益。34 流域水资源安全保障体系的建设 我国西北内陆干旱区是我国生态环境最脆弱、水资源最短缺的区域之一。 水资源严重不足已成为制约这一地区生态环境建设和社会经济可持续发展的“瓶颈” 。在全球经济一体化的今天, 在区域工业化、城镇化和小康社会发展进程不断加快的背景下, 深入开展对流域水安全问题的研究, 提出流域水安全模式及其政策保障体系具有十分重要的意义。只有建立起以水安全预警预测系统和水安全政策支持体系为核心的水安全保障体系, 才能真正确保流域水资源的可持续生产、

37、高效配置和永续利用, 不断提高区域的水安全水平。构建流域水安全保障体系, 具体来说包括以下几方面的重要内容: 1) 流域水资源承载力及水资源资产评估； 2) 流域水安全动态分析与水安全态势的评价和预测； 3) 流域水资源安全预警系统框架的建立； 4) 影响流域水资源安全的关键因素分析； 5) 流域水资源安全模式选择与政策支撑体系的建立。 具体研究方法和技术路线是, 综合运用新制度经济学的制度变迁理论、博弈论和公共选择理论, 综合采用实证分析、比较分析、系统分析和模型模拟分析等多种定性和定量研究方法和手段, 系统分析水资源作为公共品的政策制定和实施过程, 在全面评价流域水安全政策效能的基础上,

38、提出流域水资源安全模式及其政策支持体系。 参考文献 1 李鹰. 水资源的战略资源属性J . 中国水利, 2001 (6) : 40 - 44. 2唐克旺. 论水资源管理的时空属性J .中国水利,1999 (5) : 41 - 42. 3张健. 论水资源价值与水资源管理 J.四川水利, 2001 (2) : 57 -58. 4 Varis O , Vakkilainen , P. Chinaps eight challenges in t he faceof water resources management in the first quarter of the 21Century J.Ge

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