1、1胶南市“黑出租车”调查研究一、我市出租车客运现状我市出租车客运起步较晚。1995 年底以前，我市客运出租实行行政审批准入制度，但由于出租车票价和市民消费水平的影响，全市仅有出租车 4 辆，且全部 为个体经营户。随着社会对出租车客运的消费需求不断增加，1996 年 2 月我市投放出租车经营权指标 62 辆，由政府确定经营权议标价格为 1.4 万元，个人通过议标取得经营权后，购车挂靠出租客运企业经营，经营权期限 10 年。1998 年 1 月，根据出租车客运市场的需求，我市又投放出租车经营权指标 100 辆，议标价格与 1996 年相同。2001 年 9 月，原有的 3 家出租车企业实行了资产重
2、组，形成了 1家胶南市华通出租车有限公司，使我市出租车客运走上了规模化经营的轨道。2004 年，我市确定了出租车的标准色为天空蓝。2005 年 4 月，我市出租车全部安装打印式计价器，有效杜绝了漫天要价和用假票坑害乘客等行为。截至目前，我市共有出租车 212 辆，主要为桑塔纳志俊、桑塔纳、捷达、现代名 驭四种车型，几乎全部集中在城区经营，由于近年来我市发展较快，城市人口已增至 30 多万，城市规模已扩大 3 倍，现有出租车已远远无法满足群众出行需求，使其经营收入和经营权预期都比较高。另外，由于胶南市华通汽车出租有限公司是由胶南汽修总公司等三家局属企业整合成立，在实际运作过程中，由于没有形成合理
3、的竞争2机制，各股东对出租车公司的管理不到位，公司的绝大部分收入用于分红，出租车公司没有经营自主权，管理和服务中的投入不足，影响了出租企业的品牌建设。而青岛益青出租汽车有限公司刚刚被引进，目前仅有 25 辆出租车，缺乏影响力。二、我市“黑出租车”现状我市实行出租车经营权有偿使用后，为了稳定市场，自 1998 年以来一直未新增出租车，但现在的城区规模、人口数量和群众的消费水平较 1998 年都发生了根本变化，使出租车市场的供需矛盾不断加深，由此导致了“黑出租 车” 数量的 剧增，由 1996 年的 3 至 4 辆增加到了目前的近千辆。如今，站在城市街头，只需一抬手，一辆接一辆的轿车就会缓缓驶来司
4、机从车内探出头来讨价还价，只要价格合适，乘客上车就走。笔者作过小调查，经常打车的乘客十有八九坐过黑车，大家一般是冲着黑车收费便宜乘坐的，也有人是因为打不着正规出租车，只好选择黑车。黑 车在我市穿城而过，数量远远超出租车，但市民早已见怪不怪。一位网友留言说， “我们小区黑车很多，时间长 了都熟悉了，留有电话，有事提前预约真方便，特别堵车时也不像出租车一样还得计时加钱，我觉得挺好的。无法想象，如果黑车消失了，节假日和雨雪天气人们怎么出行。 ”在滨海街道办事处上班的王先生说， “我们这里虽然是街道办事处，但客源少，正规出租车不愿在此拉活，而且公交线路并不发达。所以，如果碰到急事，人们只能搭乘黑出租车
5、。 ”3“我才不管什么黑车、 白车，反正在打车难没有解决之前，我希望不要取缔这些便民车。 ”在利群上班的吕女士 说。 “再说了，现在不是全社会都提倡低碳环保吗，很多国家没有黑出租 车这个概念，因为私家车拼车不但更符合环保的理念，而且可以有效解决城市道路拥挤的问题，如果黑 车和乘客的纠纷不断减少的话，我想会有越来越多的人赞成拼车” 。吕女士的看法，代表着很多市民对黑 车的态度。而直接受“黑出租 车” 影响的出租 车从业者对 待黑车的态度也很令人意外。的姐刘女士在黑车泛滥前，还召集过周围的出租车司机一起举报黑车。可 时间长了，黑车不减反增， “连职能部 门都管不过来，我们也就都懒得管了。 ”刘女士
6、说。“说到底还是市 场供需矛盾不平衡，若有空 车，市民出行肯定首 选出租车，但由于出租车高峰期交接班等现实问题，一天的营运时间至少减少了 2 个小时，市民想打车时打不到，只好打黑车。 ”的哥李先生认为，“主要是黑车 的出现并没有 实际影响出租车 的生意，现如今出租车忙得拉不完，谁还 有心思管那些黑车，那应该是政府部门管的事。 ”“黑出租车”的出现，使得我市常年积累下来的城市管理问题浮出了水面，诸 如，在治理“ 黑出租车”上，谁是权威的综合协调部门；出台政策前，公众如何知道相关调研是否科学充分；城市道路交通发展缺乏合理规划，往往陷入“ 头痛医头，脚痛医脚”的怪圈。三、 “黑出租车”现象分析（一）
7、为什么“黑出租车”会有市场首先是“黑出租 车” 收益高。相对于合法出租车， “低成本、高利润” 是4吸引大量人员加入黑出租车运营这个队伍的重要原因。这里“成本” 包括两个方面：一是准入成本。要取得出租车运营资格，有各种各样的限制条件，如现在我市申请一辆出租车需要交纳车辆及线路费用 30 多万元，而“黑出租车”多数是私家车，一个面包车三四万元就可以跑运输，成本极低；二是运营成本。一个合法出租车司机按每月工作 30 天、每天运营收入 200 元计算，每月的运营收入也就 6000 元左右，扣除“ 份钱”、成本费、油费、修理 费、餐 饮费及罚款等，每月只能剩下 1500 元-2000元。而“黑出租车”
8、以从胶南跑黄岛为例，一趟如果包车 50 元，如果不包车按公共汽车的标准收费，每人 10 元，一个面包车坐满人能做 7 人，一趟 70 元，一天最多能跑 4 个来回，也就是 8 趟，收入 560 元，去掉油费一趟 15 元共 120 元，以及修理费、餐饮费等，每天纯收入仍可达400 元，司机即使每月工作不满 30 天，收入却远远高于合法出租车司机。其次“黑出租 车” 竞争力 强。由于 “黑出租车” 运营成本比合法出租车运营成本低，由此又衍生出时间优势、服务优势和价格优势。时间方面，许多“黑出租车”每天都在小区和超市门前，随时等候着出行人的招手，节省了乘客的搜寻时间；服务方面，有些“ 黑出租车”固
9、定几个客户，提供上下班服务或接送孩子上学放学， “随叫随到” ，非常方便；价格方面，多数“ 黑出租 车” 的价格是可以 讨价还价的，且一般不高于正 规车价格，而价格是乘客选择“黑出租 车” 的一个重要因素。正是 这样， “黑出租车”找到了其生存土壤，并且进一步扩张，由原来的边缘地带向合法出租车市场进军，与合法出租车抢客事件时有发生，给合法出租车的生存带来5了极大的挑战。 2010 年中国出租车市场调研报告就指出， “贵阳市管制部门加大对黑车经营者的处罚力度之后，黑车经营的萎缩使得正规出租车司机的收入得以 1/4 甚至 1/3 的增长。 ”（二）为什么“黑出租车”问题多多近年来，由“ 黑出租车”
10、引发的社会治安案件、交通事故日益增多，对人民群众的生命和财产安全构成了巨大的威胁。 “黑出租车” 因为没有营运资格的，没有发票、没有保险，所以安全没有保障，且“ 黑出租车”事故发生率大大高于正常营运的车辆，而且一旦发生事故受害者有冤也无处申请赔偿，后患无穷。第一， “黑出租车”车况得不到保障。正规的营运出租车每年要进行4 次二级维护，在行驶过程中基本上不会出现由于机械故障而造成的交通事故。而“ 黑出租车” 不需要进行定期维护、检测和年审，车况难于保证，而采用 报废、非法改装、非法拼装的 车辆隐患更大。第二，多数“ 黑出租车”驾驶员素质低，容易发生交通事故。正规的出租车司机必须有安全行车三年以上
11、驾驶资历并经统一培训和考核合格后上岗，且交警部门不定期对出租车司机进行安全知识教育，他们的交通安全意识普遍较强。而“黑出租车”司机没有经过专业培训，交通安全意识淡薄，有些甚至是技术不过关的新手，如遇到紧急情况很容易酿成事故。第三，出租车保险为每个月交纳一次保险，保险人员为车内所有乘客，保额 100 万元。而“ 黑出租车”无证经营，往往购买保险的险种不全，且多数为私家车而非营运车辆，保险也只能保司机本人，无法为其他车6内乘客入保，一旦发生车祸，乘客的理赔难以得到保障。第四，服务质量差。 “黑出租车”驾驶员身份复杂，未经道路运政机构的专门培训，不了解客运出租车驾驶员服务规范，无法为乘客提供优质服务
12、，且不能提供有效票据，乘客如有物品遗失在车辆上，根本无法查找，加上缺乏有效管理，宰客、勒索乘客的事件也时常发生。而乘客利益一旦受损，即使进行投诉，由于提供运输服务人员不受管理部门管辖，乘客利益仍然无法得到保障。第五， “黑出租车”驾驶员一般都知道自己的经营行为属非法活动，在营运过程中对运政部门的检查高度警惕，极易分散注意力，影响行车安全。且当遇到运政稽查人员的检查时，往往快速逃跑，置车上乘客和路人的安全于不顾，极易酿成事故。第六， “黑出租车”成本低，要价低，扰乱了正常的客运市场价格秩序。 “黑出租车” 的大量存在，导致正常营运出租车、长途客运车、大公交车市场营运收入萎缩，最终致使国家税费流失
13、。（三）为什么“黑出租车”打击不力“黑出租车”如此泛滥，人们不禁质疑，政府部门为何没有干预？但事实却是，今年我市打击“黑出租车”的力度是历年最大的，截至 12月份，胶南市交通稽查大队共查处非法营运车辆 406 辆次，是往年的 3倍。虽然全 队 20 名执法人员尽全力打击，但仍跟不上“ 黑出租车”的发展速度，主要由以下几方面原因：一是查处难。随着打击非法营运力度的不断加大，一些“ 黑出租车”车主也“越打越精 ”，对执 法人员长什么样，家住哪，有几口人他们都知7道，而且与稽查部门“ 捉迷藏”、打时间差，稽查人员上路，他们就回家，稽查人员下班，他们就上班。此外，跟踪 车辆也越来越难，车主警惕性越来越
14、高。执法人员在跟踪车辆时害怕车主从后视镜里看到，跟踪前不能让车主发现，一般都在其他小道躲起来，有时候还要故意跟踪丢了，然后再继续从别的路追。二是取证难。按照目前有关规定认定“黑出租车” ，必须有乘客与车主发生经济关系的确认。不少“黑出租车”车主对行政处罚取证程序十分熟悉，为了躲避执法人员的检查，车主往往事先和乘客约定并互相通姓名，一旦发现执法人员，乘客会立即表示自己和司机是朋友或亲戚关系，结果 导致执法人员因无法取证而不得不对“黑出租车” 放行。而随着非法经营者不断变换营运方式，从过去的驻点载客、流动载客发展至利用网络、 电话、名片等通讯方式，与乘客 联 系后从事非法营运，司机和乘客双方都有一
15、定的了解，调查取证更为困难。另一方面，普通乘客对于“ 黑出租 车” 态度暧 昧：一是同情， 认为“ 黑出租车” 只是谋生的一种手段，加上“ 打车难”导 致部分群众对打击“ 黑出租车” 产生反感情绪；二是“多一事不如少一事” ，不愿承担 协助执法的风险。所以，当执法人员查到“ 黑出租 车” 时，不少乘客不愿作证，拒绝配合执法人员作现场笔录，有的则在现场作证后次日又推翻自己的证言。三是处理难。即使执法人员克服一切阻力取得了证据，处理起来也困难重重。首先，车 主自身素质较低，被 查获 后要么躺在自己或者执法人员的车底下阻挠执法，要么组织多人闹事、冲撞执法人员暴力抗法，要么弃车逃之天天，得不到应有的处
16、理；其次，大部分“ 黑出租车”都是8廉价的面包车、夏利、QQ 等低档车辆，车辆残值最多 2 万元左右，如果按照 30000 元的上限处罚，车主就会放弃车辆不接受处理，所以今年我们对初次查扣且无特殊情节的“黑出租车” 只 给予 5000 元的下限处罚，无法对非法经营者形成强有力的震慑；最后，一些“黑出租车” 处罚过后依然照旧经营，且会变本加厉地将罚款通过非法经营手段捞回，形成查扣、处罚、营运，再 查扣、再处罚、再营运的恶性循环怪圈。四、如何遏止“黑出租车”泛滥势头（一）合理增加出租车运力一个城市到底需要多少辆出租车，才是合理的配置？而合理配置的依据又是什么？国家相关部门曾有过一个指导意见：出租车
17、拥有量为 25 辆万人，当出租车有效里程利用率低于 70%的城市，原则上不允许投放新的运力。车辆载客效率比例越高，说明车辆行驶中载客比例越高。空驶 比较低， 对 于乘客来说，可供租用的车辆不多，乘客等待时间增加，说 明供求关系比例紧张。反之， 则车辆 空驶比例高，乘客租用比较方便，但 经营者的经济效益下降。那么，我市的情况又是如何呢？我市现有出租车 162 辆，目前市区常住人口加流动人口近 40 万。万人拥有量为 4 辆，远远低于 25 辆万人的标准，提示应新增出租车运力。但是，数据仅反映出了行业目前的综合现状。如果一味照搬教条、依赖于指导意见，我市在如何发展出租车行业的问题上，势必会走到一条
18、死胡同里。事实上，就有许多夜班司机反映， “我市不同于大城市，几乎没有什么夜生活，晚上 8 点以后街上行人稀少，除了在几个固定娱乐场所等活外，基本没什么活干。 ”9如何实事求是、科学合理、因地制宜地规划和配置出租车运力？这成了一道考题，摆在我们职能部门面前。急需我们通过对现有出租车数量、营运收入、载客趟次、现有公交车数量、公交线路、城市道路利用率、私家车拥 有量等方面作充分细致的调研的基础上，会同各个相关部门，共同制定出有的放矢、具有前瞻性的城市客运出租车行业规划和运力配置，并将其切实纳入到城市的总体建设和规划中去。通过前期调研，多方面显示，目前我市已具备新增出租车运力的条件。择机分期分批投放
19、 100 至 200 辆新增出租车，每天可多周转乘客近万趟次、1.5 万人次，将会在很大程度上缓解“ 打车难”的问题。黑车有市场，就是很好的证明。理性地看待新增运力的问题，并不是侵占和减少现有出租车产权人和驾驶员的利益，而是要从满足广大市民出行需要的大处着眼。（二）加大打击“黑出租车”力度“黑出租车”影响的不仅仅 是出租车市场，任其继续下去，将会影响破坏整个社会的正常规则。首先需要建立打击“黑出租 车” 长效工作机制。采取疏堵 结合的方式，坚持做到 对“ 黑出租车”无节假日的全程重点监控打击，并将各中队治理“ 黑出租 车” 的工作情况与其每月的四化考核挂钩。其次需要建立健全交通稽查执法联动机制
20、。保持对“黑出租车” 的高压打击态势，在确保各中队职责明确、工作到位的基础上，加强各执法中队之间的互动和配合，实现联动执法，立体执法，将执法力量合成一个拳头。10再次需要采取集中整治与灵活打击相结合的办法。在重点治理客运线路、车 站、大学城、医院、超市、商品集 贸市场、城 乡接合部等区域的非法营运车辆及倒卖客源、扰乱市场经营秩序等行为的同时，采取定期稽查与突击行动、制服与便衣结合、单独行动与联合执法等多种形式积极开展工作，建立非法营运黑车的黑名单库。在取得乘车旅客的证据和“黑出租车 ”司机的录 音录像后，以事 实为依据，以法律为准绳，坚持依法行政、文明执法，坚决杜绝乱罚款、乱扣车等行为的发生。
21、最后需要通过采取出动宣传车、发放宣传单、悬挂横幅、通过媒体曝光“ 黑出租 车” 恶劣行径等多种形式 积极开展治理 “黑出租车”的教育宣传活动。同 时， 畅通投 诉举报渠道、公布 举报 投诉电话、指定专人负责举报案件的受理、督办和回复，鼓励社会各界积极提供从事非法经营车辆的信息，使广大人民群众自觉抵制“黑出租 车” 、举报“黑出租车” ，从源头上遏制“ 黑出租 车” 的生存空间。（三）加强与职能部门间的配合一是加强与公安部门的配合，可以学习邹平的做法，借用公安天网工程的视频监控信号，实现对重点通道区域全天候视频监控，通过轨迹回放，清晰记录“ 黑出租车”违规载客行为，以便作为违章违规处罚的依据。二
22、是寻求交警、城管部门的支持，重点围绕交通枢纽、车站、医院等客流集散点区域，各部门在重要时段和地点协同固守。并通过设置公交车、出租汽 车专用通道，设立“禁停区”、 “隔离 带” 等，禁止社会车辆通行和停放，对违章车辆依法开具违章停车告知书，以此挤压“ 黑出租车”11生存空间。（三）努力探索出租车新模式由于数量管制将正规出租车限制在一个极其有限的数量，因此为了满足居民出行的需要，庞大的“黑出租车”市场得以存在并迅速发展。而在与黑车的对弈过程中，国内一些地区的正规出租车零散经营从业者，开始发 展出一些与传统经营方式不同的“ 约租车” 新模式，值得我市借鉴。“约租车”概念是个舶来品，它在国外有很多名称
23、。 一般都称之为“电话叫车”，二者 实际 上指的都是“ 通过打电话叫来的出租车” 。与传统出租车以巡游和站点候车为主的经营方式不同， “约租车” 可以在停车场静候待命，通过电话呼叫平台、计算机辅助调配系统高效整合供给资源，将供求双方联系在一起，大大提升行业的服务能力和经营效率。在国内，此模式尚属新颖，但在欧美发达国家却产生于上世纪 50 年代甚至更早，而却至今已相当成熟。比如在美国纽约， “约租 车”服务已经形成三大市场分层，分 别服务于近距离和低收入群体、商务人士以及高端需求。而目前，国内的“ 约租车” 市场由于刚刚起步，其市场分层仍然局限于上述的前两者之中。然而在某些地区，从规模来看， “
24、约租车”市场已经颇具雏形。比如在在北京平谷、江苏苏州等地区， “约租车”服务都在短短几年之中迅速发展壮大。北京平谷约租车模式对应于纽约“约租车” 的低端模式，在 2005 年起步之后，已经形成拥有数十个叫车平台，上千台车辆的庞大经营市场。苏州模式的市场对象则对应于前述的“商务人士”，其发展 10 多年至今，已经形成了数百家约租服务公司、数万辆经营12车辆的市场规模。而无论是在平谷还是在苏州，良好的市场表现都说明了市场和消费者对其所提供的服务的欢迎和肯定。就目前来看，站点候客、巡游服务和约租车三种方式各有特点，能够满足消费者的不问需求。对出租车司机而言，站点候客方式的空驶率最低，但日载客量居中；
25、巡游服务的空驶率最高，但日载客量也最高；电话叫车的空驶率居中，而日载客量偏少。对消赀者而言，站点候客的搜寻成本最高，收益最小；巡游服务的搜寻成本最低，收益最大；电话叫车的搜寻成本居中，收益也居中。但这仅仅是理论上初步分析的结果，现实中这三种服务方式并不会孤立存在。而且，随着技术的进步和竞争的加刷，这三种服 务方式完全可以相互融合，从而最大化地减少消费者的搜寻成本和时间成本，并降低出租车空驶率、减少交通拥堵和环境污染。从全社会来看，降低成本的行业发展方向应该是向站点候客和电话叫车为主发展，最 终形成三种方式的有机融合，即电话叫车与站点候客服务的候客站点融合，并将巡游服务纳入叫车系统。对我市而言，
26、个人人设想应由出租车公司负责设置电话叫车系统，通过计算机辅助调配车辆终端使其科学和人性化。首先，在全市范围内设置 30 至 50 个车辆等候点，每个点的车辆必须按照到达时间先后排队等候。虽 然没有明显的停车标志牌，车辆可以在一个大致地点随意停靠，但是当一辆出租车辅一到达该等候点时，就应通过车载无线电或GPS 卫 星定位系统向总台报到。接到报告后， 计算机辅助调配系统就会自动将该车按顺序排上叫车等待系统。而一但收到乘客的叫车电话并确定出乘客的候车地点，系统就会自动选择所有候车点中最近的一13个，并通知排队等候车辆中的第一个去接送该乘客。当该车完成送客任务后，则需要马上到达最近的候车点，并通知总台
27、自己已经完成任务并按顺序开始下一轮排队。当然，如果司机在候客或返程过程中遇到乘客在街头招手用车，同样可以拉客运营，只需要向总台报告暂停等候。个人认为， “约租车”市场的兴起给了破除行业难题的一线光明。它不仅能够在我市产生和发展，而且必然能够依靠其优质、高效的服务得以迅猛的壮大，从而进一步成为推动我市出租车行业变革发展的佳径。（四）积极推进出租车行业改革设计一个相对合理的制度比单纯从解决一个现象入手要更重要。有关部门花费大量的人力物力财力整治，采取重罚、取缔“ 黑出租车”的行政措施，却在一定程度上纵容了行业价格垄断，保护了行业垄断集团的利益。在汽油价格上涨之后，又靠简单的调价手段，把油价上涨带来
28、的损失转嫁到消费者和行业的劳动者头上。近 10 年以来，出租车行业在严格准入管制的捆绑下，早涝保收的特许经营者收获垄断利润，而出租车司机利益普遍受损且没有得到补偿，这只能证明这种治理模式亟待改进。“黑出租车”是一种逆制度 现象，因 为“ 黑出租车” 的“黑”，就在于它是存在于现有的体制和规则之外。如果让其由地下转为地上，获得合法身份，并纳 入有效管理的框架，才有可能使这一现象得以解决。市场经济就是竞争经济，公开、公平、公正的竞争必然要求低门槛，给尽可能多的人创造尽可能多的机会，在不违反公共利益条件下门槛越低越好。政府应该做的不是维持现行垄断体制导致极少数出租14车公司进行垄断经营，获得垄断利益
29、，从而侵犯了全体出租车司机的利益、侵犯了全体出租车乘客的利益，侵犯了那些希望合法迸入出租车市场公民的利益。而是应该保证市场的公平竞争，打破车辆发展的进入壁垒，推行自由准入政策，不论是谁，只要向政府缴纳管理费并满足车辆标准，就可以提供运输服务。出租车经营权不应该仅仅是政府出于“ 方便管理”的需要人 为设 定，而应该成为行业服务的公平竞争平台。 换言之，只要具备优质服务的入行要求，不论是企业法人、社会自然人均有资格入围。在具体做法上，首先要对“总量控制”之类的现有法规进行修订，适度放开个体出租车的进入门槛，让市场竞争来优化“经营权” 这一资源；其次可以“自己管理自己” 的行业协会方式，逐 渐取代现
30、行的公司制管理模式，最大限度地动摇出租车公司“旱涝保收 ”的非正常现象，扭转市场结构设计缺陷。业主只要向政府缴纳管理费并满足车辆标准，就可以提供出租服务。政府无限供给经营牌照，出台出租车指导性服务价格，只收取较低的真正的管理费、车辆强制检测费、运营税及个人所得税等，并将管理费纳入到统一的税收内，而特许经营权的出让一般不收费，只是一种资格认定。实 施宽进也不是无限的“宽”，车辆手续齐全、性能符合规定，驾驶员符合资质是最基本的要求，并通过严管解决鱼目混珠问题。市场门槛降低后，成为完全竞争市场，整个行业特许经营利润不复存在，按优胜劣汰的市场机制来进行竞争，业主通过自担风险在竞争中决定进退，使出租车供求慢慢趋于平衡， “黑出租车”也将随之消失。
