1、氹仔北安碼頭的擴建 規劃設計及財務安排二零一三年七月目錄第 1 部分： 撮要 .11.1 審計發現及意見 .11.2 審計建議 .21.3 審計對象的回應 .2第 2 部分： 引言 .42.1 審計背景 .42.2 審計對象、範圍及目的 .6第 3 部分： 審計結果 .73.1 擴建工程的規劃設計 .73.2 財務安排 .13第 4 部分： 綜合評論 .16第 5 部分： 審計對象的回應 .17附件及附圖 .21附 件 一 ： 氹 仔 北 安 碼 頭 歷 年 重 要 事 項 23附件二：圖則設計的初研方案、施工方案的內容 .24附 圖 一 ： 2005 年 “北安碼頭 ”原工程建築平面圖 .
2、25附 圖 二 ： 2006 年 7 月“北安碼頭”擴建工程的建築平面圖（第一階段修訂） . 26附 圖 三 ： 2007 年 3 月“北安碼頭”擴建工程的建築平面圖（第二階段修訂） . 27附 圖 四 ： 2008 年 8 月 “北安碼頭 ”擴建工程的建築平面圖（最終規模） 281第 1 部分： 撮要1.1 審計發現及意見1.1.1 擴建工程的規劃設計2006 年初，澳門特別行政區政 府 （下稱 “特區政府 ”） 把於 2005 年開展工 程 （下 稱 “原 工 程 ”） 的 氹 仔 新 碼 頭 （ 下 稱 “北 安 碼 頭 ”） ， 由 原 來 的 輔 助 性 質 定 位 提 升 為 對
3、外 的 重 要 口 岸 ， 並 交 由 建 設 發 展 辦 公 室 （ 下 稱 “建 設 辦 ”） 執 行 ， 建 設 辦 隨 即 開 展 有 關 的 擴 建 設 計 工 作 ， 並 於 2009 年 4 月完成。與 2005 年北安碼頭的原工程比較，擴建 後 的 設 計 規 模 ， 其 總 建 築 面 積 由 原 先 約 10.72 萬平方米增至約 36.29 萬 平 方 米 ， 400人客船泊位由 8 個增至 16 個，並新增 3 個 1 200 人客船泊位及 1 個直昇機坪，反映北安 碼 頭 的 規 模 較 原 工 程 出 現 重 大 的 改 變 。 建 造 費 用 方 面 ， 則 由
4、原 工 程 預 計 的 5.83 億澳 門 元 增 加 至 擴 建 工 程 後 的 約 32.84 億澳門元，增幅逾 5 倍。北安碼頭的竣工時間，亦 由 原 工 程 預 計 的 2007 年初，延至擴建工程後的 2013 年中。對 於 規 模 轉 變 龐 大 的 北 安 碼 頭 擴 建 設 計 工 作 ， 建 設 辦 主 要 是 依 據 ： 1) 盡量不影響 2005 年已開展的原工程；2) 船公司對航線的申請要求，以及 3) 盡用碼頭佔地及港池 面 積 等 的 原 則 來 訂 定 。 然 而 ， 根 據 設 立 建 設 辦 的 第 68/2000 號 行 政 長 官 批 示 ， 建 設 辦
5、的 主 要 職 能 之 一 是 需 對 大 型 建 設 項 目 的 開 展 作 深 入 分 析 ， 且 無 論 是 按 照 國 際 諮 詢 工 程 師 聯 合 會 （ International Federation of Consulting Engineers， 下 稱 “FIDIC”） 發 出 的 工 程 專 業 指 引 及 一 般 管 理 原 則 ， 工 程 項 目 進 行 的 第 一 步 便 是 確 立 該 項 目 的 用 途 、 需 求 及 目的 。 所以 ， 當確立北 安碼頭的實際需求旅客流 量 ， 才能科學地 擬定項目的規模 。 但 建 設 辦 在 北 安 碼 頭 的 用 途
6、及 目 的 已 設 定 為 重 要 性 海 上 口 岸 前 提 下 ， 在 整 個 擴 建 設 計 過 程 ， 均 沒 有 進 行 深 入 研 究 以 估 算 北 安 碼 頭 的 未 來 旅 客 流 量 ， 未 能 確 保 設 計 過 程 已 充 分考慮以下兩個重要因素：1) 其 他 大 型 交 通 基 建 對 碼 頭 所 帶 來 的 分 流 影 響 ， 包 括 現 存 的 “外 港 碼 頭 ”及 正 在 興 建 的 “港 珠 澳 大 橋 ”； 2) 以 分 段 建 設 營 運 方 式 進 行 擴 建 工 程 ， 以 達 更 佳 經 濟 效 益 的 可 行 性 。 因 此 ， 作 為 澳 門
7、未 來 重 要 海 上 口 岸 的 北 安 碼 頭 ， 在 落成後能否滿足實際需求或是出現規模過大而導致浪費，存在極大的不確定性。 （報 告第 3.1 點）1.1.2 財務安排建 設 辦 在 整 個 北 安 碼 頭 擴 建 過 程 中 ， 包 括 每 次 就 修 改 設 計 規 模 上 呈 建 議 書 供 上 級 批 准 ， 以 及 申 請 行 政 當 局 投 資 與 發 展 計 劃 （ 下 稱 “PIDDA”） 的 預 算 資 料 中 ， 均 沒 有 為 建 造 北 安 碼 頭 所 需 的 開 支 進 行 整 體 估 算 。 在 欠 缺 此 重 要 財 務 資 料 下 ， 決 策 者 無 法
8、 掌 握 項 目 獲 批 後 所 需 的 整 體 開 支 規 模 的 估 算 ， 因 此 也 難 以 考 量 項 目 的 經 濟 效 益 。 同 時 ， 亦 令 日 後 執 行 開 支 規 模 控 制 及 成 本 管 理 時 失 去 了 重 要 的 參 考 依 據 。 除 了 使 當 局 未2能 掌 握 全 面 的 資 料 ， 以 更 妥 善 地 調 配 公 共 資 源 外 ， 更 重 要 是 影 響 特 區 政 府 未 能 按 上 述資料掌握將來整體 PIDDA 開支的規模 ， 以作 為長遠施政的重要參考 。 （報告第 3.2 點）1.2 審計建議(1) 在 籌 備 大 型 交 通 工 程
9、項 目 時 ， 須 為 大 型 交 通 工 程 項 目 的 規 劃 設 計 進 行 全 面 研 究 ， 對 未 來 旅 客 流 量 做 出 科 學 估 算 ， 並 結 合 工 程 時 間 、 成 本 等 因 素 進 行 分 析 ， 以 訂 定 適 當 的 設 計 方 案 。 此 外 ， 需 按 項 目 每 階 段 的 實 際 需 求 估 算 ， 充 分 考 量 分 階 段 建 設 與 運 營 的 經 濟 效 益 與 可 行 性 。 另 一 方 面 ， 在 規 劃 至 落 實 工 程 的 過 程 中 ， 當 發 現 用 於 制 定 設 計 規 模 的 要 素 發 生 重 大 變 化 時 ， 須
10、及 時 檢 討 分 析 其 對 項 目 產 生 的 影 響 ， 以 避 免 因 有 關 設 計 規 模 無 法 滿 足 、 或 大 於 未來實際需求而造成浪費的風險。(2) 在 開 展 項 目 的 前 期 階 段 ， 應 科 學 地 對 所 需 的 一 切 開 支 進 行 整 體 估 算 ， 並 在 設 計 過 程 中 及 時 對 最 初 估 算 進 行 調 整 及 更 新 ， 使 相 關 估 算 更 具 可 靠 性 。 並 須 遵 循 有 關 法 例 規 定 ， 根 據 當 時 所 掌 握 的 整 體 開 支 估 算 資 料 ， 依 法 填 報 於 PIDDA 的年度資料內。1.3 審計對象
11、的回應 建 設 辦 表 示 認 同 審 計 報 告 內 對 大 型 基 建 項 目 工 作 上 的 指 導 意 義 ， 並 將 深 刻 總 結 報告 中 指 出 的 不 足 之 處 ， 認 真 地 進 行 糾 正 及 改 善 。1.3.1 擴建工程的規劃設計建設辦表示，興建北安碼頭源於 2002 年，隨着本澳旅遊的蓬勃發展，當時的外 港 碼 頭 已 無 法 滿 足 旅 客 量 增 長 的 實 際 需 求 。 特 區 政 府 除 一 方 面 擴 建 外 港 碼 頭 出 入 境 空 間，並於 2005 年着手籌備興建北安碼頭，當時定位為輔助性質的碼頭。同時亦指出 隨着 珠江三角洲地區改革發展規劃綱
12、要 （20082020 ） 的落實 ， 以及澳門作為世界 旅 遊 悠 閒 中 心 發 展 定 位 的 推 動 ， 珠 海 拱 北 口 岸 2011 年上半年有接近 4 600 萬人次使 用 。 此 外 ， 由 於 “自 由 行 ”等 措 施 的 落 實 推 行 ， 使 用 海 路 出 入 境 的 趨 勢 越 見 明 顯 ， 由 2007 年約 1 660 萬人次 增加至 2008 年約 1 810 萬人 次 ， 而 2011 及 2012 年均已超過 2 000萬人次，預計至 2013 年第三季，接待旅客量將達共約 1 600 萬。而 且 ， 在 建 設 規 模 上 亦 受 如 下 條 件 所
13、 制 約 ： 1) 澳 門 土 地 資 源 極 端 匱 乏 ， 相 比 鄰 近 地 區 的 土 地 規 劃 利 用 而 言 可 調 節 性 低 ， 故 只 能 以 集 約 用 地 ， 地 盡 其 用 的 方 式 進 行 建 設 ， 基 於 此 狀 況 ， 建 設 規 模 在 周 邊 環 境 迅 速 變 化 的 同 時 並 不 一 定 能 滿 足 數 據 增 長 的 要 求 ； 2) 北安碼頭兩側分別為澳門國際機場跑道及新城 E1 填海區，空間擴展上受到制3約 ； 3) 根據第 233/95 號訓令 ， 北安碼頭被界定 為受制於航空役權的澳門國際機場周邊地區範圍，高度不可超過 25M.S.L.（
14、澳門海平 面） ；以及 4) 港池海域範圍有限，限制 未來調節階段施工的可行性。1.3.2 財務安排 建 設 辦 表 示 ， 審 計 報 告 中 所 羅 列 的 項 目 建 設 總 金 額 預 算 ， 是 至 現 時 為 止 已 判 給 的工程金額的總和，包括的工程有：1) 北安碼頭 建造工程（2005 年原工程） ；2) 地下停 車場及商業區域建造工程；3) 氹仔臨時客運碼頭（下稱“臨時碼頭”）建造工程；4) 北 安 碼 頭 主 體 工 程 擴 建 基 礎 施 工 ； 5) 北安碼頭主體工程擴建上蓋工程。雖 然 在 確 立 項 目 工 程 展 開 前 ， 每 單 項 都 會 編 製 預 算
15、作 為 成 本 控 制 評 估 ， 但 實 際 上，正如審計報告中所言，建立項目全面展開前的整體估算制訂機制有切實的必要， 機 制 的 確 立 對 日 後 財 務 安 排 及 整 體 開 支 的 管 理 確 實 會 起 到 明 顯 的 作 用 。 故 此 ， 建 設 辦 正進行相關的探討並會積極推進落實。4第 2 部分： 引言2.1 審計背景特區政府於 2003 年 10 月着手研究在氹仔北安地段透過填海造地興建北安碼頭， 藉 以 紓 緩 澳 門 外 港 客 運 碼 頭 的 乘 運 壓 力 ， 以 及 配 合 澳 門 旅 遊 博 彩 業 及 離 島 的 發 展 需 要 ， 有 關 工 作 原
16、由 土 地 工 務 運 輸 局 （ 下 稱 “工 務 局 ”） 負 責 。 2005 年 3 月 ， 工 務 局 把 北 安 碼 頭 項 目 轉 交 予 建 設 辦 負 責 ， 建 設 辦 隨 即 展 開 原 工 程 的 公 開 招 標 程 序 ， 工 程 的 判 給建議於 2005 年 5 月獲批准，並預計於 2007 年初竣工。2006 年初 ， 特區政府把 北安碼頭由原來的輔助性質提升為對外的重 要 口 岸 之 一 ， 為 此 建 設 辦 開 展 了 相 關 擴 建 工 程 。 期 間 ， 因 應 市 場 發 展 需 要 及 預 計 工 程 無 法 在 短 時 間 內完成 ， 建設辦在
17、2007 年興建了臨時碼頭 ， 涉及開支約 1.73 億澳門元 （見表三） 。 建 設 辦 表 示 臨 時 碼 頭 在 北 安 碼 頭 啟 用 後 將 被 拆 卸 ， 但 會 保 留 當 中 的 永 久 平 台 作 為 北 安 碼 頭 的 一 部 分 ， 而 平 台 中 的 大 部 分 會 用 於 興 建 消 防 站 、 過 境 旅 客 通 道 ， 以 及 靠 泊 消 防 船 等。建設辦表示北安碼頭擴建工程預計於 2013 年中完成及進行為期約半年的試運轉後 ， 將 在 2014 年上半年全面投入使用，而北安碼頭的歷年重要事項詳見附件一。北安碼頭工程總建築面積由原工程的約 10.72 萬平方米
18、增加至執行擴建工程後的約 36.29 萬平方米（見表四） ，由建設辦承擔的開支亦由原工程預計的約 5.83 億澳門 元 （見 表二中的註 1） ， 增加至執行擴建工程後所預計的約 32.84 億 澳 門 元 （ 見 表 二 ） ， 相 關 主 要 承 攬 工 程 見 下 表 一 。鑑 於 北 安 碼 頭 建 造 費 用 高 昂 ， 由 2003 年開始研究至預計 2013 年 竣 工 ， 歷 時 近 10年，且廣受社會關注，故審計署就北安碼頭項目執行了衡工量值式的審計工作。表一：北安碼頭項目的主要承攬工程（單位：澳門元）工 程 開 展 年 份 工程名稱 工 程 判 給 金 額 註 12005
19、年 北 安 碼 頭 建 造 工 程 （ 原 工 程 ） 499 800 000.002007 年 北 安 碼 頭 地 下 停 車 場 及 商 業 區 域 建 造 工 程 （ 擴 建 工 程 ） 446 868 168.002007 年 臨 時 碼 頭 建 造 工 程 218 199 213.802008 年 北 安 碼 頭 主 體 工 程 擴 建 基 礎 施 工 （ 擴 建 工 程 ） 218 888 888.002010 年 北 安 碼 頭 主 體 工 程 擴 建 上 蓋 工 程 （ 擴 建 工 程 ） 1 579 999 963.00資料來源：整理自建設辦提供的資料註 1： 表 中 的 工
20、 程 判 給 金 額 為 最 初 的 判 給 金 額 ， 隨 着 碼 頭 工 程 的 開 展 ， 會 出 現 後 加 工 程 、 取 消 工 程 等 情 況 ， 故 與 最 終 的 開 支 金 額 會 有 所 不 同 。 而 上 述 各 項 工 程 建 設 辦 最 終 承 擔 的 開 支 金 額 ， 詳 見 下 表二及表三。5表二：建設辦所承擔的北安碼頭開支（單位：澳門元）序號 開支性質 預 計 至 竣 工 的 開 支 註 1(1)已 支 付 的 開 支 註 3(2)預 計 未 支 付 的 開 支(3)=(1) (2)1 原 工 程 (a)1.1 圖 則 設 計 註 2 2 473 766.0
21、0 2 473 766.00 -1.2 承攬工程 380 497 085.58 380 497 085.58 -1.3 監察 12 097 800.00 12 097 800.00 -1.4 質量控制 4 968 000.00 4 968 000.00 -1.5 其他 606 600.00 606 600.00 -小計 400 643 251.58 400 643 251.58 -2 擴 建 工 程 (b)2.1 圖 則 設 計 註 4 77 886 353.12 74 449 076.55 3 437 276.572.2 承攬工程 2 677 273 590.54 1 770 479 586
22、.99 906 794 003.552.3 監察 34 738 819.00 31 129 219.00 3 609 600.002.4 質量控制 28 038 143.00 24 746 477.00 3 291 666.002.5 其他 54 400.00 54 400.00 -小計 2 817 991 305.66 1 900 858 759.54 917 132 546.12開 支 合 計 (c)=(a)+(b) 3 218 634 557.24 2 301 502 011.12 917 132 546.123 臨 時 碼 頭 的 永 久 平 台 註 5(d) 64 886 114.0
23、0 64 886 114.00 -開 支 總 計 (e)=(c)+(d) 3 283 520 671.24 2 366 388 125.12 917 132 546.12資料來源：整理自建設辦提供的資料註 1： 建設辦於 2013 年 5 月就碼頭工程預計至竣工時所需支付的開支金額，該金額已扣除取消的工程款 項。其中，原工程的開支 400 643 251.58 澳門元，由原批給金額 582 568 576.46 澳 門 元 減 去 取 消 工程款項 181 925 324.88 澳門元得出。註 2： 當中不包括土地工務運輸局於 2004 年批給的原工程設計費 12 891 469.00 澳 門
24、 元 ， 若 計 入 原 工 程 的圖則設計費用內，則有關開支為 15 365 235.00 澳門元(12 891 469.00+2 473 766.00)。註 3： 截至 2012 年 12 月 31 日止。註 4： 北安碼頭擴建工程三個階段（見表四）的圖則設計開支明細見下表（單位：澳門元）2006 年初至 2006 年 8 月至 2007 年 4 月至2006 年 7 月 2007 年 3 月 2008 年 8 月開支（第一階段修訂） （第二階段修訂） （最終規模）圖則設計 30 498 406.00 29 220 542.12 18 167 405.00累計金額 30 498 406.0
25、0 59 718 948.12 77 886 353.12註 5： 臨 時 碼 頭 中 的 永 久 平 台 會 被 保 留 為 北 安 碼 頭 的 一 部 分 ， 而 平 台 中 的 大 部 分 會 用 於 興 建 消 防 站 、 過 境旅客通道，以及靠泊消防船等，故把有關開支計入擴建工程的造價內。6表三：建設辦所承擔的臨時碼頭開支（單位：澳門元）開支性質 承擔金額註 1(1)=(2)+(3)已 支 付 的 開 支 註 2(2)未 支 付 的 開 支 註 2(3)圖則設計 4 646 716.00 4 646 716.00 -承攬工程 228 835 467.40 228 777 867.40
26、 57 600.00監察 3 299 400.00 3 244 410.00 54 990.00質量控制 1 165 560.00 1 165 560.00 -小計 237 947 143.40 237 834 553.40 112 590.00永 久 平 台 註 3（ 轉 移 至 擴 建 工 程 ） (64 886 114.00) (64 886 114.00) -淨額 173 061 029.40 172 948 439.40 112 590.00資料來源：整理自建設辦提供的資料註 1：承擔金額等於原批給金額減去取消的工程款項，為項目最終所需支付的淨額。 註 2：截至 2012 年 12
27、月 31 日止。註 3：臨時碼頭中的永久平台會被保留為北安碼頭的一部分，而平台中的大部分會用於興建消防站、過 境旅客通道，以及靠泊消防船等，故把有關開支計入擴建工程的造價內。2.2 審計對象、範圍及目的根據設立建設辦的第 68/2000 號行政長官批示 1， 當中第二款指出建設 辦旨在促進 及 協 調 一 切 澳 門 特 別 行 政 區 建 設 體 系 的 保 養 、 現 代 化 及 發 展 方 面 的 活 動 ， 其 工 作 重 點 包 括 研 究 和 整 體 協 助 將 會 制 定 的 建 設 發 展 計 劃 、 以 及 協 調 各 部 門 和 實 體 直 接 或 間 接 參 與研究 、
28、開展工程或提 供服務 ， 反映建設辦具 有規劃大型工程項目之法定職 責 。 此外 ， 從建設辦於 2005 年初接手北安碼頭項目後，在擴建規劃設計及建造過程的實務操作 上 ， 建 設 辦 亦 是 統 籌 各 用 家 部 門 確 定 設 計 方 案 及 監 察 工 程 執 行 的 主 責 部 門 ， 並 為 項 目 所需的開支安排財務資源，因此把建設辦納為本項目的審計對象。是 次 審 計 範 圍 ， 包 括 北 安 碼 頭 的 擴 建 規 劃 設 計 及 財 務 安 排 兩 個 方 面 。 審 計 期 間 為 建設辦 2005 年 3 月接手碼頭工作後開始至 2012 年 12 月 31 日 ，
29、 目 的 旨 在 評 估 建 設 辦 有否妥善及具效率地執行北安碼頭的相關工作，達致特區政府興建北安碼頭的目的。1 第 68/2000 號行政長官批示於 2009 年 3 月 31 日被第 97/2009 號 行 政 長 官 批 示 更 改 ， 其 中 第 二 款 修 改 為 “建 設 發 展 辦 公 室 旨 在 促 進 及 協 調 各 項 在 澳 門 特 別 行 政 區 落 實 的 大 型 建 設 項 目 的 執 行 、 保 養 、 現 代化及 發 展方 面 的活 動 ， 其工作 包 括： （ 四 ） 研究、 協 調及 執 行澳 門 特 別 行政區 內 各項 大 型 基 建 設 施 的 發
30、展 計 劃 ； （ 六 ） 推 動 直 接 或 間 接 參 與 研 究 、 開 展 工 程 或 提 供 勞 務 及 財 貨 的 各 部 門 和 實 體 的 合 作 ； （ 七 ） 推 動 及 跟 進 各 項 陸 上 、 海 港 及 空 港 口 岸 基 礎 建 設 計 劃 的 執 行 及 現 代 化； ”。7第 3 部分： 審計結果3.1 擴建工程的規劃設計2005 年 3 月 ， 建 設 辦 按 上 級 指 示 接 手 北 安 碼 頭 原 工 程 的 興 建 工 作 ， 當 時 碼 頭 的 定位是輔助分流外港碼頭的旅客。其後於 2006 年初，特區政府基於澳門未來發展的需 要，把碼頭提升為對外
31、的重要海上口岸，建設辦為此開展碼頭的擴建工程。3.1.1 審計發現3.1.1.1 擴建規劃設計的編製過程3.1.1.1.1 整體情況 審 計 署 經 對 整 個 擴 建 設 計 工 作 進 行 了 解 及 歸 納 後 ， 發 現 擴 建 設 計 需 經 過 三 個 階段的重大修訂後才確立最終規模。2008 年 8 月的最終規模與 2005 年批給的原工程相比，碼頭總建築面積由約 10.72 萬平方米倍增至最終規模的約 36.29 萬平方米，屬主要設施的 400 人客船泊位由最初的 8 個增至 16 個，並新增 1 200 人的客船泊位 3 個及直 昇 機 坪 1 個 （ 見 表 四 ， 原 工
32、 程 及 擴 建 工 程 最 終 規 模 的 建 築 平 面 圖 見 附 圖 一 及 附 圖四） 。同時，執行了擴建工程後，北安碼頭整個項目的開支，由原工程預計的約 5.83 億 澳 門 元 （ 見 表 二 中 的 註 1），增加至執行擴建工程後預計的約 32.84 億澳門元（見 表二 ） ，可見擴建設計規模在整個設計過程出現了極大的變化。三階段設計修訂的具 體變化情況見本文如下闡述。8） ）表四：北安碼頭擴建設計規模的演變項目 2005 年（原工程）2006 年初至2006 年 7 月（第一階段修訂2006 年 8 月至2007 年 3 月（第二階段修訂2007 年 4 月至2008 年 8
33、 月（最終規模）總佔地面積（平方米） 96 519.60 99 844.60 180 874.00 201 395.25總建築面積（平方米） 107 186.70 197 169.70 353 040.30 362 927.10400 人客船（個） 8 10 16 16泊位 1 200 人客船（個） - - 3 3預留 400 人泊位（個） - - 4 4地下：3 659.20出境 大堂 面 積 （ 平方 米 ） 1 068.60 1 068.60 3 822.00 一樓：5 654.70櫃位（條） 28 28 54 44 註 1自助通 道 （ 條 ） - - - 24 註 1出境 證件 檢查
34、區 面 積 （ 平方 米 ） 1 547.30 1 547.30 2 892.80 3 168.20入境公 共區域 面 積 （ 平方 米 ） 2 628.50 3 250.60 16 287.40 17 576.30櫃位（條） 28 28 54 44 註 1自助通 道 （ 條 ） - - - 21 註 1入境 證件 檢查區 面 積 （ 平方 米 ） 1 205.70 1 205.70 2 992.70 3 605.90過關 通道入境 等候區 面 積 （ 平方 米 ） 1 060.70 1 060.70 1 942.70 3 390.00私家車泊位（個） 207 740 740 742電單車泊位
35、（個） 100 328 328 196停車場 及商業 區域 商業區域（平方米） - 28 000.00 28 000.00 -直昇機坪（個） - 1 1 1資料來源：整理自建設辦提供的資料註 1： 建 設 辦 表 示 ， 2008 年 8 月 訂 定 的 最 終 規 模 ， 當 中 出 、 入 境 證 件 檢 查 區 的 櫃 位 及 自 助 通 道 數 目 ， 仍 可 能 因應其後用家部門的要求而作出調整。3.1.1.1.2 第一階段設計規模的修訂（2006 年年初至 7 月）建設辦在 2006 年初收到上級指示，把北安碼頭的定位提升為重要海上口岸，並 因 此 開 展 了 第 一 階 段 的
36、碼 頭 擴 建 設 計 工 作 。 建 設 辦 表 示 ， 該 階 段 擬 定 設 計 規 模 的 主 要考量包括： 盡量不影響原工程的執行； 盡量在原碼頭佔地範圍內進行功能補足。建 設 辦 在 結 合 工 程 技 術 因 素 及 施 工 難 度 的 相 關 考 量 後 ， 通 過 批 給 三 個 補 足 設 計 包 括 ： “地 下 停 車 場 及 商 業 區 域 ”、 “附 加 設 施 ”2 及 “直 升 機 坪 ”， 來 擬 定2 附加設施主要包括 2 個 400 人客船的泊位及登船室、保養服務大樓及燃油碼頭的水濂系統。9了 第 一 階 段 的 擴 建 設 計 規 模 （ 相 關 規 模
37、 見 表 四 ， 建 築 平 面 圖 見 附 圖 二 ） ， 藉 以 提 升 北安碼頭的功能。其中，屬主要設施的 400 人客船泊位在此次修訂由原碼頭的 8 個增至10 個。3.1.1.1.3 第二階段設計規模的修訂（2006 年 8 月至 2007 年 3 月）在 2006 年 7 月 擬 定 第 一 階 段 擴 建 設 計 規 模 後 ， 由 於 接 連 收 到 多 間 船 公 司 使 用 北 安碼頭的航線申請，建設辦需再次對碼頭擴建規模進行第二階段設計修訂 （相關規模 見 表 四 ， 建 築 平 面 圖 見 附 圖 三 ） ， 建 設 辦 表 示 ， 此 階 段 擬 定 設 計 的 主
38、要 考 量 包 括 ： 船公司對航線的申請； 基於減少浪費的考量，盡量配合已建的原工程結構； 盡用碼頭及港池 3的面積進行設計。此 階 段 主 要 的 設 計 修 訂 包 括 ： 擴 充 原 工 程 佔 地 面 積 、 新 增 3 個 1 200 人 客 船 泊位、以及把 400 人客船泊位由第一階段修訂的 10 個增至 16 個。3.1.1.1.4 設計最終規模的修訂（2007 年 4 月至 2008 年 8 月 ）根 據 一 般 設 計 程 序 ， 在 設 計 批 給 後 ， 還 需 依 次 進 行 “初 研 方 案 ”及 “施 工 方 案 ”兩 個 階 段 的 設 計 工 作 （ 設 計
39、 內 容 詳 見 附 件 二 ） ， 才 能 完 成 整 個 圖 則 設 計 工 作 。 建 設辦在 2007 年 3 月 擴 建 主 體 工 程 的 圖 則 設 計 獲 批 後 ， 便 開 展 了 “初 研 方 案 ”的 設 計 工 作 。 此 階 段 的 主 要 工 作 之 一 ， 是 通 過 與 用 家 部 門 商 議 以 訂 定 建 築 物 的 內 部 間 隔 及 面 積 ， 例 如 出 入 境 大 堂 及 各 個 用 家 部 門 辦 公 室 的 面 積 等 。 在 討 論 期 間 ， 某 用 家 部 門 提 出 需 就 當 時 碼 頭 的 公 用 面 積 的 設 計 作 出 修 訂
40、， 以 避 免 造 成 日 後 碼 頭 出 現 人 流 、 車 流擁塞的情況。最終，建設辦透過取消 2006 年 8 月 批 出 的 “地 下 停 車 場 及 商 業 區 域 ”工 程 中 的 兩 層 商 業 區 域 ， 增 加 行 車 道 及 停 車 區 ， 以 分 離 碼 頭 人 流 及 車 流 的 空 間 ， 從 而 達 到 擴 充碼頭公用面積的目的，避免上述問題的產生。北安碼頭主體圖則設計的“初研方案”在 2008 年 8 月 完 成 （ 相 關 規 模 見 表 四 ，建築平面圖見附圖四），而建設辦在 2009 年 4 月完成餘下的“施工方案”編製工作 後 ， 便 於 同 月 開 展
41、了 擴 建 主 體 工 程 的 招 標 工 作 ， 期 間 基 於 有 競 投 者 在 招 標 過 程 中 提 出聲明異議，故影響擴建主體工程在 2010 年 3 月才作出批給。3 指北安碼頭對開海面的防波堤及碼頭之間的海域。103.1.1.2 對碼頭處理人流的估算就 北 安 碼 頭 的 整 個 規 劃 設 計 過 程 而 言 ， 建 設 辦 只 有 兩 份 文 件 涉 及 碼 頭 人 流 的 估 算，分別是於 2006 年 11 月及 2011 年 9 月 ， 通 過 設 計 公 司 對 碼 頭 設 施 的 處 理 人 流 能 力 作 出 評 估 ， 而 兩 次 評 估 的 方 式 均 是
42、根 據 當 時 已 擬 定 規 模 對 碼 頭 人 流 量 的 處 理 能 力 做 出估算。建設辦表示兩次評估的目的如下： 2006 年的評估是為了評估當時擬定的相關配套設施（例如出入境櫃位數量） 是否需要調整； 2011 年的評估則是由於預計碼頭將於 2013 年完工，故希望通過評估結果， 預先讓相關用家部門及媒體知悉北安碼頭投入運作後的處理人流能力。建 設 辦 表 示 ， 除 以 上 兩 次 評 估 中 所 作 出 的 估 算 外 ， 在 整 個 過 程 中 ， 該 辦 公 室 未 曾 對 碼 頭 人 流 量 作 出 其 他 形 式 的 估 算 ， 其 中 包 括 對 未 來 北 安 碼
43、頭 旅 客 流 量 的 實 際 需 求 進 行 估 算 。 此 外 ， 建 設 辦 補 充 ， 由 於 認 為 碼 頭 規 模 已 可 滿 足 未 來 若 干 年 後 的 使 用 需要，故沒有為預計碼頭未來發展需要，以及使用年期進行任何評估工作。3.1.2 審計意見 大 型 基 建 除 了 涉 及 大 量 公 共 資 源 的 投 入 、 對 地 區 發 展 以 至 居 民 生 活 質 素 更 影 響深 遠 。 故 此 ， 從 管 理 角 度 而 言 ， 在 制 定 大 型 基 建 設 計 方 案 的 過 程 中 ， 應 以 實 際 需 求 為基 礎 、 透 過 科 學 化 的 研 究 、 結
44、合 既 有 的 資 源 及 限 制 ， 在 具 可 行 性 及 具 經 濟 效 益 的 情 況 下 ， 對 工 程 項 目 各 個 發 展 要 素 進 行 合 理 預 計 及 擬 定 ， 確 保 其 切 合 社 會 實 際 需 要 並 配 合 將來發展。法 例 方 面 ， 建 設 辦 亦 應 履 行 相 關 法 例 賦 予 的 職 能 ， 就 大 型 基 建 作 深 入 研 究 分 析 及 規 劃 ， 以 確 保 盤 活 經 濟 ， 提 高 居 民 生 活 質 素 ， 並 回 應 未 來 需 要 。 根 據 設 立 建 設 辦 的第 68/2000 號行政長官批示 4的序言，設立建設辦的目的主
45、要包括： “為 制 定 澳 門 特 別 行 政 區 的 未 來 經 濟 發 展 策 略 ， 需 就 完 善 現 行 建 設 項 目 框 架而於未來開展的公共或私型大型建設項目作深入分析。 ” “根本上確保有關研究、規劃、以及實施為一系列大型基建提供恰當的 維 修 和 持 續 現 代 化 的 措 施 外 ， 還 着 眼 於 盤 活 經 濟 和 提 高 居 民 生 活 質 素 ， 以 回 應未來的需要。 ”最後，從專業角度而言，按 FIDIC5於 FI DIC Procurement Procedures Guide （下 稱 “FIDIC 指 引 ”） ， 應 按 實 際 情 況 及 數 據 6
46、進 行 研 究 ， 制 定 有 關 項 目 的 發 展 策 略 74 該批示於 2009 年 3 月 31 日被第 97/2009 號行政長官批示更改。5 FIDIC 是國際性的諮詢工程師組織，成立於 1913 年，其成員為各國諮詢工程師協會，至今成員涵蓋 全球 94 個國家。 FIDIC 亦與世界銀行和其他跨國開發銀行在不同區域合作，確保為工程師而設的國 際性標準應用於全球的基礎設施建設。11對 此 ， “FIDIC 指引”編撰了一系列的基本考量供業界參考，其中更明確指出，整個工程項目基本考量中應進行的第一步是： “確立該項目的用途、需求及目的 8”在 完 成 上 述 步 驟 後 ， FID
47、IC 指出應進一步進行其他基本考量。當中，較主要而相 關 的 要 素 包 括 ： 訂 定 該 項 目 的 初 步 規 模 9、 對 項 目 時 間 及 成 本 等 基 本 考 量 做 出 估 算 10 以及通過審視未來發展需求，以備對項目作出適當的調整修訂 11等。綜 上 所 述 ， 無 論 從 管 理 、 法 例 或 專 業 角 度 ， 於 規 劃 設 計 北 安 碼 頭 的 過 程 中 ， 當 項 目 的 用 途 及 目 的 已 設 定 為 特 區 政 府 的 重 要 性 海 上 口 岸 的 前 提 下 ， 接 着 便 需 要 對 碼 頭 的 需求量，即未來的旅客流量做出估算，並以此作為擬
48、定碼頭規模的依據。然而，就北安碼頭整體設計過程而言，由 2006 年初收到需將北安碼頭升級為一重要海上口岸，至 2009 年 4 月 完 成 碼 頭 擴 建 設 計 ， 建 設 辦 由 始 至 終 沒 有 通 過 科 學 研 究 ， 對未來的實際需求 旅客流量進行估算 ， 並以此為碼頭擬定適 當的規模 。 相反 ， 建設辦只是在 2006 年其中一次擬定設計規模後，甚至在按最終設計方案進行批給並進行施工的 2011 年，才根據既定的設施規模對碼頭可以處理的人流上限做出量化。 由 此 可 見 ， 在 整 個 碼 頭 近 三 年 的 規 劃 設 計 過 程 中 ， 所 設 定 的 規 模 均 非
49、基 於 實 際 需 求 而 擬定的。就 實 際 執 行 層 面 ， 參 考 内 地 及 香 港 規 劃 客 運 碼 頭 及 大 型 交 通 項 目 的 相 關 建 造 標 準 及 慣 常 研 究 檢 討 方 式 12， 審 計 署 亦 發 現 ， 兩 地 政 府 均 是 先 根 據 相 關 交 通 項 目 的 用 途 及 建 造 目 的 ， 對 其 實 際 需 求 進 行 估 算 ， 再 以 其 作 為 擬 定 或 檢 討 設 計 規 模 的 基 礎 即通過取得實際旅客流量的統計數據，估算出其未來的旅客流量及對應“峰值” （該 交通項目於人流高峰時段所需負載的旅客人次） ，再以相關估算結果為基礎，作 為擬 定 項 目 規 模 及 整 體 配 套 設 施 的 重 要 依 據 ， 從 而 有 效 減 低 或 避 免 由 於 負 載 能 力 不 足 或 過剩，使相關項目在落成後無法滿足或超出實際需求的風險。6 FIDIC Procurement Procedures Guide 中， 有 關基 本 考 量 （ Basic Considerations） 指 出： “The reportshould then provide the ge
