1、1关于国土资源规范性文件管理规定（征求意见稿） 的起草说明一、起草背景制定规范性文件是中央各部门、各级政府管理经济社会事务的主要手段之一，是依法行政的重要体现。规范性文件涉及管理相对人的权利和义务，具有普遍约束力并反复适用。加强规范性文件的管理，是维护社会主义法制统一、确保政令畅通的重要手段，是促进行政决策科学化、民主化、法制化的重大举措，是从源头上防止和减少执法违法行为的有效措施，对于推进依法治国进程，保障广大人民群众的合法权益，具有十分重要的意义。近年来，各级国土资源主管部门不断加强规范性文件管理工作。国土资源部先后出台了国土资源管理规范性文件合法性审查办法（国土资源部令第 36 号）、
2、国土资源部关于加强规范性文件管理和法律应用解释工作的意见（国土资发 201132 号）、 国土 资源部办公厅关于 实行规范性文件“三统一” 制度的通知 （国土 资厅函 2015523 号），还承担了国务院法制办组织的规范性文件合法性审查试点工作。地方国土资源管理部门也先后制定和实施了规范性文件管理制度。2经过多年的努力，总体上国土资源管理规范性文件管理日趋规范。但是，目前国土资源规范性文件管理依然相对粗犷，很大程度上还存在数量繁多、内容繁杂、前后规定不统一等问题。党的十八届四中全会作出了中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定，这是全面依法治国的重大战略部署，协调推进“ 四个全面” 战略
3、布局的重要内容， 实现国家治理体系和治理能力现代化的重大举措。根据党的十八大和十八届三中、四中全会精神， 中共国土资源部党组关于全面推进法治国土建设的意见对法治国土建设作出了全面部署，对规范性文件管理提出了更高更新的要求。同时，国务院部署规范性文件清理工作，对规范性文件的数量和质量进行了明确要求。为此，我们切实贯彻落实党中央、国务院以及部党组的决策部署和有关要求，在以往工作的基础上，起草了国土资源规范性文件管理规定（征求意见稿）（以下简称规定）。二、起草经过按照国土资源部 2016 年立法工作计划安排， 规定力争年内出台。2015 年，部法规司即会同法律中心开展研究起草工作：一是对现有规范性文
4、件管理相关规定进行总结梳理，研究目前规范性文件管理方面存在的主要问题，如规范性文件数量过多、对同一事项重复规定、前后规定内容冲突等问3题；二是收集有关部门、各省（区、市）已出台的规范性文件管理规定，对其他部门和一些地方的经验和做法进行总结梳理；三是会同法律中心起草初稿。在此基础上，经过多次修改，又派人赴部分地方就规范性文件管理进行调研。近期，组织召开了征求意见会，邀请司法部、国务院法制办以及 7 个省份的省、市、县级国土资源主管部门负责人提出意见和建议，并据此对规定进行了修改完善，形成目前的征求意见稿。三、主要内容（一）关于规范性文件的概念目前，现行的法律法规中，并未对规范性文件的概念进行界定
5、，也缺乏应有的规范，这是导致规范性文件管理规范缺失的重要原因。 国土资源部办公厅关于实行规范性文件“三 统 一” 制度的通知（国土资厅函2015 523 号）首次对国土资源规范性文件的概念做出界定， 规定据此对规范性文件的概念做出界定， “本 规定所称规范性文件，是指为执行国土资源管理法律、法规、规章和上级规范性文件的规定，依照法定权限和程序制定并发布，涉及国土资源管理相对人的权利和义务，具有普遍约束力并能够反复适用的文件。 ”（第二条）（二）关于“三统一” 制度国土资厅函2015 523 号文件确立国土 资源规范性文件“三 统 一” 制度，即 统 一登记、统一编号、 统一发布制度，并明4确规
6、定“未以 “国土资规 ”字号发布的其他各类文件，均不认定为规范性文件，不得作为国土资源部行政管理的依据”。为此，我们将“三统一 ”制度写入规定，同 时考虑到地方实践，规定提出“县级以上国土 资源主管部门发布规范性文件，应当使用“国土资规 ”字号或者其他单独 编号，未使用单独编号的其它各类文件，均不认定为规范性文件，不得作为管理行政相对人的依据。 ”（第七条）（三）关于规范性文件的起草为提高规范性文件起草质量， 规定对规范性文件的起草做了详细规定：一是明确了规范性文件的起草机构，由国土资源主管部门有关内设机构具体负责起草（第十条）；二是要求起草机构应当对制定规范性文件的必要性、可行性、合法性和合
7、理性进行全面论证，并对规范性文件需要解决的问题、拟确立的主要制度或者拟规定的主要措施等内容进行广泛调研（第十一条）；三是要求起草机构对涉及重大制度调整、重大公共利益以及影响群众切身利益的规范性文件进行风险评估（第十二条）；四是明确可以邀请法律顾问和有关方面专家参与或者进行法律和专业论证（第十三条）；五是要求充分听取下级国土资源主管部门、行政管理相对人、社会公众以及其他部门的意见建议（第十四条）。（四）关于规范性文件合法性审查2006 年，我部出台国土资源管理规范性文件合法性审5查办法（国土资源部令第 36 号），对规范性文件的合法性审查进行了规定。此次起草规定，我们按照国务院法制办关于开展规范
8、性文件合法性审查试点工作的要求，对原有规定进行了吸收和优化：一是明确了合法性审查应当提交的材料（第十八条）；二是明确了审查期限，法治工作机构应当自收到规范性文件送审材料之日起 10 个工作日内完成合法性审查工作（第十九条）；三是对审查意见进行了细化，包括通过合法性审查、退回起草机构修改、停止制定规范性文件等审查意见（第二十至二十二条）。（五）关于规范性文件抄报制度为及时掌握规范性文件起草、发布情况， 规定明确了规范性文件的抄报制度，起草机构应当自规范性文件发布之日起 10 日内，将规范性文件文本（纸质及电子文本各 1 份）、起草说明和其他相关材料送本部门法治工作机构。县级以上地方国土资源主管部门应当自规范性文件发布之日起 30 日内，将规范性文件抄报上一级国土资源主管部门（第二十九条）。
