1、地方电子政务建设的问题及对策探讨1 研究背景信息技术的飞速发展正在进行着一场深刻的生产和生活方式的变革。加速社会信息化, 是我国现代化建设中的主要战略方向之一。同时电子政务的实现可产生强劲的示范辐射作用, 将有力地促进国民经济全盘信息化， 这也是我国现代化建设全局的战略举措。国家信息化领导小组通过的国民经济和社会信息化专项规划, 确定电子政务为先行建设的重点。十七大又提出了“大力推进信息化与工业化融合”的重大战略决策。电子政务的建设、实施、维护及管理是一个系统性的项目, 整个项目反映了传统政务向电子化手段的政务活动发展的一个动态过程。这个过程具有长期性、可变性、操作难度大、协调性要求十分高的特
2、点。目前国内各地政府部门信息化水平发展不一对各类电子政务项目的功能划分业务处理数据格式技术手段等千差万别对各类相关政府职能、业务流程、法律法规的理解程度也不一致，许多信息化建设项目匆匆上马，从局部看暂时提高了政府办事效率和速度减轻了仅由手工操作的各项弊端。但电子政务工作推进若干年来，虽然已经取得了一定成效，但是由于各级政府部门往往是围绕一项项工作业务开发或引进个个应用系统这些分散开发或引进的应用系统 一般是不会统考虑数据标准或信息共享问题的追求实用快上的目标导致地方政府系统内部“信息孤岛”的长期存在。由于多数政府部门都急需了解和利用其它政府部门所掌握的数据资源、同时需要与其它政府部门进行联合审
3、批事项。因此我们认为信息整合、资源共享、协同办公是目前地方电子政务建设的重中之重也是制约地方各政府部门电子政务建设工作持续发展的重要瓶颈全球电子政务的发展有个显著特征，就是强调政府服务功能的发挥和完善。我国偏远地区的政府网站一般只有风貌介绍、区内新闻、司法规章、招商引资等内容，属于信息披露类网站。中部一些省级和东部大部分省级的政府网站增加了办事指南、公众监督栏目，并且和所属各厅局的网站做了链接。北京 上海、深圳、广州的政府网站相对比较先进，在个别区域开设一些政务窗口，如工商登记的企业名称网上预查、网上年检、网上审批，税务的网上申报，网上税务登记、质量技术监督的组织机构代码网上变更、年审以及一些
4、表格下载功能，仍然不能提供完整而畅通的政府服务功能。而国外许多政府各门户网站建设统一规划，制定统一标准和格式，例如英国政府网站实行一站式服务，各部委、地方部门及承办机构均按统一标准和格式制作自己部门的网页与英国网站相连，由于政府部门标准统一，数据共享，英国的电子政务发展良好，形成了政府企业和居民联网互动态势。经过 5 年多运行，用户满意率达 85以上，目前月访问量为 600-700 万页面，政府 78的服务在网提供，极大地方便了企业和居民。基于此，本论文探讨当前地方电子政务发展及建设过程中存在的问题，并分析问题的根源，提出提出规范信息化建设、建立地方电子政务对策，对于地方电子政务的建设具有重要
5、的战略意义。2 文献综述一、电子政务的概念及其在我国的发展现状1.1 电子政务的概念所谓电子政务,就是政府机构应用网络和通信技术,将政府的职能通过精简、优化、整合后在网络上实现运作,为社会提供超越时空和部门分隔限制的优质且全方位的、规范透明的、符合国际水准的政府管理和服务。它的建立至少应该符合以下三个方面的基本条件:第一,电子政务必须借助于现代网络技术和通信技术,即以“电子”为手段。第二,电子政务处理的是与公共权力行使相关的公共事务。除政府机构内部的行政事务外,还应包括立法、司法部门以及其他一些公共组织的管理事务等。第三,电子政务不是简单地将传统的政府管理方式原封不动地搬到互联网上,而是要通过
6、对政府现有组织结构的重组、业务流程的再造,建立一个精简、高效的政府管理系统。1.2 我国电子政务的发展特点由于从中央到地方的各级政府对信息化和电子政务建设的重视，近年来，我国电子政务发展迅速，总体发展态势良好，并取得了很大的进展，从全国的情况看，电子政务的整体走向及发展具有以下特点：1.电子政务发展的基础环境在不断加强近年来，我国全民的信息化意识得到了普遍提高， 我国的信息化基础设施建设和信息化用水平都有了很大的进步。各地都把推进信息化建设作为一项战略性任务，在企业信息化、政府信息化、城市信息化、教育信息化、金融信息化等方面都取得了重大的进展。根据国家的部署，近五年我国用于信息化基础设施建设投
7、资规模总投资额将达到 1 万亿元。这些都表明我国电子政务发展环境逐步改善。2.政府门户网站快速发展，网上办事受到关注作为政府部门向公众提供电子化服务平台， 政府网站在政府部门的信息化建设中起着重要作用， 它是实施电子政务的基本载体。据中国互联网信息中心公布的数据显示，截至 2005 年 12 月 31 日，已注册的 域名数有 23752 个，其中 11995 个政府网站已经建立运行。截至 2008 年 7月已注册的 域名数达到 40831，其中，地级和县级政府门户网站增长迅速，有70以上的地方政府建立了政府门户网(数据来源于中国互联网网络发展状况统计报告）。随着电子政务建设的发展，电子政务
8、应用的重点由“内”向“外”扩散，由内部办公到把重点放在对外服务上，同时也与建设服务型政府、提高政府的行政能力紧密地结合在一起。3. 业务应用系统建设逐步走向深入有了一个个业务系统的支撑，电子政务才能真正地运行起来。20 世纪 90 年代以来，我国政府部门相继建设了一批面向公众的、以实现政府部门与社会各界进行信息共享与服务、加强群众监督、提高办事效率及促进政府公开的业务系统。1.3 我国电子政务的发展现状电子政务在我国虽然起步较晚,但近两年发展势头很猛,受到了中央和地方政府的高度重视,也吸引了众多科技企业的积极参与,关于电子政务的理论研究和应用实践迅速展开。1993 年底,为适应全球建设信息高速
9、公路的潮流,中国正式启动了国民经济信息化的起步工程“三金工程”(即金桥、金关、金卡) 。金桥工程立足信息化基础设施建设,已构筑起我国的信息高速公路;金关工程构建了国家经济贸易信息网络;而金卡工程则面向中型城市建设银行电子货币工程。这种以政府信息化为特征的系统工程,凸现出我国电子政务的雏形。1999 年 1 月,由我国四十多家政府部委(局、办) 信息主管部门共同倡议发起了“政府上网”工程,旨在推动各级政府部门为社会服务的公众信息资源汇集和应用上网。在政府上网工程的推动下,我国政府站点迅速增加,网页内容日益丰富,在政策传递、网上服务等电子政务方面有了一定的进展。如地方政府通过互联网发布政务通告,提
10、供政府职能部门服务电话,提供各种办事程序及问题解答;外经贸部门通过互联网办理进出口资格申请,申报出口退税,三资企业审批;人事部门进行网上公务员考试录用,劳动人事政策公开等等。2006 年是我国经济“十一五”规划实施的第一年,也是我国电子政务建设关键性的一年,行政体制改革的启动进一步推动了我国电子政务的发展。而2005 年 10 月 1 日代表中国政府的中央门户网站的试运行,将成为各地政府门户网站朝着构建统一门户网站的方向发展的契机。地方政府建设数字城市的步伐也明显加快,上海、深圳、广州、天津等沿海开放城市纷纷提出建设数字化城市或数码港的概念,其中电子政务建设是数字城市建设的核心内容之一,有些地
11、方政府还明确提出了建设电子政务的时间表。二、地方电子政务在建设中存在的问题近年，我国电子政务工程取得了长足的进展，而中央与地方以及地方之间的发展存在着较大差异， 在电子政务建设过程中也存在着不少问题， 制约着我国电子政务的进一步发展。主要表现在以下几方面：1. 有的地方把电子政务仅仅当作政府部门的计算机化，不重视软件的开发和政府业务流程的整合，用计算机系统去模仿传统的手工政务处理模式， 结果很多政府部门的计算机设备成为高级打字工具，没有发挥应有的作用。2.简单地把电子政务等同于政府上网，以为把政府一些政策、法规、条例搬上网络就万事大吉，没有把传统的政务工具同网络服务有机地结合起来， 对电子政务
12、的系统性及其在信息化建设当中的地位缺乏认识。3.各地电子政务的建设各自为政，采用的标准各不相同，机构不健全，作用也有限。本来政府部门的电子政务领导机构应统一领导、管理电子政务工作，但是，有的地方却出现了多头管理，建设和管理责任部门不明确。即政府对公众的电子政务和政府对企业的电子政务服务等， 尚无职能部门管理。4.电子政务的发展还缺少良好的法律法规环境。我国在保护电子政务信息安全方面的电子政务立法一直是滞后的。我国现行的电子政务法律法规还很不健全，只是由行政机关对互联网管理出台了限制性的行政法规。政府信息化缺乏基本的法律和制度保障。这些都是制约我国电子政务发展的重要原因。三、发展规范的电子政务建
13、设的必要性尽管大部分地方已建好电子政务的基础平台， 并取得了实效。然而电子政务是一项系统工程，牵涉面广，并有一定的专业技术要求。目前，地方政务也有不少单位网络接电子政务系统， 但运行维护服务管理方面仍存在着一系列问题。为此，在规范“信息道路”以及运行维护服务支撑系统的规范显得尤为必要2，主要体现在以下方面：1.规范的电子政务，有利于硬件资源的进一步共享利用电子政务建设中，如何防止重复建设，各自为政，使应用系统之间能够顺利实现互联互通， 是一个十分关键也具有普遍性的问题。要解决这个问题，一个最好的办法就是加强电子政务的顶层设计。所谓顶层设计，就是一级政府对各个部门对外服务的事项进行统一的规划和设
14、计， 按照轻重缓急划分成不同的模块，梳理好流程，统一搭建平台，从而最大限度地防止电子政务建设中的风险。当前已有较多政府机构正在关注这方面的问题，并用顶层设计的方法，解决电子政务建设中的突出问题。2.规范的电子政务，有利于信息资源的进一步共享利用这也是电子政务建设中的核心问题之一。如可解决信息资源各个部门共享，有利于加强数据库的建设，特别是基础数据库的建设与信息资源共享的对接等。3.规范的电子政务，有利于信息的安全建设在电子政务建设中，信息安全是关键的问题之一。在信息安全方面，分层次的安全战略、策略、制度将进一步清晰、理智，从而增强自觉性，克服盲目性；在标准规范方面，已有较多成熟的行业标准乃至国
15、家标准出台， 从而在规范电子政务的系统构建方面发挥更大的作用。在安全的信息规范下，还有利于建立成熟的电子政务评价体系。4.规范的电子政务，有利于政府资金的合理规划在电子政务建设中， 规范的电子政务可为市领导在信息建设上的资金决策提供依据，同时避免各部门之间的重复建设，节省社会公共资源。5.规范的电子政务，有利于信息的统一管理电子政务的应用有着明显的计算机知识应用的特点。信息的安全、发布、处理等的管理在规范的电子政务中可得到更加统一和有效的组织培训与管理。四、地方政府电子政务建设中的问题（1）地方政府网上服务的总体质量和效果不理想根据中国互联网络信息中心报告，中国网民规模继续呈现持续快速发展的趋
16、势，在 2008 年上半年，中国网民数量净增量为 4300 万人。截至 2008 年 6 月底，中国网民数量达到 2.53 亿，2007 年底美国网民数为 2.18 亿人4，网民规模跃居世界第一位。但是普及率只有 19.1%，仍然低于全球平均水平（21.1%） 。尤其是使用政府服务网站的比例又小了。而目前，欧美发达国家使用政府网上服务的网民比例超过 50%，相比之下，我国能够享受网上服务的网民比例还相当低。按照联合国五阶段划分法，发达国家政府网站普遍达到较高级的事务处理阶段，我国政府网站普遍处在强化阶段。如果按照加拿大的七段划分法，发达国家政府在线服务已经从提供综合性服务向网上政策协商跨越，而
17、我国整体上处在比较初级的信息发布阶段，部分政府网站已经开始向网上交易阶段过渡。发达国家政府服务上网的比例普遍在 50%以上，而据我国电子政务专家估计，我国政府服务上网的比例平均在 10%以下。总体说来，差距还是很大。（2）缺乏贯彻始终的科学的系统发展过程缺乏科学的系统发展过程，总的来说，就是说地方在发展电子政务的时候并没有遵循国务院制定的指导原则“以需求为导向，以应用促发展，统一规划，协同建设，资源共享，安全保密” 。一旦背离了这一原则，在实践中就会出现重复建设，资源分散等后果。并且在推进地方电子政务过程中，会出现停滞不前或妄图一步到位这两种倾向。表现在以下两大方面：第一，系统整合程度低。这根
18、源于我国条块管理式的行政体制。条块管理，对于地方政府而言，表现在：一类部门在政府中作为中央政府垂直下来的分支机构存在，直接隶属于中央的对应部门，如海关、国税、公安、工商等部门；另一部门在政府中是直接作为地方政府所属的一个机构而存在，直接向地方政府负责。条块管理一方面保证了中央对一些重要事项的必要控制和集中管理，同时又造成了条块分割的局面。这种条块分割的局面与电子政务信息系统的统一平台、数据共享、协同工作等要求格格不入，引发实际建设中一些难以解决的障碍，成为名副其实的“瓶颈” 。第二，忽视科学的阶段性目标规划与实施。信息系统建设离不开各种规划，而规划也要根据不同的时期制定不同的规划。同时首先要考
19、虑的是需求分析，也就是功能定位。然而，一些地方的电子政务信息系统的建设规划，实际上以一个个技术指标作为不同时段的规划目标，弱化了对功能的规划。 “功能至上”应该是建设电子政务的重要战略思想。对此的忽视，容易造成重电子轻政务，重平台开发轻资源利用，重硬件轻软件等弊病。有的地方政府在实际工作中试图一步到位，忽视基础积累，有的没有把握好机遇，停留在建设门户网站和办公自动化等初级水平上，徘徊不前。3 论文设计框架论文研究的重点是地方电子政务发展建设中的问题分析和相应的对策建议，具体包括：(1)总结我国电子政务发展的现状，分析地方电子政务发展的特点；(2)探讨地方电子政务建设发展过程中存在的问题，特别是
20、对我国中西部的地方电子政务建设问题；(3)对比分析国内外地方电子政务的特点，总结发展地方电子政务的途径和策略；(4)对已有策略的分析，探讨良好发展建设地方电子政务的对策。课题拟解决哪些关键问题：(1)信息孤岛问题上由于各系统间相互封闭、无法进行正常的信息交流，犹如一个个分散、独立的岛屿，因此被称为“信息孤岛”。信息孤岛对电子政务发展有着很大的负面影响。随着电子政务规模不断增长，信息积累不断庞大，信息关联性不断深化，“信息孤岛”将使电子政务建设的成效大打折扣。笔者认为，电子政务必须与制度创新相结合，与政治体制改革、社会主义民主政治建设相配合，否则，即使投入再多的资金，最终也只能沦为“信息孤岛”。
21、而政府管理创新如果跟不上电子政务的步伐，金钱堆积的成果也只能是一个空中楼阁。(2)政府信息公开问题基于电子政务的政府信息公开具有普遍性，同时由于经济社会发展所处的阶段不同，又具有其本身的特殊性，本论文着眼中国基于电子政务的政府信息公开的本身特性，考虑前瞻性，同时借鉴国内外已有的经验，注重宏观与微观的结合，重点突出用户导向、结果导向的要求，试图构建出既能反映中国政府信息公开的实际状况，又能充分利用电子政务优势，两者相结合的、符合中国国情的相对科学和合理的体系。课题拟采用的技术路线与方案：调查研究法。调查研究采取观察、访谈、文献收集、网上数据收集（根据不同的经济发展状况有选择性的选取、采集数据）
22、、典型调查与抽样调查等形式收集文献资料和统计数据。比较研究法。在取得数据资料的基础上，既从纵向的历史角度去考察和研究地方电子政务的建设情况，又横向地考察和比较各国地方电子政务的现状及特点。案例分析法。文章结合运用河南省某几个市、地的例子，来对论文的观点进行阐述。分析-归纳法。在取得数据资料的基础上，对资料进行归纳、整理和分析，确定各种因素的异同，力求把对基于电子政务的政府信息公开的探索建立在全面、客观和现实的基础上。总而言之，本研究将在丰富的数据材料的基础上，洞察把握个体特征，探究符合中国国情的基于电子政务的政府信息公开机制，并通过归纳推理提出符合实际的基于电子政务的政府信息公开建议。由于我国
23、经济发展不平衡，造成地方电子政务的不平衡，总起来说我国电子政务起步较晚, 地方电子政务在发展建设过程中存在着很多的问题。本文旨在通过对我国地方电子政务的发展现状以及存在问题的分析,为加快地方电子政务发展找出具体对策。4 进度安排1、准备阶段（2010.5.1 2010.5.30）：参加毕业论文动员大会，收看论文辅导课件。2、申请、选题、报题（2010.6.1 2010.6.10）：通过平台，申请进入毕业论文环节，选论文方向。将自选的论文题目报教育中心。3、与导师见面、定题（2010.6.11 2010.7.1）：与指导教师联系，请教讨论、确定论文题目。4、获知论文选题申请结果（2010.7.4
24、）：通过平台知晓论文方向、指导教师、评阅教师等有关情况。5、上传任务书（2010.7.5 2010.7.20）：指导教师向所指导的学生下达任务书，学生明确任务、要求。6、开题报告（2010.7.25 2010.8.25）：根据课题任务，主动与指导教师联系，在指导教师指导、帮助下，查阅文献资料，进行资料分析，撰写开题报告；与指导教师反复讨论，修改、完成；交指导教师审阅，并通过平台提交。7、论文初稿和中期检查（2010.9.7 2010.9.16）：在开题报告的基础上，进行论文写作，并主动与指导教师联系；完成论文初稿，上传平台并交指导教师通过平台审阅。8、论文修改和定稿提交（2010.9.24 2
25、010.10.11）：根据指导教师的评阅意见，对论文初稿进行修改，并主动联系指导教师，对论文修改稿进行分析、修改；将修改后的论文定稿，上传平台，交导师通过平台审阅。9、论文定稿的再修改和终稿提交（2010.10.25 2010.11.2）：根据导师的评阅意见，对论文定稿进行再修改，并主动联系指导教师，对论文定稿作进一步的分析、修改；将论文终稿上传平台。10、论文评审答辩（2010.11.15）：交论文文本给教育中心；按规定时间、指定地点参加论文答辩。5 参考文献1陈波.我国电子政务信息资源的建设与共享J.大众科学（科学研究与实践） ，2009，(15)： 542邓波.相生互促 和谐发展电子政务
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