1、第四章 政府作用,案例导入,2010年5月16日，央视每周质量报告披露，一种由四川大华西药业股份有限公司（以下简称“川大华西药业”）独家生产、规格为036g60片、出厂价为15.5元的药品“芦笋片”，经过医药公司、医药代表、医生等环节后，最终被以213元的价格卖给了患者。去除成本后，利润高达近13倍。 据了解，在即将开展的以省为单位的网上药品集中采购指导价中，湖南省物价局将芦笋片定价为136元，是其出厂价的88倍。 舆论剑指芦笋片下架，但是创造1300%利润率的芦笋片绝非独孤求败，今天有媒体在刊载发改委相关举措的同时，就配发了另外一种药的相关情况恩丹西酮，也是和治疗癌症有关，也是同样令人惊叹的
2、暴利。有国家正式批号的恩丹西酮原料药，每公斤的市场价为6万元，可以分装12万5000支，8毫克的针剂，平均每支的原料成本不足一元，加上包装及工资、管理等费用，成本也不到四元，而在医院的零售价却是每支80到90元。在陕西省物价局的网站上，输入恩丹西酮，我们就可以清楚地查到一支恩丹西酮的最高零售价为84.80元。也就是说，如果以出厂价为基准计算，这个药的利润率高达2000%左右，比我们此前曝光的芦笋片还要暴利。药价虚高，没有最高，只有更高，究竟还有多少这样的暴利药在压榨着百姓的钱包？究竟有多少本该救命的药，却在以要命的价格出售。,政府在医药卫生服务市场中到底应该承担什么作用？扮演什么角色？,本章主
3、要讲授内容,一、现代市场经济中的政府角色二、转型期我国政府角色的定位三、政府失败论（难点）,参考书目,1、王俊华，农村大病医疗保险中的政府责任J ，中国卫生事业管理，2003年第7期(总第181期)2、欧文休斯 ，公共管理导论，中国人民大学出版社，2007年版3、彭湃，政府角色论，中国社会科学出版社，2002年版4、汪洪涛，制度经济学：制度及制度变迁性质解释，复旦大学出版社，2009年版5、陈振明，公共管理学原理，中国人民大学出版社， 2003年版,第一节 现代市场经济中的政府角色,一、关于市场体制下政府作用的争论重商主义：强调国家干预经济生活，禁止金银输出，增加金银输入。 促进了资本主义原始
4、积累，为工业革命的到来奠定了基础。自由主义：政府“守夜人”（20c30s以前）凯恩斯主义：主张放弃自由的放任主义，实行政府对经济生活的全面干预（20c30s以后）新自由主义：主张限制或取消政府干预，充分发挥市场机 制作用（20c70s以后）新公共管理：公共服务市场化(20c70s末、80s初),二、物品提供中的政府角色曼昆在他的经济学原理这本书中提到“政府该生产那些物品，该提供哪些物品和服务，有该对哪些物品和服务的生产进行安排应该是理性安排的结果，而不是政府决策者一时冲动的决定。这种理性就建立在物品的分类和对物品提供机制的理性选择上。”1、物品的分类分类标准：排他性阻止一个人使用一种物品时该物
5、品的特性； 竞争性一个人使用一种物品而减少其他人使用时该物品的特性。,如何防止公地悲剧？,个人物品 准公共物品 纯公共物品,非排他性,非竞争性,2、为了进一步探讨政府角色，需要了解物品的不同参与主体及物品提供的不同制度安排。（1）物品的不同参与主体消费者直接获得或接受服务。生产者直接组织生产，或直接向消费者提供服务。安排着指派生产者给消费者，指派消费者给生产者，选择服务的生产者。（2）物品提供的制度安排消费、生产、安排是物品提供中的基本行为，此外还有另一种不可忽视的行为成本支付。,3、政府角色的分类（1）公共物品和服务的生产者政府亲自生产服务 （2）公共物品和服务的提供者不亲自生产，通过掌握的
6、资源资助公共物品的生产和消费。（3）公共物品和服务的安排者为生产者指派消费者，为消费者指派生产者，选择服务的生产者。,三、现代市场经济中政府行为的一般模式1、公共物品提供者（最基本的角色）问题：为什么是最基本的角色？从公共物品的特性看，公共物品具有消费的非排他性，即一个人对一件公共物品的消费并不排斥其他人对它的同时消费。非排他性决定了以价格机制为核心的市场不能使得生产和供给达到最优：私人经济部门或者由于投入太多、效益低而无力或不愿意提供；或者容易造成垄断，导致成本上升、效率下降，损害消费者利益。因此，政府出于其合法性的考虑必须通过国家开支，担负公共物品生产和供给的主要责任。,2、宏观经济的调控
7、者原因：（1）市场机制不能解决宏观经济总量或总供给与总需求之间的平衡，须靠政府的财政政策和货币政策减缓经济周期波动，抑制通货膨胀。 （2）市场机制不能解决国民经济的长期发展问题，其调节具有短期性。 （3）市场机制难以调整和优化产业结构。方式：财政政策、货币政策、产业政策、经济计划等等。,3、消极外部性的消除者外部性是指个人的效应函数或企业的成本函数不仅依存于自身所能控制的变量，而且依赖于其他人所能控制的变量，这种依存关系又不受市场交易的影响。 消极外部性的存在无法通过市场机制解决，政府必须通过直接的管制来限制消极外部性的产出。,4、收入和财产的再分配者（1）马太效应在经济领域中，存在着一种“马
8、太效应”。随着市场经济的迅速发展，财富逐步向少数人手中集中，由此产生贫富差距，产生“马太效应”。在股市楼市狂潮中，最赚的总是庄家，最赔的总是散户。于是，不加以调节，普通大众的金钱，就会通过这种形态聚集到少数人群手中，进一步加剧贫富分化。另外，由于富者通常会享受到更好的教育和发展机会，而穷者则会由于经济原因，比富者更乏发展机遇，这也会导致富者越富，穷者越穷的“马太效应”。（2）基尼系数按照国际通行标准，基尼系数在0.2-0.3之间属于比较平均，0.3-0.4之间为差距合理，0.4-0.5之间为差距过大，0.5以上为差距悬殊。自2000年以来，我国基尼系数连续几年上升，已在0.4的国际警戒线徘徊。
9、04年更是达到了0.47（数据来自国家统计局）。（3）方式,5、市场秩序的维护者市场机制容易被破坏，放任自由的市场将导致垄断。因此，市场经济条件下政府的一个基本职能是维护市场秩序，为市场公平竞争创造必要的制度环境。(1)建立和健全市场运行所需的各种法规和制度，并监督其实施。(2)制定和实施各种反垄断法和反不正当竞争法。(3)培育和完善市场体系。,四、国家神话与市场乌托邦在关于国家（政府）和市场各自的作用以及它们之间关系问题的认识上，存在两种误区：1、国家神话该观点片面夸大国家或政府的作用，将政府视为一个无所不能的仁慈的君主，认为政府能够完全弥补市场缺陷，消除市场失灵，政府能够解决好所有的经济和
10、社会问题（最起码是市场机制无法解决的问题）。这种观点主张国家全面干预生活。,2、市场乌托邦该观点片面夸大市场的作用，认为市场机制是完美的，其本身可以解决好各种经济问题，政府的干预只能使问题恶化，因而反对国家干预，主张放任自由，这是一种关于市场作用的乌托邦观点。,第二节 转型期我国政府的角色定位,我们分析了现代市场经济国家中政府的基本作用。那么在转型期，我国政府的角色应该如何定位？它应该履行那些职能呢？,一、“强政府”还是“弱政府”？阿瑟刘易斯在经济增长理论提出：国家越落后，一个开拓性的政府的作用范围就越大；软弱政府不能维持国内的政治秩序。亨廷顿在变革社会中的政治秩序提出向现代化过渡的发展中国家
11、面临着大量的复杂问题和矛盾，这些问题和矛盾只有靠强大的集权政府才能克服。缪尔达尔在对南亚国家经济发展的分析中，将实行“民主计划化”的印度称为“软国家”，虽然国家或政府制定了经济计划，却不能有效执行。,讨论：转轨时期，我国的政府是“强政府”还是“弱政府”？,二、市场经济条件下我国政府职能1、加强市场经济法制建设，创立平等竞争的市场秩序与环境。2、深化企业制度改革，造就市场经济的微观主体现代企业制度的要求。3、培育和完善各类市场，形成开放竞争的市场体系。4、依靠宏观调控手段，保证社会经济的稳定与增长。5、参与某些经济领域的资源分配，充当公共物品的提供者。6、制定并实施分配与再分配政策，形成收入与财
12、产公平分配机制。7、扩大对外开放，加强国际经济合作。8、转变职能与精简机构，实现政府自身的革命。,三、现阶段我国政府角色定位的缺陷1、政府生产角色的越位 表现为政府所有的企业事业单位垄断生产大量的物品和服务，政府对社会和市场的管制过多过滥。 为改变这一局面，需调整政府角色，途径有三：一是将自身不必要的生产职能交给市场。二是引入与私人生产者的竞争，激励政府生产组织提高效率。三是放松管制。,2、政府提供角色的缺位提供角色对应的制度安排有合同承包、补助、凭单三种。（1）合同承包应用不足往往局限于政府的投入服务（2）补助和凭单的安排范围较小。,3、政府安排角色的错位（1）表现：过分强调中央集权的官僚制
13、组织、对私有产权和契约进行限制、政府垄断多数企业、政府控制资本、中央计划所有投资、在各个领域中过分强调政府垄断。（2）合理安排的原则：能由市场和社会提供的物品和服务就交给市场和社会，政府只承担必要的提供责任。注重引入竞争。增加公众选择权。,四、转型期我国政府角色定位的合理思考1、政府放弃不必要的生产职能降低政府生产角色的比重。（1）委托授权：合同承包、特许、补贴、法令委托。（2）政府撤资：对撤资战略的选择要求对国有企业进行正确分类。（3）政府淡出：政府淡出是消极与被动的。包括民间补缺、政府撤退、放松管制三种形式。（4）在基础设施领域实行民营化：与民间资本的合作。,2、规范市场秩序和社会秩序公平
14、竞争秩序；规范的市场秩序；健全、公平的公法和私法体系；公正的仲裁制度。3、提高管理能力“管理非常重要，特别是在市场不发达的情况下，市场化要求政府承担更多的责任，否则会导致无序和混乱。”（欧文休斯 公共管理导论）政府在放弃部分生产职能后，必须能够承担更多的管理和控制责任。（1）提高合同管理能力；（2）促进竞争；（3）建立规制框架，进行合理规制；（4）提高降低或分担风险的能力（商业风险、财政风险、政治风险）；（5）提高融资能力。,讨论：在推进新型农村合作医疗过程中政府应该承担什么责任？,第三节 政府失败论,一、政府失败问题的提出1、背景20世纪70年代的滞胀危机2、公共选择理论当代新自由主义思潮特
15、别是公共选择学派首先对政府失败进行了比较系统的研究。布坎南在公共选择理论一书中力求设计出一种模式来说明西方民主社会中左右公共物品的生产和供应的决策过程，指出政府干预行为的限度尤其是分析政府失败的原因，并提供改进措施。公共选择学说的主要贡献在于证明市场缺陷并不是把问题转交给政府的充分条件。,3、政策分析理论尽管公共选择学派提供了一个政府失败的综合理论，然而著名的政策分析家、兰德公司研究生院院长查尔斯沃尔夫在市场或政府：权衡两种不完善的选择中提出仅靠公共选择所提供的理论还远远不能满足一个完整的非市场缺陷理论的要求。政策分析家韦默和维宁在政策分析一书中，把市场失灵和政府失败作为政策分析的理论基础，较
16、为系统的阐述了政府失败的类型与原因，并总结了防止政府失败的一系列有效措施。,二、政府失败的原因分析,市场缺陷及市场失灵有不同的类型及成因。同样的，非市场缺陷及政府失败也有着不同的原因。,1、制度经济学诺斯在1981年提出，国家具有双重目标，一方面通过向不同的势力集团提供不同的产权，获取租金的最大化；另一方面，国家还试图降低交易费用以推动社会产出的最大化，从而获取国家税收的增加。国家的这两个目标经常是冲突的。“诺斯悖论”描述了国家与社会经济相互联系和相互矛盾的关系，即“国家的存在是经济增长的关键，然而国家又是经济衰退的根源”。 国家（政府）作为经济人，追求自身利益最大化，由于存在着投票的悖论、理
17、性的无知，加之政治市场的竞争更不充分和交易的对象更难以考核等因素，政治市场的交易费用高昂。结果，政府作用的结果往往是经济增长的停滞。,2、政策分析理论查尔斯沃尔夫认为：“市场缺陷理论的核心是外在性，而非市场缺陷理论的核心是内部性”。什么是内部性？既然内部性决定了公共组织尤其是官僚机构的行为及运行，那么它应是各种非市场缺陷及政府失败类型的一个最基本或深层次的原因。,三、公共选择理论政府失败，其最重要的表现之一便是政府扩张和低效。在这一点上，公共选择学者已经提出了一个较为完整的政府扩张论，对政府扩张及低效的内在根源做了深入的分析。究竟是什么导致了现代政府的扩张？,公共选择学者缪勒从以下五个方面来解
18、释：1、作为公共物品提供者和消极外部性的消除者导致扩张；2、政府作为收入和财富的再分配者导致扩张；3、利益集团的存在导致扩张；4、官僚机构的存在导致扩张；5、财政幻觉导致扩张。,三、政府失败的表现1、公共政策失效或失误主要由于公共决策过程本身的复杂性和困难以及现有公共决策体制和方式的缺陷。（1）社会实际并不存在作为政府公共政策追求目标的所谓公共利益。“阿罗不可能性定理”：试图找出一套规则或程序，来从一定的社会状况下的个人选择顺序中出符合某些理性条件的社会选择顺序，一般是办不到的。（2）即使现实中存在着一些大家利益比较一致的情况，现有的各种公共决策体制及方式（投票规则）因其各自的缺陷而难以达到最
19、优化或最理想的政策。（3）信息的不完全、公共决策议程的偏差、投票人的“近视效应”、沉淀成本、先例等对合理决策的制约。（4）政策执行的扭曲。,2、公共物品供给的低效率（1）公共物品的估价或评价上的困难；（2）公共机构尤其是政府部门垄断了公共物品的供给，缺乏竞争机制；（3）政府机构及官员缺乏追求利润的动机；（4）监督机制的缺陷 。,3、寻租及腐败（1）在现代寻租理论中，一切利用行政权力大发横财的活动都可以称为寻租活动，租金则泛指政府干预或行政管理市场而形成的级差收入，一切市场经济中行政管制都会创造出这种减价收入即租金。（2）特点：利用各种合法或非法的手段以获得拥有租金的特权。缪勒在公共选择这本书中
20、将寻租分为三种类型通过政府管制的寻租；通过关税和进出口额的寻租；在政府合同中的寻租。,沃尔夫说：“企求一个合适的非市场机制去避免非市场缺陷并不比创造一个完整的、合适的市场以克服市场缺陷的前景好多少。”正如布坎南所说，市场失灵并不是把问题交给政府的充分条件，市场解决不好的问题，政府未必能解决得好，甚至会把事情弄的更糟。,四、政府失败的纠正及防范公共选择学者及政策分析学者主要认为改革公共决策体制及政治制度引进竞争机制（用市场力量改进政府效率）。首先，改善现有的西方民主政体：进行立宪改革。对政府的财政过程尤其是公共支出加以约束。完善表达民主的方式以及发明新的政治技术。,其次，用市场的力量改善政府的功
21、能，提高政府效率，以克服非市场缺陷及政府失败。尼斯卡宁在官僚机构和代议制政府中提出三个措施：在政府内部重新确立竞争机制；在高层行政管理者中恢复发挥个人积极性的制度；更经常地采用由私营企业承担公用事业的政策。再次，政策分析学者韦默和维宁在政策分析中提出利用市场机制来纠正政府失败的三种方法：解放市场；促进市场；模拟市场。,奥斯本和盖布勒在改革政府企业精神如何改革着公营部门一书中提出了完美政府的十种标准：起催化作用的政府；社区拥有的政府；竞争型政府；有使命感的政府；结果导向型政府；顾客驱使的政府；企业化政府；预知型政府；分权的政府；市场导向型政府。,五、政府失败论的启示1、辩证的看待政府失败论显而易
22、见公共选择学者和政策分析学者的政府失败论也具有合理、可借鉴之处。,2、政府失败论对于我国市场经济发展过程中的启示：必须高度重视市场经济条件下政府干预行为的局限性和限度问题；必须随着市场经济发展和经济体制改革，及时进行政治体制改革（尤其是转变政府职能）；必须在政府机构中引入竞争机制，用市场的力量改造社会；必须加强公共决策和政府管理的法制化建设，尽快实现依法行政、依法治国；反腐败必须釜底抽薪，从体制和制度的创新上下功夫，从根本上消除寻租和腐败滋生的土壤。,然而，作为当代西方经济学和政治学中的“新自由主义”或“新保守主义”思想的重要组成部分，政府失败论具有明显的局限性。,为什么会有局限性呢？,次贷危
23、机为什么会产生？,政府失败论建立在新自由主义的基础上。新自由主义的一个重要内容是解除管制，避免政府过多干预市场，这其中包括金融管制。金融管制的放松意味着金融衍生品市场迅速甚至是畸形的发展。自80年代初里根政府执政以后，美国一直通过制定和修改法律，放宽对金融业的限制，推进金融自由化和所谓的金融创新。例如，1982年，美国国会通过加恩-圣杰曼储蓄机构法，给与储蓄机构与银行相似的业务范围，但却不受美联储的管制。根据该法，储蓄机构可以购买商业票据和公司债券，发放商业抵押贷款和消费贷款，甚至购买垃圾债券。随着美国住房市场的降温尤其是短期利率的提高，次贷还款利率也大幅上升，购房者的还贷负担大为加重。同时，住房市场的持续降温也使购房者出售住房或者通过抵押住房再融资变得困难。这种局面直接导致大批次贷的借款人不能按期偿还贷款，进而引发“次贷危机”,正如布坎南所说市场失灵并不是把问题交给政府的充分条件，市场解决不好的问题，政府未必能解决得好，甚至会把问题变得更糟。个人观点：政府失败也不是把问题交给市场的充分条件，政府解决不好的问题，市场未必能够解决的好，甚至会把问题变得更糟。进入二十一世纪，特别是随着次贷危机的产生重创全球经济，越来越多的学者已经对新自由主义或者说是新公共管理理论产生怀疑，后新公共管理时代已经来临。,Thank You,
