1、1第一章组织 是人们按照一定的目的、任务、形式编制的社会集团，是处于一定社会环境中的各种组织要素的有机结合体，是为了实现一定的目的而有意识地建立起来的人类群体 组织在人类社会中作用 组织是人类生存的基本方式组织是连接人与社会的中介组织是社会的细胞，是社会的基本单元，是人们实现共同目标的工具 广义行政组织 指各种为达到共同目的而负有执行性管理职能的组织系统 狭义行政组织 也即国家的行政机关，是指根据宪法和法律组建的、体现统治阶级的意志、行使行政权力、执行行政职能、推行政务、管理国家公共事务的机关体系，是国家权力的执行机关。从世界各国现行的政治体制来看，在议会制国家中，狭义行政组织是指由议会产生并
2、对议会负责的内阁及地方行政机关；在总统制国家中，狭义行政组织是以总统为首的与立法、司法机关相互独立的行政机关。在我国，狭义行政组织是指国家权力机关各级人民代表大会的执行机关即国务院和地方各级人民政府系统 行政组织基本要素 物质要素人员。人员是行政组织的主体和核心，离开了人的参与，一切组织都不存在，一切组织活动都无法进行。人的素质或状况直接影响到行政组织的效能“因此，要根据行政组织的需要，给行政组织配备一定数量和质量的人员，制定和实施正确的公共人事政策，为组织厂押贤才，并做到人尽其才、才尽其用经费。行政组织无论是支付行政人员的薪金、维持日常办公、购置办公器材等，都需要一定的财政经费开支。因此，经
3、费是维持行政组织运行与发展所不可缺少的保障物资设备。物资设备是行政组织赖以生存和发展的物质基础精神要素目标。行政组织的目标是行政组织赖以产生和发展的基础，它规定了行政组织的运转方向，是行政组织的灵魂，在本质上体现了行政组织的基本功能。目标是一个由总目标与分目标、原则目标与工作目标组成的目标网，各个行政机关都以目标为导向寻求自己在组织大系统中的位置发挥应有的功能。组织目标不明确，在外部将会造成消极行为或无所作为的行为倾向，在内部则将引发纠纷和冲突，混淆行政组织关系权责结构。权责结构配置是否科学，纵向各层次与横向各部门、各职位的分权与分工是否合理，各部门、各职位与整体组织之间的权责关系是否明确，是
4、行政组织能否高效运转的关键人际关系。人际关系是实现组织目标的保障因素 行政组织一般性质 静态的组织结构动态的组织过程生态的组织环境心态的组织意识 行政组织特殊性质 阶级性、社会性、权威性、法治性、系统性、主动性 行政组织与其他社会组织区别 管理对象不同企业、事业组织只是以本组织为管理对象群众团体只管辖本群团所联系的那部分群众的有关事宜国家行政组织除管理自身组织外，更重要的是管理社会公共事务，以全社会的公共事务为自己的管理对象为社会提供的服务内容不同企业组织以从事物质、非物质商品生产和流通为活动内容事业单位以从事非物质生产，为社会提供精神产品和劳务服务为主群团组织是为自己所联系的群众提供某些福利
5、和一定的行为规范行政组织则为社会提供各种行为规范、社会各项事业发展的目标及达到目标的重要措施活动的依据不同企业组织主要以商品生产的价值规律和各种社会中的基本经济规律为自己活动的依据事业单位主要以自己的科技、教育、文化、艺术、新闻、体育、卫生等各项事业的发展运行规律为其活动依据群团组织以其自愿组合、共同订立的规章制度为活动依据行政组织则以国家权力运行规律为自己的活动依据，具体而言，就是以国家法律作为活动的依据和准绳，因为法律是国家权力的象征，依法行政是行政组织的重要特点活动的目的不同企业组织的目的是为社会提供物质财富和营利，故以经济效益为目的事业组织的目的是向社会提供精神财富群团组织在不妨碍全体
6、人民利益的前提下，以追求群团组织所联系群众的利益为目的行政组织的目的是促进整个社会秩序和整个社会事业的全面发展，它追求的是全面的社会效益和经济效益，是全国人民的整体利益行政组织在行政管理中作用行政组织是行政管理的主体行政组织是行政人员发挥作用的物质基础 行政组织功能 反映着国家行政管理活动的基本内容和行为方向，是国家本质的具体表现，主要是指作为国家行政管理主体的各种行政组织，在依法管理社会公共事务的过程中所具有的独特作用 行政组织功能内容 政治功能、经济功能、文化功能和社会功能(1)政治功能。行政组织的政治功能，指政府行政组织通过一系列的政治活动，防御外来的人侵与渗透，镇压敌对阶级的反抗，制止
7、和打击不法分子的各种破坏活动，妥善处理各个阶级内部及其相互之间的各种关系(2)经济功能。政府行政组织的存在目的，就是为其经济基础服务的，保护经济基础的巩固和发展，并以各种形式来推动社会生产力的发展(3)文化功能。各国行政组织的文化功能，主要有两大内容:一是进行统治阶级的政治思想教育和道德品质教育，二是进行科学文化教育(4)社会功能。当代各国行政组织的社会功能主要有提供社会保障促进公正的收入分配控制人口增长环境保护行政组织社会功能 是国家行政组织对社会公共事物进行管理的职能。主要包括提供社会保障。社会保障既是对公民基本生存条件的保障，也是对社会经济活动的正常运行的保障。一个国家的社会保障体系应该
8、包括两个方面:一是社会保险体系，包括养老保险、医疗保险、失业保险和工伤保险四类;二是社会救济体系，保证陷人困境的公民都能够得到政府的救济和社会的帮助促进公正的收人分配。促进公正的收人分配，一方面要克服机会的不均等，另一方面要调节收人分配控制人口增长。人口增长过快是发展中国家的普遍现象，也是发展中国家经济发展的沉重包袱。政府行政组织必须担负起责任，控制生育，实施计划生育政策保护环境。自然环境是人类赖以生存的重要条件，政府行政组织必须通过直接控制、罚款和经济补贴等措施来减少污染，保护自然环境 行政组织功能特点 稳定性与变异性。一方面，任何行政组织都具有相似的、普遍的功能，这要求行政组织活动在这方面
9、具有一定的稳定性。另一方面，行政组织的功能要随着外部政治、经济等环境的变化而变化，具有变异性广泛性与有限性。一方面，它涉及国际政治和社会生活的各个方面，具有广泛性。另一方面，它的功能又是有限的，因为行政组织功能的发挥领域和程度要以社会需要为限行政组织功能不能干预合法的私人领域行政组织功能发挥要以法律为依据行政组织自身的能力也是有限的 行政组织理论研究内容 综合性总体研究静态研究生态和心态研究动态研究 行政组织理论学科性质 行政组织既是阶级统治的工具，又是国家对社会公共事务进行管理的主体。这决定了行政组织理论具有阶级性和社会性。行政组织理论的阶级性是特殊的，社会性是一般的。行政组织理论的阶级性和
10、社会性，要求我们在研究行政组织时，对历史上的行政组织理论中反映阶级偏见的成分，要批判和否定，对反映人类社会共同规律的内容要继承和借鉴 行政组织理论研究方法 阶级分析的方法系统分析的方法(3)理论联系实际的方法(4) 静态与动态相结合的方法5)纵向与横向相结合的方法要从纵向的历史角度去考察和研究行政组织的起源与发展，把握行政组织发展的历史脉搏，从中总结毋行政组织发展中一些带有规律性的东西在进行纵向研究的同时，我们也要横向地考察和比较各国行政组织的现状及特点，确定各种因素的异同关系，权衡其优劣，以借鉴和吸收各国行政组织的长处与优点，更好地发挥我国行政组织的功能，提高其运行效率 研究行政组织理论意义
11、 研究行政组织埋论是为了建立具有中国特色的行政组织理论休系研究行政组织理论是实现行政组织科学化、民主化、法治化和现代化的需要研究行政组织埋论是我国行政组织改革实践的需要(4)研究行政组织理论是优化行政工作人员的业务素质的需要。第二章 行政组织理论演变奴隶制时期古埃及、古希腊、古罗马行政组织的特点 外国奴隶制时期最典型的具有行政组织的国家是古埃及、古希腊、古罗马三国，古埃及行政组织高度混同，古希腊行政组织具有原始的民主特征，古罗马行政组织已进行了简单分工 奴隶制时期雅典行政组织特点 行政组织具有原始的民主行政特征强调依法行政行政官员非专业化、非职业化，无报酬行政职能简单 奴隶制时期外国行政组织特
12、点 (1)行政组织职能简单且未明确分化(2)古希腊、古罗马的行政组织与国家机关其他组织开始有了初步的原始的分工(3)中央和地方的关系相对简单(4)在共和制时期，行政组织的官员郡无报酬，任期短，行政工作未职业化 英法两国封建制时期行政组织的演变 英国的演变表现为一个渐进的过程。公元9 -10世纪，形成了国王和贤人会议两个权力中心;威廉时期，形成了召集贵族会议和御前会议的惯例，使王权得到上升；14世纪中期，御前会议演化为上下两院，议会既服务于国王，同时也约束国王;郡锋王朝时期，建立了枢密院。法国封建制时期中央行政组织的演变大致经历了地方分封的封建君主制、等级君主制和中央集权的专制君主制三个阶级 封
13、建制时期英法两国行政组织特点 立法权与行政权相对分离，行政权受到立法权制约中世纪末，随着专制王权的确立，宫廷的内务组织逐渐演变成全国的中央行政组织相对于奴隶制时期而言，地方行政组织有很大的发展王权与教权关系密切，它们之间存在着既斗争又合作的关系 英法两国封建制时期地方行政组织的演变 在封建制时期，由于中央没有建立起庞大的官僚机构，英国的地方政府基本上处于一种半自治的状态，中央对地方控制较弱，故有“地方自治之乡在英国“的说法。法国的地方行政区划比较复杂，有征税意义上划分的财政区、军事意义上划分的军区，以及行政省份。省长一般由当地的大领主兼任。地方行政、财政、司法事务由国王钦命的监察官负责。监察官
14、的设置，是法国完成中央集权化的行政框架的重要标志 英国的中央行政组织包括 枢密院内阁政府各部 美国行政组织包括 联邦政府机构、州政府机构以及地方政府机构 美国联邦行政机构 由总统直属机构、内阁、行政部、独立行政机构组成 英国内阁职能 是英国实际上的最高行政机关，是英国政府的核心机构。它具有的职能主要包括行政职能、决策职能、立法职能和监督职能 美国内阁与英国内阁不同 (1)美国的内阁不决定任何政策，也没有集体的政治责任。在美国，政策由总统决定，政治责任由总统承担。内阁仅仅是总统的顾问机构和各部部长之间交流信息的机构(2)美国内阁只向总统负责，不向国会负责。总统与阁员是上下级关系。而英国的内阁则要
15、向议会负责，阁员与首相是同僚关系，若议会提出不信任案，内阁应集体辞职(3)美国内阁没有固定的组织形式，没有固定的人员，没有固定的会期 英国地方行政组织主要职能 管理交通道路维护公共秩序和治安搞好环境卫生制定和实施城乡规划发展公共事业提供福利服务 美国独立行政机构性质与特点 美国独立管理机构是为某一专门目的而设立的一种重要的行政组织，特点:专业性强、具有独立性、行使混合权力、办事效率高 美国政府与联邦政府关系 美国的州政府与联邦政府均实行分权制，两者之间不存在直接的从属和领导关系。州政府有权在本州范围内征税，各方面的事务由各州自主负责。 美国城市组织多样性 分为市长一市议会制、市经理制、委员会制
16、、大郡会区制四类 法国 半总统制半议会制体制是行政组织运行的基础，其中央行政组织由总统、总理和中央各部等组成，地方行政组织由大区、省和市镇三个层次。省是法国最主要的国家行政区域，市镇是法国最古老的地方行政组织。法国行政体制主要特征是高度中央集权，中央政府对地方团体自治行政机关行使监督权 法国地方行政组织特点 每一个层级，既是地方的国家行政机构，是中央政府在地方的代表，其机构为各级政府及其行政长官，同时又是地方团体自治行政机关，其机构是议会及议长。前者负责国家在地方的事务，后者负责纯地方事务 法国地方行政组织与中央行政组织关系 法国行政体制具有高度中央集权的主要特征。中央政府除了在地方各级设有地
17、方国家行政机关，直接控制地方重大事务外，同时中央政府对地方团体自治行政机关还有监督权，地方团体的行为要受到省长和中央政府的合法性监督，在必要时有权停止和解散省、市乃至大区的议会 资本主义时期外国行政组织特点及对我们的启示 (1)行政组织日趋独立，并且职能不断扩大，总量不断增加。资本主义国家的行政组织已从传统社会的立法、行政、司法、宗教诸职能含混不分的状态中摆脱出来而日趋独立;行政组织职能不断扩大，分工不断精细，数量不断增加。这说明随着社会、经济的发展，行政组织及行政管理日益专业化、科学化(2)近代资本主义国家行政组织演变的历史表明，行政组织的职能不仅扩大，而且发生了很大变化，已从原来的以政治职
18、能为主转变到现在的以经济和社会职能为主。这就启示我们，一个国家公共事务中经济和社会方面的需要增加，行政组织中负责管理经济和解决社会问题的部门所占的比例就越来越大(3)行政权力越来越大。从行政组织演变的历史轨迹中可以看出，行政权力在三权分立的国家权力体系中的地位逐步上升，行政权力有强化的趋势。无论是总统制国家，还是议会制国家都是如此(4)在中央与地方行政组织的关系上，有地方自治传统的国家在逐步扩大申央集权，如英国;有中央集权传统的国家在逐步扩大地方权力，如法国。如此看来，中央适度集权与地方适度分权是市场经济条件下各国行政组织的共同要求 三公九卿与三省六部二十四司的行政组织体制 秦汉时期实行三公九
19、卿制。三公名称多变，可称为示相、太尉、御史大夫，也可称为司徒、司马、司空，但均为宰相，其中以及相地位最高，为“百官之长“，是辅助皇帝处理全国政务的最高行政长官;太尉总管军事;御史大夫是皇帝的私人秘书，负责监察。三公之下设九卿，具体负责各项行政工作。隋唐时期实行三省六部二十四司制。三省即中书省、门下省、尚书省。其中，中书省取旨决策，门下省审议封驳，尚书省承旨执行。尚书省是全国最高行政机关，下辖吏、户、礼、兵、工、刑六部，每部各设四个同，共二十四司 中国古代行政组织特点 强化中央集权，强调君主一人操权任势，是中国古代行政组织发展的主流演变具有前后因袭、循序渐进的特点注重组织结构;精细组织分工，实行
20、层级节制，强调官员职责权的统一坚持立法建制与德礼辅政并举，具有强烈的宗法色彩 中国古代行政组织演变的历史脉络 中国古代中央行政组织的演变:秦汉时期确立中央集权制，隋唐时期形成了三省六部二十四司制，明清时期罢承相、设内阁。中国古代地方行政组织的演变:秦设郡、县两级，元朝创立地方行省制度 中华民国总统制与内阁制演变过程 南京临时政府时期:在1912年元旦(南京临时政府成立)，临时政府采用总统制，1912年3月，颁布中华民国临时约法，改总统制为内阁制北洋政府时期:1913年，袁世凯在北京就任大总统，于1914年5月改内阁制为总统制。随后，在袁世凯死后，中国政局产生大动荡，政制在帝制、总统制、内阁制之
21、间来回变动(3)国民政府时期:1927年9月，南京国民政府成立，实行总统制 中华民国行政组织特点 中华民国的行政组织在其初创期，接受了西方三权分立与民主共和国的思想，但现实中进步是脆弱和有限的孙中山提出的政权和治权相区别，在国民大会下实行立法、行政、司法、考试、监察五权并立的思想，具有历史的进步意义。在实施中，总统权力大于内阁（行政院） ，国民大会权力很小，与孙中山主张相去甚远(3)从法律上确立了国民党一党专政的政治体制(4)在中央与地方的关系上，国民政府没有也不可能实现孙中山的均权制主张，而是中央集权制与地方军阀割据并存 中华人民共和国中央行政组织调整与改革 第一阶段（19491954）的行
22、政组织：典型的议行合一体制，政务院是国家政务的最高执行机关。第二阶段（19551966）的行政组织：全国人民代表大会是国家最高权力机关，国务院是国家最高行政机关，国务院组织结构由职能机构、直属机构、办公机构三大块组成。第三阶段（19671974）的行政组织：上海“一月风暴”后，革委会成为政府机构，1970年开始的机构大精简使国务院机构总数达到建国后的最低点（32个） 。第四阶段（19751981）的行政组织：到1981年12月，国务院机构总数达到建国以来的最高点（100个） 中央行政组织与地方行政组织关系 中国的行政体制属于中央集权型体制，中央与地方的关系既不稳定，又易出现“一统就死，一放就乱
23、“的问题。虽然我国实行的是层级节制的中央集权制，但也注意适当调动地方政府的积极性，使地方政府对地方事务有广泛的权力。改革开放后，对中央与地方权力分配关系逐渐进行了改革，主要是在国民经济的宏观管理权集中于中央、地方事务分权于地方方面进行了改革。改革开放以来，中央向地方下放了许多权力，改变了长期以来权力过于集中的格局，调动了地方的主动性和积极性，有力地推动了改革和发展。但在理顺中央与地方的关系方面，中央集权过多的问题尚未完全解决，本应下放的权力有的下放不够，同时又出现了有些权力过于分散、应当由中央集中的权力集中不够的问题，有的地方政府组织过多地考虑本地区、本部门的局部利益，贯彻执行中央政府的政策不
24、力 中华人民共和国行政组织特点 (1)新中国行政组织具有充分的人民性，人民代表大会制度是新中国的根本政治制度(2) 新中国行政组织的设置与运行，本着精简、统一、效能的原则，不断进行调整与改革，并取得了一定的成就(3)在处理中央与地方的关系上，我国行政组织基本上贯彻了 民主集中制原则。这主要表现在两方面 一方面，我国实行人民代表大会制度，它保证了人民内部的广泛民主及人民意志执行过程的集中统一。另一方面，在处理中央与地方关系上，我们强调民主基础上的集中统一，同时，又力求在中央集中统一领导下地方积极性的充分发挥(4)新中国行政组织在其发展的历史过程中，也暴露出一些弊端，如机构臃肿、部门林立等。虽然过
25、去己经迸行了几次大的改革，但往往都摆脱不了两个怪圈 一是机构设置上的“精简、膨胀、再精简、再膨胀“的怪圈。二是权限划分上的“一统就死，一死就放，一放就乱，一乱就收“的怪圈。就我国的实际情况分析，高度集权管理体制以及政府对社会经济事务的直接管理方式是导致这两个怪圈的根本原因。所以改革开放后，我们在进行由计划经济体制转人社会主义市场经济体制过程中就认识到，转变政府职能是我国行政组织改革前提和基础。第三章 外国行政组织理论柏拉图行政组织思想 体现在他的理想国和政治家篇里，包括国家行政组织存在的基础是社会分工主张“无学识者不能治国“治国者应以教育为“第一要务“晚年提出依法行政思想 亚里士多德行政组织思
26、想 体现在他的政治学里，包括第一次提出了应将司法权力、议事权力、行政权力相区别提出了设置行政机构的依据依据城邦事务管理的实际需要行政机构的设置要以管理业务或管理对象为依据依据政体不同而设置不同的行政机构提出了行政人员任用应遵循适用、专任、德才兼备的三原则提出了建立行政监督机构的设想初步阐述了行政组织职能的思想崇尚法治中世纪西欧行政思想 马基雅维利行政思想 是行政思想史上第一个论述过国家行政组织管理原则的人，其代表作是君主论和讲话集 马基雅维利的四项组织原则 群众支持原则组织内聚力原则组织领导者必须具有超出常人的能力原则持续存在下去的原则 官房学派及其行政组织思想 官房学派，是指1618 世纪德
27、意志、奥地利的一些财政及行政改革家和学者，由于彼此观点接近而形成的一个特殊集团，也称宫廷财臣者。行政组织思想主张建立统一的、完整有效的行政组织制度与方法主张选用优秀的人才来担任国家官职主张国家行政组织机构应将管辖的事务分为若干部门来管理，并提倡简化礼仪和行政手续主张加强国家及政府的权力，强调人民对国家行政管理的服从 资产阶级革命时期行政组织思想的代表人物 是法国卢梭社会契约论 、美国汉密尔顿联邦党人文集和英国密尔代议制政府 。卢梭通过阐述政府与公民的关系，强调政府官员是人民的仆从；通过论述政府与法律的关系，强调政府行为必须以法律为依归 汉密尔顿 一是主张扩大行政部门权力，这是其思想中最有贡献的
28、地方；二是主张建立强有力的行政组织。四大因素统一、稳定、充分的法律支持、足够的权力 密尔行政组织思想 衡量行政组织工作好坏的标准是能否促进社会利益的增长界定了政府的职能：应以不妨碍个人自由发展为前提提出行政组织应合理分工，行政工作实行个人负责制认为政府工作具专业技术性，应通过公开的竞争考试选用专业性人才来担任 外国早期行政组织思想评述 由于受社会分化及国家各类组织分化水平不高的限制，早期行政组织思想大多包含在早期思想家的治国方略中，与政治思想、法律思想含混在一起，没有单纯的、独立的行政组织思想，但内容相当丰富，成为后来行政组织理论的渊源 行政组织理论研究的三个时期 传统时期、行为科学时期、现代
29、时期 行政组织理论产生的经济、政治和理论背景 工业革命的完成，要求企业组织管理科学化民主共和政体的建立与社会文化的发展，要求行政组织管理科学化政治学理论与管理学理论的发展，为行政组织理论的发展提供了理论基础。由于种种原因，行政组织理论未能取得内容上的真正独立 威尔逊 西方行政学的创始人，1887年在美国政治学季刊上发表行政学研究一文，该文的主要贡献是确立了行政学研究的必要性、目标和方法，从此建立了独立的行政科学，使行政学从政治学中正式分离出来 威尔逊行政组织思想要点 要求首先明确行政组织的职能、任务、范围倡导改进政府机关的组织结构与工作方法强调行政组织应成为公众信赖的机关 泰罗 被称为“科学管
30、理之父”的美国工程师泰罗，于1911年出版了代表作科学管理原理 泰罗科学管理原理中涉及组织的思想 主张将组织中管理者的管理职能与工人的作业职能加以分离，各负其责，同时又强调管理者与工人要合作强调组织管理职能的专门化强调组织工作要计划化、标准化、程序化强调组织管理中的例外原理 法约尔 在工业管理与一般管理中指出组织与管理密切相关管理理论适用于各种人类组织在组织中保持较小的管理幅度组织管理5项要素（即计划、组织、指挥、协调、控制）和14项原则 韦伯 被称为“组织理论之父”认为组织的基础是权威，合法的权威主要有基于习俗惯例的传统权威、基于领袖个人超凡魅力的超人权威、基于理性法规的法理型权威三种类型，
31、官僚制（科层制）是法理型权威最适宜的组织形式 官僚制组织的特征 组织内的每个成员都占有一个明确说明了具体职权的职位组织内成员的报酬、晋级和提薪相对固定，并取决于个人能力与表现，与血统、地位无关组织内层级节制，强调严格的隶属关系行政组织的专门化组织靠规章与制度加以管理组织机关的管理，以书面文件“档案”为基础 古立克提出的组织管理七项要素:计划、组织、人事、指挥、协调、报告、预算 厄威克 提出组织管理的八条原则：目标原则、权责相符原则、职责原则、等级系列原则、控制幅度原则、专业化原则、协调原则、明确性原则 传统时期行政组织理论研究的主要特点 西方行政组织理论的发展，直接综合与借用了一般组织理论，特
32、别是企业组织理论的方法与成就。企业组织的管理原则和方法被成功地用于政府行政组织 传统时期行政组织理论研究的主要贡献与不足 主要贡献把专业化分工原理广泛地引入组织管理之中，提出了职能化（专业化）管理的原理，为构造科学管理的组织结构及其发展演变奠定了一般的原则基础总结概括出管理幅度和管理层次原理，作为组织结构的依据，力图构建高效的等级制组织倡导“理性化法律化”的组织形态，强调组织的运作应以法律为规范不足只研究了组织的静态结构，而忽视了对组织的动态面的研究在强调组织的非人格化、理性化时，忽视了对人的主观能动性及多方面的需求的研究只将组织当作一个封闭型的系统来研究，而未探讨组织与其外在环境之间的相互关
33、系、相互影响 行为科学 是综合运用人类学、社会学、心理学等学科的方法对人类行为做出的客观的、科学的研究的学说 “社会人“理论 是梅奥提出的行政组织理论，他认为组织中的人是“社会人“，是复杂社会系统的成员。“社会人“不仅要求通过劳动获取收人，而且作为人他还需要得到友谊、安定和归属感 职工的满足度 是指职工对安全感和归属感等社会需要的满足程度 梅奥人际关系组织理论基本内容与贡献 提出了“社会人”理论。 “社会人”不仅要求通过劳动获取收入，而且作为人他还需要得到友谊、安定和归属感指出组织中除了正式组织中，还有“非正式组织” ，这是梅奥的一大贡献。组织管理者应力求在正式组织的效率逻辑同非正式组织的感情
34、逻辑之间保持平衡，避免冲突，才有助于组织效率的提高指出作为新型的组织领导者，其能力主要表现在通过提高组织中成员的满足程度来激励员工的“士气” ，以提高组织效率。所谓组织成员的满足度指的是组织成员对安全感和归属感等社会需要的满足程度 巴纳德组织要素与平衡理论 指出组织的本质是一个协作系统。所谓组织，是有意识调整了的两个人或更多人的行为或各种力量的系统提出了组织三要素理论，即共同的目标、协作的意愿、信息提出了权威来自接受的思想。组织中管理者的权威是自下而上的。权威的来源不在于“权威者”或发布命令的人，而在于下级是否接受命令提出了组织平衡的思想。组织作为一个协作系统，能否持续存在，取决于能否维持组织
35、的内外平衡阐述了非正式组织理论。无论在什么地方都存在着与正式组织有关的非正式组织。非正式组织是由组织中的个人接触、交互影响、自由结合形成的联合体。非正式组织能对正式组织起到补充、限制的作用权威来自于接受思想，具备四个条件组织领导者的命令必须让组织成员理解，凡是无法被人理解的命令不可能具有权威性命令必须与组织的目标一致命令必须照顾组织成员的利益命令必须具有可行性 西蒙决策组织理论的主要内容 组织首先是个决策过程，组织的基本功能就是决策组织的目标就是追求决策的合理性，而合理性取决于为实现某一目的而合理选择的手段。提出了“有限理性”决策的著名原理组织平衡论。西蒙发展了巴纳德的组织平衡思想，认为组织是
36、由人组成的集体平衡系统，组织为成员个人提供诱因和成员个人对组织的贡献之间存在着互依互动的关系组织影响论。西蒙认为组织影响个人决策行为的因素有：权威；组织认同；信息沟通；培训；效率组织设计论 组织设计论内容 组织目标体系。组织结构的设计首先要从建立组织目标体系入手，这既是规定组织结构的重要依据，又是影响组织决策环境的重要因素分工。西蒙强调的组织分工不是指业务内容的分工，而是将整个决策系统的组织分解为彼此相对独立的子系统，以尽最减少子系统之间的依赖性，使其有充分的决策权，以便最大限度地分散决策(3)组织的工作重心。西蒙认为现代组织所处的环境是“信息丰富“的环境，然而由于组织成员的能力有限，组织必须
37、把自己的有限能力花在重要决策即工作重心的任务上(4)组织的权力配置。西蒙认为从组织的决策角度看，集权和分权各有利弊，因此他强调要适当分权和集权而不应绝对分权和集权，因为组织活动是集体活动，要顺利实现组织目标，必须有一定的集中协调机制。但若过分集权，又会导致决策者负担过重，无法集中精力考虑重大决策问题，还会造成下级人员无所作为和决策脱离实际等问题行为科学行政组织理论研究特点 行为科学时期的行政组织，理论研究深受行为科学、逻辑实证主义等世界观和方法论的影响，关注的重点是行为与管理过程 行为科学行政组织理论的特点、成就与不足 特点与成就：特别注重对组织中的人进行研究，人际关系学派提出了一系列不同于传
38、统组织理论的新的组织管理原则注重对非正式组织的研究。认为非正式组织在满足组织成员个人的心理和感情需要上，比正式组织更有优越性注重对组织决策问题的研究。把决策看成是组织管理的核心，并认为组织有效与否取决于组织决策是否合理不足过分偏重对人的行为的研究，贬低了组织结构、法规与制度对行政组织的重要意义过分注重对个别的事实的研究，忽视对组织进行整体的、系统的研究这一时期关于组织的研究仍然是带有封闭性质的 柏森斯行政组织思想 任何组织都是社会大系统中的一个分系统;任何组织系统都包含三个层级，即决策层级。该层次负责决策和组织方向。如企业的董事会、政府机关的首长等，都处于组织的前锋地位，和客观的社会环境直接发
39、生关系，故这一层次的工作应是完全开放式的管埋层级。该层次主要任务在于协调组织内部各单位的工作活动，同时也负责维持组织与外在社会团体的接触，故又称为协调层级。由于管理层级的主要职责是解决组织的内外协调问题，故这一层级的工作性质应是半开放、半封闭状态的技术层级。该层次是组织目标的直接完成者，又称操作层级。处在这一层级的人们一般不与社会环境直接发生关系，他们所面临的问题是组织具体工作目标的达成。故这一层级的工作性质呈封闭状态 卡斯特和罗森茨韦克系统权变观念 提出组织是一个开放系统。一个企业组织或一个政府机关，都处在一个与环境持续相互作用的开放系统中，并时刻努力达到动态的平衡强调组织是一个整体系统。任
40、何组织作为一个整体系统一般都由目标与价值分系统、技术分系统、社会心理分系统、结构分系统、管理分系统等五个分系统构成提出了组织的权变观念。权变理论是以系统理论和生态理论为基础的 卡斯特和罗森茨韦克权变组织理论基本思想 权变组织理论强调组织的多变量性，主张应具体地研究组织中各变量间的关系，以及组织和它所处的环境之间的关系既然每个组织的外部环境和内部各分系统都处在动态的变化之中，因而不存在普遍适用于所有环境的组织原则和管理方法。“X理论“不是一无是处，Y理论“也绝非灵丹妙药。究竟采用哪种管理方式对完成组织目标最有效，要视组织所处的具体条件来确定，不能千篇一律。由于组织的任务类型、组织行为的特点、管理
41、者的能力及威望等的不同，可以采取不同的管理万式权变组织理论致力于谋求组织与其环境之间及组织内部各分系统之间的动态的、具体的一致性，并认为只有通过组织设计和管理达到这种一致性，才能保证组织具有高效能、高效率 整体系统与五个分系统关系 任何组织作为一个整体系统，一般都由以下五个分系统构成(1)目标与价值分系统。即组织的目标与存在的社会价值(2)技术分系统。即达成组织目标所需的知识、技术。组织技术分系统取决于组织目标，并随工作任务、需求的变化而变化(3)社会心理分系统。它由社会关系中的个人构成，包括个人行为与动机、人们地位和作用的相互关系、团体间的交互行为等方面，不仅受外部环境影响，而且也受组织内部
42、任务、技术和结构的影响(4)结构分系统。从正规意义上说，组织结构与职权模式、交往沟通和工作流程有关，可通过组织图、职位与工作规划和程序等表现出来(5)管理分系统。负责协调各分系统，其主要作用是计划、沟通与协调、管制等，以使组织的任务能顺利完成 雷格斯生态行政组织理论的基本思想 提出了三种行政组织模式，即融合型传统农业社会的行政组织、棱柱型由农业社会向工业社会过渡时期的行政组织、衍射型高度发达的工业化社会的行政组织重点分析棱柱型即过渡社会的公共行政组织，指出棱柱型行政模式具有三种特征异质性或异种性并存。即在同一社会、同一时期里，呈现出不同的制度、不同的行政规范与观点。它既有农业社会特征，又有工业
43、社会特征，是一种新旧皆有、传统与现代兼容的行政模式。形式主义。即法制与事实的脱节。受传统社会某些特征(人情关系)的影响，政府制定的法令、政策往往不能付诸实施，形同虚设重叠性即结构或组织上的重叠性，指的是传统社会组织结构(如家族、宗教团体等与现代社会组织结构(如国会、行政机构等)彼此交织存在考察了外部生态环境与公共行政之间的制约关系，指出社会经济机制和生产力水平是影响公共行政最主要的生态因素 帕金森定律 诺斯古德帕金森在帕金森定律 （又名官场病 ）中揭露和嘲弄了英国官场的种种弊病，其实也是各国行政组织的通病，具有较强的普遍意义和现实意义，读者反响强烈， “帕金森定律”被当作官僚主义的代名词，广为
44、流传。帕金森现象之一是豪华的办公大楼和考究的办公环境，这是组织衰退的征兆帕金森现象主要有 职工人数猛增政府机构膨胀组织内的嫉妒病追求豪华办公大楼追求考究的办公环境彼得原理 美国管理组织学家劳伦斯彼得与记者雷蒙得霍尔在1969年合作出版了彼得原理 （又名升官病 ）一书，这是继帕金森定律之后的又一本剖析官场痼疾的书。作者认为，不称职是人类社会的一个普遍现象，每个组织都充塞着不称职者。 “在实行梯层等级的组织中，组织的每一个成员都趋向于晋升到他所不能胜任的层级。”这一观点便成了组织理论中的“彼得原理” 新公共行政学派 20世纪70年代以来美国行政学界最活跃的一个学派，以弗雷德里克森为代表，主要贡献在
45、于将社会公平提高到公共行政追求的首要价值目标 新公共行政学派的理论主张 对传统公共行政学“效率至上”的反思与批判主张将“效率至上”转为“公平至上” ，强调公共行政组织的变革提出公共行政组织存在着分配过程、整合过程、边际交换过程和社会感情过程 企业家政府理论 美国近年来最为流行的行政学派，以戴维奥斯本和泰德盖布勒为代表，在改革政府中首先提出的，认为曾经理想、高效的官僚制行政组织已不适应现实社会，应秉承企业家精神，重新塑造政府 企业家政府十大特征 掌舵而不是划桨。政府的中心工作是决策，而不是向社会提供各种具体性服务要妥善授权，而非事必躬亲注重引入竞争机制注重目标使命，而非繁文缛节重产出而不重投入树
46、立“顾客意识”重收益、重集资、重赚钱重事前预防，而非事后补救重分权模式和合作式组织重视市场机制调节，而非仅靠行政指令控制 彼得斯提出政府治理四种模式 政府未来的治理模式即市场式政府模式、参与式政府模式、解制式政府模式、弹性化政府模式休斯归纳的新公共管理模式的特征 该模式意味着传统行政管理模式的重大改变，引人注目的变化是注重结果的实现和管理者个人的责任一种脱离官僚制的趋势，目的是使组织、人事、任期等更具灵活性明确规定组织和人事目标，以便用明确的绩效指标来衡量工作业绩公共管理人员更具政治色彩，而不是政治中立或无党派立场的政府职能更有可能受市场检验，应“将掌舵与划桨分开”通过民营化或市场检验以及合同
47、外包等方式减少政府职能的趋势 登哈特 先后出版公共组织理论 、 组织的阴影等，一方面抨击传统的官僚制组织理论，一方面也批评以企业化政府组织为代表的新公共管理理论，他主张以新公共服务的理念来取代新公共管理 现代行政组织理论研究的特点、成就与不足 特点与成就：现代行政组织理论注重对组织的系统性、生态性、权变性的研究。现代行政组织理论的研究带有综合性、开放性、有机性和总体性的特征。现代行政组织理论积极倡导组织变革不足只强调组织被动地适应环境，很少研究组织应如何主动地促进环境的改变；过分强调组织的变数，而忽略了对组织的基本原则和运行规律的研究。第四章 中国行政组织理论孔子以“礼”为核心的行政组织思想
48、维护严格的等级秩序强调组织内的和谐选拔正直的人来参与管理。 孟子以“仁政”为核心的行政组织思想 以人为本的行政组织思想举贤任能的用人原则专业化分工思想 荀子的“礼法”结合行政思想 治国之道，礼治与法治相结合比较好。强调人需要礼义教化和法律强制的约束 ，礼法结合 就能治理好国家 荀子是儒家行政组织思想的集大成者 礼法结合的行政组织思想论述了社会分工与组织的重要“义”是人类社会组织的行为规范，是组织存在的基础选贤任能的用人思想法家 商鞅的行政组织思想 “以法为本” ，且特别重“法”强调组织领导的统一性，认为领导权应为君主所独揽 韩非 是法家思想集大成者，他把早期法家的“法、术、势”的思想兼收并蓄，完善了以法为中心的法家行政组织思想。主要有他分析了法、术、势各自的含义他主张用法、术、势兼用的手段治理国家和行政组织自身他强调组织的分级管理与监督原则 法、术、势行政组织思想主要内容及意义内容 法是统治全国人民和驾驭官府自身的基本原则;术是驾驭群臣的重要手段;势是法与术结合的基本前提，强调君主的绝对权威与中央集权的基本思想 意义 :有利于强化中央集权，强调君主的绝对权力，有利于集中、统一、稳定的行政管理体制的形成 道家老子行政组织思想 崇尚“道法自然” ，主张“无为而治”善下的用人思想 墨子行政组织思想主要观点 提出了尚同的组织原则主张尚贤的用人原则强调组织中上下沟通的必要性认识到组织中参谋
