1、原载于经济纵横2013 年第 1 期前改革时代我国经济改革的特点及启示白永秀，师希亮 1（西北大学经济管理学院，陕西 西安 710127）摘要：当前，我国经济体制改革处于一个新的十字路口，理论界在如何进一步深化经济体制改革问题上，既有共识又有分歧。回顾“前改革时代”改革起点的选择与历程有助于化解当前分歧、形成改革共识，为“后改革时代”的改革提供借鉴。 “前改革时代”具有其独特的特点，其关键在正确选择了改革的起点，并逐渐形成了中国模式。借鉴“前改革时代”的经验， “后改革时代”需要解决的关键问题是正确选择改革核心，稳定推进改革，科学处理政府与市场之间的关系；以政府职能转变为突破口，采取“两进两退
2、”改革战略；以市场创新为核心，培育企业家与社会企业家精神；以接受舆论监督为切入点，推动政治体制与经济体制协同深化改革。关键词：前改革时代；后改革时代；中国模式；经济体制中图分类号：F121 文献标识码：A文章编号：1007-7685（2013 ）01-0068-08从 1978 年开始，我国对传统的计划经济体制进行改革，经过 30 多年的探索与实践，逐渐打破了传统的计划经济体制，初步建立了社会主义市场经济体制。在经济体制改革的推动下，我国取得了举世瞩目的成就，造就了“世界经济奇迹” 。改革开放 30 多年来，我国经济增长速度和国民收入增长速度远远超过世界平均速度。 12010 年，我国超越日本
3、成为世界第二大经济体，外贸规模跃居世界第一位，人民生活明显改善，综合国力显著增强，国际地位逐渐上升。值得一提的是，我国的经济体制改革既没有遵循所谓的“华盛顿共识” ，也不等同于“东亚模式” 。我们在经济体制改革的不断探索中建立了一种适合中国国情的独特模式，即中国模式。 2中国模式的最大特点是在坚持社会主义基本制度的前提下、在政府主导下将市场作为资源配置的基本手段，用渐进的方式不断探索适合中国特色的发展道路。中国模式是改革开放 30 多年来我国经济获得快速发展的根本原因，引起国内外有识之1注：本文得到西北大学国家重点学科“政治经济学”基金项目的资助。收稿日期：2012-11-12作者简介：白永秀
4、（1955-） ，男，陕西清涧人，西北大学经济管理学院教授、博士生导师，陕西永秀经济管理研究院院长。研究方向：市场经济理论与现代企业制度；师希亮（1987-） ，甘肃临洮人，西北大学经济管理学院硕士研究生。研究方向：市场经济理论。士高度关注。但是近年来，随着改革的深入，我国经济矛盾日益凸显，表现在：地区、行业、城乡之间发展不平衡；资源日益短缺，环境破坏严重；腐败问题严重，社会矛盾日益突出。这意味着我国的改革进入了一个全新的阶段，正由“前改革时代”转向“后改革时代” 。而在“后改革时代”如何深化经济体制改革、拓展新的发展空间、释放新的发展潜力，目前共识与分歧并存。我们认为，研究“前改革时代”我国
5、经济改革起点的选择、改革特点及中国模式的形成，对于提高改革认识、化解目前存在的分歧、形成改革共识、进一步推进我国经济体制改革具有重要意义。一、 “前改革时代”的概念与特点（一） “前改革时代”的概念我国的整个改革时代就是一个建立并不断完善社会主义市场经济体制的时期，对我国整个改革时代进行阶段划分（见图 1）有助于更好地理解和把握改革进程、明确改革目标和任务。按照改革目标和任务的不同，我国的改革时代可以划分为“前改革时代”和“后改革时代” 。从 1978 年 12 月到 2003 年 9 月建立社会主义市场经济体制的时期称为“前改革时代” ，从 2003 年 10 月到 21 世纪中叶完善社会主
6、义市场经济体制的时期称为“后改革时代” 。1978 年 12 月，中共十一届三中全会的召开拉开了我国改革开放的帷幕，标志着我国计划经济体制时代的结束，由此进入了“前改革时代” ，开始建立社会主义市场经济体制。2003 年中共十六届三中全会出台的中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定 ，标志着社会主义市场经济体制的建立，也意味着“前改革时代”的结束，我国开始步入“后改革时代” 。 3“前改革时代”是相对于“后改革时代”而言的一个改革阶段，是我国整个改革时代的一个重要组成部分。具体来说， “前改革时代”是指以改革开放为开端，以改变贫穷落后的局面为目标，以“非均衡”发展为主要方式，在计划
7、经济体制内逐渐引入市场机制，不断打破高度集中的计划经济体制，将市场经济与社会主义制度创造性地结合起来，充分发挥市场经济的优点和社会主义制度的优越性，不断解放和发展生产力，提高人民生活水平，并最终建立社会主义市场经济体制的时期。图 1 中国改革时代的阶段划分（二） “前改革时代”的特点“前改革时代”是在我国面临计划经济体制僵化，国民经济徘徊不前，人民生活水平较低，国际竞争压力增大的背景下进行的。因此， “前改革时代”具有浓厚的时代特色，具体表现为：第一，改革的目标是发展经济、不断提高人民生活水平。在计划经济时期，高度集中的计划经济体制极大地限制了市场配置资源的作用，致使整个国民经济缺乏发展活力，
8、经济发展水平严重滞后，不但与发达市场经济国家的差距越来越大，而且与东亚国家的差距也在拉大，人民生活水平长期在低位徘徊，社会主义制度的优越性得不到真正体现。因此，“前改革时代”改革的目标是以经济建设为中心，集中所有力量一心发展经济，增加供给，活跃市场，不断提高人民生活水平。在此背景下， “发展是硬道理”就成为“前改革时代”的最重要理念。当然，这是一种粗放型的发展方式，主要考虑经济发展的数量和速度，忽视了发展的质量和效益，从而造成资源浪费和环境的破坏。第二，改革的性质是调整生产关系，使生产关系适应生产力发展的要求。在改革开放之前，我国的生产关系和生产力发展水平极不适应。具体来说，生产力落后，经济发
9、展水平低下，而当时实行的却是高度集中的计划经济体制。在这一体制下，经济运行不是由市场调节，而是由国家的行政命令来调节，国有企业几乎垄断了一切经济领域，市场机制、商品和价值规律遭到了严重排斥。这种生产关系明显与当时的生产力发展水平不相适应。因此， “前改革时代”改革的性质就是打破高度集中的计划经济体制，不断调整不适应生产力发展水平的生产关系，使其与生产力发展水平相适应，以促进生产力的发展。第三，改革的任务是不断引入市场机制，建立社会主义市场经济体制。计划经济体制无法调动微观经济主体的积极性，约束机制与激励机制失灵，竞争机制和市场机制被排除在外，价格机制不能发挥应有的调节供求关系的作用，资源得不到
10、合理有效的配置，经济发展缺乏动力并长期处于低水平状态。因此， “前改革时代”改革的主要任务是逐渐引进市中国改革时代前改革时代后改革时代建立市场经济体制时期(1978.12-2003.9)完善市场经济体制时期(2003.10-2050.)场机制，让市场逐渐替代计划来配置资源，以提高资源配置效率，最后建立社会主义市场经济体制，使市场在资源配置中起基础作用。第四，改革的途径是实行“不平衡”市场化的渐进式改革方式。我国的改革开放是史无前例的壮举，没有先例可鉴。从国家层面来看，在改革开放的起步阶段没有明确的方向，也没有具体的改革规划与方案。加之我国幅员辽阔，人口众多，各地区发展水平不平衡，而且改革涉及利
11、益广泛，牵一发而动全身，如果进行全面、激进的改革，将会面临很大的困难与风险。为了保证改革的顺利进行和社会稳定，国家只能边走边看， “摸着石头过河” 。通过“不平衡”的市场化途径、形成渐进式的改革方式在当时来说是最优的选择，这样改革可以先从容易入手的地方实行市场化，进行局部试验，总结经验，然后渐进式地拓展放大。如，我国在采取对外开放政策时，对各地区实行差异化政策，先大力支持与发展条件较好、区位优势明显的东南沿海地区的对外开放，然后逐渐向内地拓展。对于实现社会主义共同富裕的目标，也采取了“不平衡”的市场化途径，先鼓励与支持一部分有能力的人先富起来，然后先富带动后富，通过渐进的方式最后达到共同富裕。
12、总之， “前改革时代”的改革先从体制外的增量改革突破，然后深入存量改革，局部试点，然后总结经验，完善政策，再逐渐全面推开。 4第五，改革动力是面对国内外的现实压力，不断增强改革意识。我国改革开放面临两方面的压力或动力：一是从国内看，改革之前经济发展缓慢，人们的温饱问题尤其是农民的温饱问题未能很好地解决。而计划经济体制下改革很难从上层启动。迫于生活压力，农民从体制外尝试局部调整不适应生产力发展的生产关系，从而成功激发经济活力，释放被压制的潜能。这种效应逐渐被放大，促使改革面迅速扩大。在从体制外启动改革的基础上，国家对改革行为进行了合理引导，并最终以法律形式承认这些改革举措，从而形成了自下而上的改
13、革实践。二是从国际方面看，新中国成立近 30 年，经济发展滞后，我国与发达国家的发展差距越来越大，国际竞争压力在第三次科技革命的推动下日益加大，这就促使政府实行自内而外的主动改革。正是在这两种压力下，政府不断增强改革意识，推动了“前改革时代”的改革开放。二、 “前改革时代”改革起点的选择及中国模式的形成（一） “前改革时代”改革起点的选择任何一项改革首先涉及的难题就是如何科学地选择改革的起点。选择科学的起点就意味着抓住了改革的关键，改革也就有了出发点和突破口，从而保证改革大方向的正确性。我国“前改革时代”起点的选择并非偶然，而是具有一定的内在逻辑：面对贫穷落后的社会经济局面，我国的改革不能回避
14、现实，只能从现实出发，解决最需要解决的问题。而当时最急需解决的问题就是人们的吃饭问题，只有解决了吃饭问题，其他问题才有可能迎刃而解，而解决吃饭问题只能从农业（农村）开始。以农业（农村）改革为重点，首先解决容易着手的经济问题，然后再以经济建设为中心，解决其他相关问题，推动改革不断前进。“前改革时代”改革起点的内在逻辑结构，同时也构成了我国改革起点的四个重要特点，即“四个开始” 。1.从我国现实开始。第一，把现实作为改革的出发点。改革开放前夕，农村高度集中的人民公社体制使农民个个都能吃“大锅饭” ，人人都有“搭便车”的机会，缺乏激励与约束机制，致使农业发展严重滞后，劳动者的温饱都成了问题。而城市中
15、国有企业作为行政机关的附属物，不具有独立法人资格，缺乏激励机制，企业效益低下，人们收入较低，生活水平长期得不到改善。但是当时并没有否定和抛弃这一现实，而是将这一现实作为改革的出发点。第二，以现实问题为核心构建改革思路。在改革开放前，我国经济社会发展中的各种矛盾与弊端集中凸显出来，改革与发展的呼声越来越高。而当时人们没有完全否定自己走过的道路，也没有盲目仿照别人的做法，照搬照抄别国的经验，而是一切从实际出发，以解决现实问题为核心构建改革思路。第三，把现实作为改革的突破口，首先解决现实中最需要解决的吃饭问题。改革开放前，我国经济发展面临的最大问题是吃饭问题，政治发展面临的最大问题也是吃饭问题，因此
16、，吃饭问题成为改革最需要解决的问题。为此，改革以吃饭问题作为突破口，实行家庭联产承包责任制，从而提高了劳动者的生产积极性和自主性，极大地解放与发展了农村生产力。2.从“口”开始。 “口”有两个功能，一是说话，通过“口”来表达人的思想、情感以及与别人沟通。二是吃饭，这是人体正常运转所必需的。从理论上说，吃饭问题是第一层次的问题，它关系到人民生活水平的提高和社会的长期稳定。从实践看，20 世纪 70 年代末，吃饭问题是我国亟待解决的大问题。因此，解决吃饭问题便被选择为改革的起点。改革开放前，我国农村实行单一的集体所有制形式，在生产上统一计划，在分配上是平均主义，作为劳动者的农民缺乏自主权和决策权。
17、这种体制缺乏自主性、灵活性和激励性，是农业发展缓慢、人民生活困难的主要原因。为了解决吃饭问题，在农民自发改革的基础上，通过自下而上与自上而下互动的方式先后推行了包干到户、包产到户等新形式，促进了农村劳动生产率的提高。政府通过自上而下的方式改革农村经济社会组织体系，在农村实行政社分设，分别建立乡镇政府和自主经营的合作经营组织，并最终以家庭联产承包责任制为基础的统分结合的双层经营体制取代了“三级所有、队为基础”的人民公社制度，解放了农村生产力，促进了农业的跨越式发展。3.从农业（农村）开始。吃饭问题与农业问题息息相关，只有解决了农业问题才能从本质上保证人们有饭吃。而要解决农业问题，就必须将改革的着
18、眼点放在农村，不断调整农村中与生产力发展不相适应的生产关系，解放与发展农业生产力。农业与农村相对于工业与城市来说，具有一定的特殊性，包括基础性、简单性、分散性、个体性、边缘性等。正是这些特殊性决定了我国“前改革时代”改革的起点是从农业（农村）开始。第一，从产业性质看，农业具有基础性特征。农业是国民经济的基础，是其他产业发展的物质基础和前提，农业的发展状况直接影响国民经济全局的发展。改革选择从农业开始，可以通过农业的发展支持其他产业的发展，从而为国民经济的正常运转提供物质基础，为改革提供强大的后盾支撑，保证改革的顺利进行。第二，从社会关系看，农村社会关系具有简单性特征。与城市相比，农村在时空上是
19、相对静态的，农村人口祖祖辈辈居住在固定的地区（空间不变） ，拥有长期固定不变的工作（时间不变） ，在同一块土地上从事农业生产，人口和资源流动少，相对封闭。农村社会关系也比较简单，改革涉及的利益调整比较少，一般不会涉及复杂的社会问题。因此，改革先从农村开始成本较低，容易推进，成功几率相对较高。第三，从活动范围看，农民生产与居住具有分散性特征。与城市居民高度集中的生产与居住不同，农民的生产与居住相对分散。就居住来说，农民的居住呈现一种点线相结合的分散形式，每个点是长期以来形成的以血缘和宗族为基础的自然村庄，每条线连接了各个自然村庄。村庄与村庄之间的距离相对较远，并且每个村庄都是自成一体的封闭体，村
20、庄与村庄之间的联系少，信息流动比较迟缓。因此，当改革涉及部分人的利益或发生利益冲突时，农民不容易集中起来，发生群体性事件的概率较小，一般在局部内就可解决。这就减少了改革的隐患，为改革的顺利进行创造了良好的社会环境。第四，从生产过程看，农民劳动具有个体性特征。改革开放前，我国农业采用的是粗放型生产方式，对科技的依赖少，主要依靠长期积累的生产经验，而且农业生产周期长、生产环节少且关联度小、生产方式简单、分工粗放。农业生产的这些特点不但决定了生产过程对劳动力素质的要求较低，而且决定了生产过程的相对独立性，生产者之间的联系少，单个农民可以完成整个生产过程，农民的劳动具有鲜明的个体性特征。这种劳动的个体
21、特征为改革农村集体劳动制度、实行家庭联产承包责任制提供了基本条件。第五，从体制看，农村体制具有边缘性特征。我国传统的计划经济体制具有明显的核心边缘体制结构特征，不同部分的体制强度差异很大，核心部门体制强度大、行政管理严格、计划性强，边缘部门体制性质则与核心部门相反。 5作为边缘部门，农村受计划经济体制制约的程度远低于核心部门城市。农村体制的边缘性特征决定了农村改革具有相当的自主性和灵活性。4.从经济开始。第一，从经济开始容易达成共识。我国之所以选择从经济开始改革，主要因为人们在经济利益方面能够找到更多的共识，而且经济改革带来的利益也比较明显和直接。因此，经济问题的解决能够在短时期内给各利益主体
22、带来容易感知的效用提升，从而减少改革的阻力。第二，经济改革是基础。改革开始后，为了尽快恢复正常的社会经济秩序，中央决定先从容易解决的事关人民基本生活的经济问题开始改革。一方面，以解决农村的吃饭问题为切入点，通过逐渐改革与废除人民公社制度，实行包干到户、包产到户，解放与发展农村生产力；另一方面，在城市为经济建设创造良好的政治氛围，使国家的运行从“以阶级斗争为纲”转移到以经济建设为中心的轨道上来。（二）中国模式的形成我国的改革模式与苏联以及东欧国家激进的改革模式不同。从空间看，我国改革的起点选择了农村，先解决与吃饭问题相关的农村及农业问题，然后推进城市改革；从难易程度看，在政府主导下先解决眼前的、
23、容易解决的问题，再解决长远的、难解决的问题。这就决定了我国的改革模式即中国模式是一种政府主导的渐进式改革。中国模式不是一开始就存在的，而是在改革过程中逐渐形成的。在这里，政府是改革的主体，是改革的规划者和设计者。农村包干到户虽然起步于民间，但从整体看，我国改革的成功无疑是在政府的规划与引导下不断探索与实践的结果。政府的主导作用主要体现在党的“4 个三中全会”及其会议的文件中。从一定意义上说，我国的经济体制改革就是在这 4 个文件指导下进行的。第一，1978 年 12 月召开的中共十一届三中全会。会议果断停止使用“以阶级斗争为纲”的口号，作出将党与国家的工作重心转移到经济建设上来并实行改革开放的
24、伟大决策，提出党和国家各方面改革开放的任务。这次会议拉开了我国经济体制改革的序幕。第二，1984 年 10 月召开的中共十二届三中全会。会议通过的中共中央关于经济体制改革的决定 ，不仅设计了改革的宏伟蓝图，而且对城市改革的各个方面和环节提出了系统建议，特别是将城市经济体制改革的关键问题具体化为搞活大中型国有企业这一中心环节。这次会议标志着我国进入了全面改革的阶段。第三，1993 年 10 月召开的中共十四届三中全会。会议通过中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定 ，对如何按照社会主义市场经济体制的目标进行改革做了全面的战略部署，明确了社会主义市场经济体制框架的五个基本支柱。 6这次
25、会议标志着建立社会主义市场经济体制进入了一个关键时期。第四，2003 年 10 月召开的中共十六届三中全会。会议通过的中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定 ，对如何进一步深化改革、完善社会主义市场经济体制作出了明确部署，提出了以人为本，全面、协调和可持续的发展观即科学发展观，为改革进一步提供了理论指导，明确了深化改革的方向。这次会议标志着我国进入了完善市场经济体制的改革阶段。我国的渐进式改革是从基本国情出发，不断实践与探索，踏踏实实走自己的道路，分阶段、分步骤进行，稳步推进。具体说，可以把我国的改革过程划分为四个阶段：第一阶段：从 1978 年 12 月到 1984 年 9 月，
26、是在计划经济体制内引进市场机制的改革阶段。在这一阶段，人们从实际出发，改变了对计划与市场、社会主义制度与市场机制关系的传统看法，肯定了市场对计划的补充和调剂作用。在农业领域，政府对自发形成的农村包干到户、包产到户给予肯定，并下发文件支持与推广，同时大力推动农产品流通体制改革，积极改革农村经济社会组织体系。在农村改革的同时，有计划地在城市进行国有企业管理体制改革试点，权利逐渐下放，扩大企业的自主权并让利给企业，客观上推动了以放权让利为中心的国有企业改革。第二阶段：从 1984 年 10 月到 1992 年 1 月，是建立有计划商品经济体制的改革阶段，也是改革的全面探索阶段，改革的重点由农村转向了
27、城市。这一阶段改革的最大贡献是突破了计划与市场的对立关系，提出建立“公有制基础上有计划商品经济体制”的目标，开始有意识地否定计划经济体制，承认我国的经济体制是计划与市场的内在统一，为建立社会主义市场经济体制提供了理论准备。政府作为改革的设计者和规划者，在这一阶段借鉴农村改革的成功经验，在以放权让利为特征的国有企业改革的基础上，采取所有权与经营权相分离的改革措施，在全国普遍推行国有企业承包制、租赁制，并试行股份制。以承包制为主要内容的国有企业所有权与经营权相分离的改革，不仅推动了国有经济的发展，而且在一定程度上推动了政府宏观调控体制的改革。第三阶段：从 1992 年 2 月到 2003 年 10
28、 月，是建立社会主义市场经济体制的改革阶段。这一阶段最大的贡献是将社会主义制度与市场经济创造性地结合在一起，确立了社会主义市场经济体制，设计了社会主义市场经济体制的基本框架，为我国经济体制改革指明了方向。在这一阶段，国有企业改革从所有权与经营权相分离为中心转向以建立现代企业制度为中心，一批有代表性的国有企业开始现代企业制度改革试点。以此为契机，政府对财政、税收、外汇、金融、投资、外贸以及流通体制等综合配套体系进行了改革。 7第四阶段：从 2003 年 10 月至今，是完善社会主义市场经济体制的改革阶段，也是我国改革由“前改革时代”转向“后改革时代”的阶段。这一阶段的任务是在社会主义市场经济体制
29、的基本框架下，在各个领域进行深层次改革，不断调动各种经济主体的积极性，健全与完善社会主义市场经济体制，完善社会保障制度，解决经济发展中的失衡问题，着力破除城乡二元经济结构，统筹协调改革中的各种利益关系。三、 “前改革时代”对“后改革时代”深化改革的启示（一）正确选择改革核心，稳步推进改革“前改革时代”我国最重要的现实问题是吃饭问题，选择的突破口是与吃饭问题息息相关的农业。从总体来看，这种选择是成功的。当然， “前改革时代”的成功不仅取决于科学地选择了改革突破口，而且还在于选择了渐进式改革道路，形成了经济改革与发展的“中国模式” 。 “前改革时代”的成功经验对于“后改革时代”深化改革有着十分重要
30、的启示。根据这一经验，我国在“后改革时代”深化改革的关键是要科学选择改革的核心，抓住改革的要害和本质，然后在此基础上逐步稳妥地推进改革。（二）科学处理政府（计划）与市场的关系政府（计划）与市场都是资源配置的方式，二者可以相互补充、相互代替。不管是发达国家还是众多发展中国家，不管是资本主义国家还是社会主义国家，资源配置的方式都离不开政府和市场。当今世界没有任何一个国家单纯依靠政府或市场来配置资源，只不过二者的使用范围或使用程度有所差异。在“前改革时代” ，一方面，由于要冲破长期以来形成的计划经济体制的束缚、发展市场经济、建立市场经济体制，所以提倡市场化改革，强调市场调节的重要性；另一方面，由于当
31、时我国的市场经济发育不足、市场体系不完善、市场配置资源的范围有限，如果单纯依靠市场来配置资源，容易引起市场失灵，而政府配置资源有很大的自主权和强制性，可以在很短的时间内集中全国的人力、物力和财力来进行经济建设，并有效实施发展战略、尽快解决吃饭问题，所以“前改革时代”在强调市场机制配置资源作用的同时，政府也通过经济干预和宏观调控，在一定程度上代替市场配置资源。这就形成了“前改革时代”政府主导型的市场经济模式，而这也是“前改革时代”取得成功的主要原因。在“后改革时代” ，我国经济体制改革的目标是完善社会主义市场经济体制。这说明在我国市场经济已经有了一定程度的发展，市场配置资源的机制基本建立且能力较
32、强，但同时也说明市场失灵比“前改革时代”出现的可能性要大、程度更深。因此，为了避免市场失灵带来的经济秩序混乱，引导资源合理、有效流动，在“后改革时代”必须加大政府对市场行为的引导力度。政府对经济进行引导与调控是客观和必需的。但是，还必须看到，在政府引导市场方面还存在两个需要探索的问题：一是政府配置资源本身具有一定的局限性。二是政府如何科学地、恰到好处地配置资源。随着市场经济体制的不断完善，如果政府不是因势利导而是一味地代替市场来配置资源，对经济发展进行过多干预，就容易造成政府的越权和越位，可能会限制市场配置资源作用的正常发挥。尤其是在政府权力没有受到有效约束的情况下，政府行为不当会在一定程度上
33、制约市场经济体制的进一步完善，也容易滋生腐败。从实践看，近年来政府在某些领域的干预过度，在很大程度上限制了市场机制发挥资源配置作用的空间。 1近年来，我国的经济体制改革一直徘徊不前，缺乏动力，从某种意义上来说是强化了政府的作用，削弱或限制了市场的作用。可见，科学处理政府（计划）与市场之间的关系，无论在理论上还是在实践上都是事关我国未来改革成败的大事，也是我国改革实践仍未解决、需要不断探索的一个重要问题。因此，科学处理政府（计划）与市场的关系是“后改革时代”深化改革的核心问题。（三）以政府职能转变为突破口，实行“两进两退”战略在“后改革时代” ，政府要主动转变职能，由以前的全能型、发展型政府向有
34、限型、服务型政府转变，并以此为突破口实行“两进两退”战略，即竞争行业的国有企业退出与民营企业进入，以及政府部分退出与市场组织、社会机构的大部分进入。在竞争行业的国有企业退出与民营企业进入方面，首先，国有企业作为国民经济的主要组成部分，其实质是承担国家的一些特殊职能，主要职责是保证国家的国防与经济安全，以及当国民经济不景气时向社会提供就业机会、保障社会稳定。 8国有企业的特殊职能定位决定其只能存在于非竞争领域，不能像非国有企业那样单纯追求利润最大化，而是只能以追求公众利益为根本目标。鉴于此，不能盲目进行国有企业的私有化改革，而应以其职能为标准区别对待。具体来说，对于承担特殊职能的国有企业，要通过制度创新、管理创1 对此，田国强认为，政府在强力介入市场的过程中，已从市场秩序维护者蜕变为市场参与主体，控制了太多的生产要素和重要资源，控制了太多的市场准入，并且国有企业也进入了一般性竞争行业，使得民营经济的生存和发展空间受到限制，其动力引擎的作用被削弱。 （参见：田国强：中国下一步的改革与政府职能转变 ， 人民论坛 ，2012 年，第 5 期）
