1、中国学前教育立法： 思考与进程,庞丽娟 北师大教授全国人大常委 国家督学 中国教育政策研究院执行副院长,随着学前教育对个体全面健康发展、国民素质提高和国家社会经济发展重大意义的日益彰显和人们对其公益性认识的不断深化，随着对现代政府公共服务职能的不断新认识，近年，我国政府把学前教育立法提上了议事日程。 全国人大教科文卫委员会已于06年底正式委托国家教育部研究、起草学前教育法案。,一、学前教育是以公益性为根本属性的准公共产品,（一）学前教育是公共产品属性趋强的准公共产品社会产品根据其基本特性分为三类，即纯公共产品、准公共产品和私人产品，其中纯公共产品和准公共产品应纳入政府保障的公共服务体系。,教育
2、整体而言属于公共产品，具有显著的公共性，满足公共产品的三个基本特征，即受益的非排他性、消费的非竞争性和效用的不可分性。教育服务与产品的公共性是一个变化的区间，不同类型的教育以及在不同发展阶段 教育公共性的强弱程度不同。 学前教育：准公共产品；公共产品属性正不断趋强，其公共性程度仅次于义务教育。,？,（二）公益性是学前教育的根本性质众多研究表明，学前教育不仅能促进个体全面健康发展，同时能有效地提高教育的整体效益和家庭生活的质量，维护并增进社会稳定，特别是对弱势群体的学前教育还可通过保障教育的起点公平而打破贫困的代际循环，促进社会公平，对社会、政治、经济和教育的可持续发展产生长期而巨大的影响。因此
3、，学前教育具有显著的公益性，公益性是学前教育的根本性质。,1学前教育对社会未来公民健康和终身发展的巨大作用奠定其公益性基础。心理学、教育学和脑科学等研究成果共同表明： 学前期是人一生中大脑形态、结构、机能发展最为迅速、可塑性最强的时期，是个体情感、行为、语言、认知等各方面发展的奠基阶段和敏感期，是个体社会化的起始阶段和关键时期。 学前阶段儿童所拥有教育机会的多少和教育质量的优劣，不仅决定了其学前期的发展水平，而且影响着其终身学习与发展的质量和效果。,学前教育不仅影响个体行为习惯、情感、态度、性格等的基本形成，而且影响并决定着儿童日后社会性和人格发展的方向、性质和水平；学前教育不仅能够促进儿童的
4、智力发展，而且这种影响具有持续性。为什么脑的结构和机能在学前期的发展并非处于一种纯粹自然的状态，而是在很大程度上受到环境和教育的影响与制约。科学、适宜的学前教育能够有效促进大脑结构与功能适时、充分的发展，而且其影响具有持续性。,早期经验可以改变大脑的结构与功能。,？,2学前教育效益的强正外部性与高回报性凸显其公益性。 学前教育直接影响义务教育和其他各类教育的质量与效益，是国民素质整体提高的奠基工程。国家教育部和联合国儿童基金会历时5年合作进行的“幼小衔接研究”，西方国家追踪研究如“开端计划”和“高瞻方案”等研究均证明，学前教育能让儿童的小学教育有一个良好的开端，大大提高他们小、中学时的学习成绩
5、和智力，减少义务教育阶段的学业失败。,学前教育是提高家庭生活质量与保障家庭和睦的重要因素。孩子能否健康成长和发展已成为决定家庭生活是否和谐幸福、影响家庭生活质量的一个关键性的因素。 学前教育质量更成为家长能否放心工作、安心学习的重要条件。 同时，学前教育促进母亲就业，有助于改善妇女地位，提高家庭生活质量。,学前教育有助于促进社会稳定与发展，为社会带来巨大获益。美国一项长达30多年的追踪研究表明：接受过早期教育的儿童与未接受过早期教育的儿童相比，前者的学业完成率高、就业率高、成婚率高，而犯罪率低；每在学前教育上投资1美元，可获得17.07美元的回报，其中4.17美元是对个体成长的回报，12.9美
6、元是对社会公共事业的回报，体现在社会福利、补救教育、预防犯罪方面投入的降低以及纳税的增加。,大量关于教育投入与回报的研究证实，学前教育是投资获益最多的教育阶段，能够产生巨大的社会经济效益。在学前教育上的投入可以为国家日后节省庞大的社会教育费和社会福利费的开支。从对一国经济的整体贡献来看，如果增加学前教育投资，使学龄前儿童入学率提高一个千分点，就可以使人均GDP提高0.360.58个百分点。,3学前教育在促进社会公平中的基础性与补偿性显示其显著的公益性。学前教育具有显著的补偿作用与功能。对处境不利儿童的学前教育，能够有效提高和促进这些儿童融入主流社会，降低因出生和成长环境的不利所带来的影响，减少
7、社会分层现象和社会贫困。,美国“开端计划”和“佩里学前教育方案”等追踪研究均显示，对家庭经济贫困、父母文化水平低的社会处境不利儿童实施补偿性学前教育，能成功地打破消极的贫穷循环圈，使其因认知、语言、社会性等各方面能力发展得更好，而更有可能完成高中学业并获得工作上的成功，能够自立而不是依靠社会福利，更有可能组建家庭并对婚姻生活忠实，减少对特殊教育的需求，青少年犯罪、未成年怀孕的可能性更小。,二、将学前教育纳入公共服务体系是现代政府的重要职能（一）现代政府转型为公共服务型政府的关键：以公共服务体系建构为根本职能公共服务型政府是当代社会对政府职能转变的目标定位。当前，我国政府正朝向公共服务型政府转型
8、，关键：将政府的主要职能投放到建构公共服务体系和提供有效的公共服务上。,（二）以公益性为根本性质的学前教育应优先纳入公共服务范畴在注重以教育和科技为主要内容的社会型公共服务体系建设的今天，教育正日益成为公共服务领域的核心。学前教育以公益性为根本属性，对个体全面健康发展和社会整体进步具有重要的功能价值，其公共性仅次于义务教育，而且随着社会经济的发展和其强正外部性效应的日益凸显，公共产品属性不断趋强，因此，在所有的教育类型中，学前教育应在义务教育之后优先纳入公共服务体系，充分体现政府对学前教育的支持与主导作用。,（三）立法保障和促进学前教育事业发展是现代政府职能的重要内容现代公共服务型政府在发展学
9、前教育事业中的作用与职能主要包括： 制定学前教育事业发展的规划与计划； 制定和完善学前教育事业发展的政策与制度； 制定实施相关法律法规； 加大对学前教育的财政投入； 加强教师队伍建设； 优化和公平化资源配置； 加强对学前教育的管理、评估和督导等。,其中，制定科学、适宜的法律法规以规范和保障学前教育事业的健康、有序发展，是政府重要的职责，也是确保学前教育事业发展和政府其他职能落实到位的重要基础与前提。当前，我国政府在把保障和促进学前教育事业发展作为政府职能的重要内容，加强对学前教育事业发展的规划管理、财政投入和队伍建设的同时，重视立法保障并促进学前教育事业发展。,三、当前我国学前教育事业发展的诸
10、多问题亟需立法保障和解决改革开放30年来，我国学前教育事业获得了很大发展，但由于缺乏有力的全国性的专门法律的规范，在社会结构转型与经济体制改革的新形势下，我国学前教育事业发展也面临着不少不容忽视的问题，在相当程度上影响和制约着学前教育的积极、健康发展。,（一）当前我国学前教育事业发展的主要问题1学前教育行政管理力量严重不足，幼教领导与管理失去有效保障。 国家教育部幼儿教育处编制只有2人；全国31个省（自治区、直辖市），除北京和天津还保留学前教育管理机构外，其他29个省（自治区、直辖市）在机构改革中陆续撤并，由基础教育处一名同志兼管。,？,2学前教育经费严重匮乏，事业发展缺乏基本的财政保障。 在
11、我国教育财政性经费的总量之中，学前教育经费所占的比例过小（1.2-1.3%）；学前教育在国家财政性教育预算中没有单项列支，经费一直包括在中小学教育预算中。中央财政没有单项列支学前教育经费，相应地，各省、市、县也少有或没有单项列支，学前教育事业发展更多依靠专项经费。,3办园体制、投入体制发生了根本变化，急需在构建社会公共服务体系过程中构建学前教育新体系。随着经济体制的改革，企事业单位逐步分离办社会职能，曾经是城市学前教育主力军的企事业单位办园逐步与单位分离或停办。一些地方政府由于对学前教育重要性和公益性缺乏足够的认识，简单套用企业改制的做法，将幼儿园推向市场，减少或停止投入，甚至出售 。,随着农
12、村义务教育管理体制改革的推进和中小学布局调整，附设在小学的幼儿园和学前班也随之停办或合并，造成农村幼儿园数量急剧减少，农村学前教育资源严重不足。 目前我国农村约65%的适龄儿童还没有机会接受学前教育，而且近年随着进城务工人员的激增，农村学龄前留守儿童和流动儿童问题日益突出。我国学前教育体系急需在构建社会公共服务体系的过程中进行重构。,4教师身份不落实、待遇缺乏保障，队伍不稳定。教师身份与地位不明确，待遇普遍偏低，培训、福利等基本权益缺乏保障。特别是占我国幼儿教师总数80%的广大农村幼儿教师，长期以来没有明确的教师身份，工资、医疗与养老保险等社会保障 和培训等一系列问题得不到有效解决。,5. 各
13、种社会力量办园的条件、权力和行为缺乏应有的规范与保障。 近年来，各种社会力量所办的幼儿园，如民办园、街道园、合资园、独资园等发展很快，目前已占全国幼儿园总数的62.17%（2008）。社会力量办园在一定程度上补充了学前教育事业资源的不足，有助满足家长对学前教育的需求，但对这些幼儿园的承办者资格、办园条件、教师资质、登记注册、办园质量、视导评估等缺乏有效的管理与规范，这既不利于很好地保障其权益，也严重影响其办园积极性与教育质量。,（二）专门法的缺失严重制约我国学前教育事业的健康有序发展1.现有的全国性学前教育相关法律法规已无法解决经济体制和社会结构转型所带来的新关系与新问题。,如：学前教育与政府
14、及各职能部门间的关系；学前教育与社会各界、新的办园和投入主体的关系；学前教育机构与社区间的关系；,学前教育机构的类型与主办者更加多样化； 各类机构内部的关系和行为更加复杂化。已有的幼儿园管理条例、幼儿园工作规程等法规已不能很好地适应这些新变化，规范和解决这些新关系与新问题。,2. 现有的全国性学前教育相关法律法规本身具有疏漏和不完善之处。 一些重要问题未得到规范与落实； 对某些问题的规定不到位、不明晰或不妥当；如，缺乏对幼儿教师的身份、待遇、培训进修和医疗保险等的明确规定和切实保障；缺乏对幼儿园的财政投入和主要经费来源的清晰规定。 现有的学前教育相关法律法规零散、不系统，除幼儿园管理条例和幼儿
15、园工作规程外，涉及学前教育的法律法规大量地散见在其他相关法律法规中。,3. 现有我国学前教育立法层次偏低，较低的法律层次不能很好地保障学前教育事业的发展。目前我国尚无全国性的专门的学前教育法律。最高层次的专门法规是国务院颁布的幼儿园管理条例（1989），仅处于教育法律法规体系中的第四层级。因此，法律层次较低，法律规范的效力较弱，不能有效地协调学前教育发展与社会各方面的法律关系以及规范各主体的行为。,综上所述，当前提高我国学前教育立法的层次，制定科学适宜、有力的全国性的学前教育法，既是现代政府的重要职责，也是解决当前我国学前教育发展突出问题，切实保障并促进学前教育事业健康、可持续发展的关键所在和
16、迫切需求。,四、我国学前教育立法基础、进程与 立法重点的思考 （一）我国学前教育立法的基础与进程1. 社会基础：近年来，重视学前教育事业发展渐成共识，政府和社会对学前教育事业发展日益重视。将学前教育纳入公共服务体系，加强政府在发展学前教育中的作用，并尽快制定学前教育法以保障学前教育事业健康发展的社会舆论与呼声日强，成为教育界、幼儿家长和社会的殷切期盼。,2. 经济基础：我国国民生产总值连续20年以近10%的速度大幅增长，国家已基本具备了增加对学前教育财政投入以承担起更多发展学前教育事业职责的经济基础。3. 法律基础：近些年,一些地方人大适应形势发展要求，在学前教育立法方面做了很多工作，江苏、北
17、京、青岛、广州、上海等省市已先后制定实施了学前教育条例，山东等省市也即将完成学前教育立法工作，可为全国性的立法提供重要的经验与参考。国际和我国台湾地区等学前教育法律及其实施经验，也可为我国学前教育立法提供有价值的借鉴。,学前教育立法的进展： 2003年，全国人大教科文卫委员会把学前教育立法列入了立法调研计划；并连续多年到江西、山东、河北、江苏等地就当前我国学前教育事业发展的主要问题、原因与立法重点等展开了多次专题的实地调研。 2006年底，全国人大教科文卫委员会正式委托国家教育部开展学前教育法案的研究与起草工作；,2007年，国务院颁布的国家教育事业发展“十一五”规划纲要中明确提出“要适时启动
18、学前教育法的起草工作”； 同年11月，国家教育部又将学前教育立法纳入了今后五年的立法工作重点；并明确列入了2008、2009年的工作要点。目前，正处于学前教育法案的研究与起草阶段。 温家宝总理（2010年11月2日）指出要“通过立法把发展学前教育纳入法制轨道”。,（二）我国学前教育立法理念和重点的思考1我国学前教育立法的基本理念 1）强化学前教育的公共性与公益性。 2）凸显和增强政府发展学前教育的职责。3）以公平和均衡为基本立法价值取向，优先保障并向农村和弱势群体倾斜。,2. 我国学前教育立法的重点 在研究、制定学前教育法案时，应重点就以下问题作出明确规定：1）学前教育的性质、地位明确学前教育
19、是国家基础教育的重要组成部分，也是一项社会公益事业；是国家学制的第一阶段、基础教育的起始阶段，是社会公益事业的重要组成部分。,2）政府责任及相关部门的职责 明确中央和各级地方政府对发展学前教育事业的责任； 规定教育、财政、人事劳动保障和卫生等相关部门的职责。3）学前教育的管理体制 明确学前教育的管理体制与机构； 中央、省、地、市应设立学前教育专门行政管理机构； 县级应有专门机构或专职干部。,4）学前教育的财政投入体制 明确规定在中央和地方各级财政性教育预算中，应单项列支学前教育事业的财政投入；并设立专项经费用于支持和发展学前教育； 确定城市和农村学前教育事业发展不同的投入体制，城市实行政府投入
20、、社会支持及家长分担教育成本的投入体制，农村实行以政府投入为主的体制； 明确规定逐步加大各级政府教育财政性投入中学前教育经费的比例； 建立对贫困地区和弱势群体的专项转移支付制度和弱势扶助机制。,5）学前教育机构 明确学前教育机构的举办者、教师、设施、卫生、安全等方面的资质要求与准入标准，及登记注册、审批与管理、撤销的程序与要求等。6）学前教育教师 明确教师的身份与地位； 明确资质、聘任与考核等要求； 明确幼儿教师应当享受与中小学教师同等的政治、经济待遇，并对其工资、待遇、医疗、养老与失业保险、职称、培训等基本权益作出明确规定。,7）学前教育的督导评估与问责制度 明确规定建立学前教育事业发展与质量的评价制度； 建立视导、督导和问责制度。,
