1、.城市管理转型与城市治理分析框架王 佃 利摘 要 在全球化和市场化的推动下,不仅城市外在的形态发生了改变,其内在的权力结构和运行机制也产生了改变。本文选择了从城市权力理论的角度分析城市管理转型。传统的精英论、 多元论、 城市增长理论强调政府在城市中主导作用,难以解释现代城市的权力转移现象。城市治理理论提出了整合多元主体的思路,注重在多层次治理、 跨域治理、 治理能力、 伙伴关系等方面来分析城市的发展和权力运行。关键词 城市政府;城市治理 ;多层次治理中图分类号 D03515 文献标识码 A 文章编号1006 - 0863 (2006) 12 - 0097 - 0520 世纪 90 年代以来 ,
2、随着全球化的进展 ,资本和人才在全球范围内的流动不断加速 ,在城市发展中的表现就是全球城市体系的建立和城市之间的竞争越来越激烈。在这种情景下 ,对城市管理变革的研究主要可以分为两个方面:一是着眼于城市在全球化趋势中的发展定位 ,城市作为全球经济网络的结合点正发挥着越来越重要的作用 ,国际经济竞争主要体现为城市之间的竞争 ,城市如何取得城市竞争中的有利地位、 如何构建自身的竞争优势都成为城市面临的重要问题;二是关注城市内部的权力、 结构的发展 ,城市内部众多的行为主体之间的权力关系日益网络化 ,面对城市内部越来越突出的各种问题 ,城市政府如何转型和定位就成为城市管理的核心问题。传统的城市管理思维
3、面对全球化的、 权力分化的城市必须寻求新的突破 ,本文分析了城市管理转型的背景 ,并对城市治理的基本意涵和基本分析框架进行了分析。一、 从城市政府到城市治理从 20 世纪 70 年代开始 ,城市发展面临着越来越多的挑战 :经济全球化、 急剧的市场竞争、 资本的快速流动、 不断分化的利益群体、 紧张的公共财政、 公民社会的崛起等。在城市内部 ,纵向协作的工业企业、 科层分明的政府体制、 工业时代的核心家庭、 清晰可辨的城乡景观等已经一去不复返。变化的不仅是城市外观 ,城市的运行方式也随着经济关系的演变而变化。可以说 ,几乎生活的所有方面 ,旧的秩序正在瓦解或披上新的外衣。 1 这些激烈的变化和挑
4、战都刺激着人们对当代大城市的思考 ,构成了人们思考城市管理和城市权力结构变革的背景。突出科层制政府在城市中的作用是传统城市管理模式的特点。尽管所面临的社会环境和政策议题会改变 ,城市政治运作方式会有不同的形式 ,但传统的城市管理都突出显现城市政府的主导作用。这一点可以从人们关于城市权力结构分析的理论演变中得到证明。对城市内部权力进行描述的理论首先起源于精英论和多元论的争辩。精英论强调权力集中在少数精英而非由普遍的社会大众来共同支配 ,政策为城市少数权力精英意志通过政府实现的表达形式;多元主义则认为 ,政策的形成是多元的利益团体通过游说或其他政治参与方式影响政府的结果。这一争辩的重点在于分析在城
5、市的权力网络中谁是政策的主导者。对精英论和多元论进行反思的结果是产生了城市增长机器理论 ,莫尔切(Molotch)提出 “都市是一个增长机器” 的看法。 2 这一理论认为 ,城市的发展动力来自于土地使用 ,地方政府实施经济社会政策的重要工具就是土地使用计划 ,那些因改变土地使用而获利的团体会形成一个增长联盟 ,而因此受损的则形成反增长联盟 ,他们会提出互相抗衡的政策主张。地方政府就会成为这两股势力争夺的焦点。这些理论都强调城市政策的形成关键 ,在于城市中不同的权力行使者和彼此之间的互动 ,政府是最主要的权力运作主体。这样 ,理论关注的视野固定在城市范围之内 ,在城市小.区内部分析权力结构的运行
6、 ,呈现出一种静态的描述。 “这样的研究对于小区外的可能制肘或促进发展因素通常不予考虑 ,好似这些可能影响一个城市发展的变量都可视为分析公式的外生变量 ,而一个城市发展的主要关键系于城市政治行动者的理性选择和其互动结果。” 3 但是 ,在不同时代和发展背景下 ,城市由于自身资源和竞争对手的差异 ,就会形成不同的发展模式 ,进行促成城市管理模式的转变。如在全球化经济结构转型、 资本主义市场化普及等潮流的推广下 ,城市政府权力开始突破行政区域 ,发生各种转移 ,在这种转移过程中形成更加复杂的权力关系。第一 ,向下转移 ,权力在城市政治体系中下向移转 ,即移转给小区或公民;第二 ,向上移转 ,与中央
7、政府建立伙伴关系 ,并成为全球与地方经济创新的节点; 第三 ,控制权向外移转给远离政治精英所控制的机构与组织;第四 ,向外移转 ,重视多重组织部门间的伙伴关系 ,亦可称为 “组际关系” 。这些转移不仅形成了城市政府的运行空间 ,改变城市政府自身的组织结构 ,更重要的是形成了多重的城市权力主体 ,导致了城市权力呈现出新的运行方式。尽管城市运行方式因国家和地区的不同而存在一定的差异,不过可以透过一系列变化来观察新的运行方式所呈现出来的特征。依据梅耶(Mayer M. )的归纳,这些特征主要有以下三点:第一,地方政治日益重要,成为制定发展战略的焦点 ;第二 ,在支持经济发展时,经济政策与劳动力政策更
8、能引导地方的政治力量,不少城市因此被称为 “企业家城市” ;第三,城市被运行于一种更商业化的机制之中,地方政治行为不仅包含地方当局,也包括一系列私有与半公共体。 4 对于城市政府的自主空间来说,在全球化的背景中 ,资本的转移和流动范围大大扩大,使中央政府越来越不可能组织和协调特定的生产,只能由地方政府指挥和协调。地方政府与跨国资本的谈判技巧,及其创造资本以适应经济全球化的能力,成为塑造城市形象和在国际城市体系中定位的关键因素。在政府职能上,传统上由政府负责提供的公共服务,很多改由其他的非政府主体参与和负责。与私营机构的合作也使地方政府具备了某些显著的商业特色,包括风险承担、 创造力、 宣传及利
9、益驱动。在各权力主体之间的互动关系上,城市政府重构各种权力关系,各种私营部门、 公益部门、 社区组织的角色和作用也重新定位。由此可见 ,随着城市权力的转移 ,城市政治的运行状态正在演变。城市政府在自身利益不断突出的状况下寻求一种新的中央与地方关系平衡 ,在这样的变化过程中 ,城市政府在城市政治中处于越来越主动的状态 ,表现为地方政府在不断增加的政治压力中扩大了对政策制定和执行的自主性。与此同时 ,越来越多的行为主体参与到城市政治的运行当中 ,它们基于自身利益的判断和追求 ,越来越多地渗透进城市政治过程中 ,并重新构造与城市政府以及各利益主体之间的关系。以政府主导为特征的城市管理模式开始走向一种
10、多元的城市治理模式 ,在这样的基础上 ,人们开始思考城市治理的含义。二、 城市治理的内涵在城市的背景下治理的概念受到更多关注的原因在于,因为治理所表现出来的多元、 分散、 网络性以及多样性的理念在城市中能够找到更确切的表现形态和实现途径。在城市中,从统治到治理概念的转变往往被理解为资源分配、 利益整合方式的转变,治理就是通过多个利益主体的对话、 协调、 合作以达到最大程度动员资源、 实现利益关系双赢的利益调节机制和过程。要更好地理解城市治理的概念 ,就应该突破把城市治理当作是治理概念的一种应用和自然延伸的观点 ,深入研讨治理概念在城市环境中的特性和运行方式。较之于治理 ,城市治理所表现出新的特
11、点 :第一 ,要探究在全球经济背景下城市政府恰当的角色定位 ,以争取发展策略的主动权; 第二 ,探究如何适应经济、 社会发展的新特征 ,更好地促进私营部门、 非政府组织在公共服务中担任更重要的角色; 第三 ,重新界定城市中有关利益主体之间的关系以及相应产生的许多新权力中心。目前 ,城市治理的概念在学术上存在众说纷纭的现象 ,没有一个被普遍认识和统一的概念。如有的从城市发展和城市规划的角度强调政府在城市管理中的职能转变 ,有的强调城.市治理对城市区划的作用。有的强调经济发展中各利益主体的不同作用 ,但从基本含义可以看出 ,大家都承认城市治理是治理概念在城市区域中的延伸和拓展 ,城市治理是当代多层
12、次治理体系中的重要部分。 5 在综合国内外学者研究的基础上 ,我们尝试对城市治理做出一个基本的界定 ,作为我们进行研究的基础。我们认为 ,对城市治理内涵的考虑必须基于治理原则 ,同时又兼顾城市的特色 ,体现出城市中各个行为主体的特征和要求。可以从广义和狭义两个角度来理解城市治理的内涵。从广义的角度来看,城市治理是指一种城市地域空间治理的概念,为了谋求城市中经济、 社会、 生态等方面的可持续发展 ,对城市中的资本、 土地、 劳动力、 技术、 信息、 知识等生产要素进行整合,实现整体地域的协调发展。狭义的城市治理是指城市范围内政府、 私营部门、 非营利组织作为三种主要的组织形态组成相互依赖的多主体
13、治理网络,在平等的基础上按照参与、 沟通、 协商、 合作的治理机制,在解决城市公共问题、 提供城市公共服务、 增进城市公共利益的过程中相互合作的利益整合过程。广义上的城市治理主要涉及到城市定位、 城市规划、 城市可持续发展等问题,主要是处理城市发展的各种要素;狭义上的城市治理主要涉及到治理主体的组织形式、 利益冲突、 利益整合,着眼于城市公共服务的提供。本研究对城市治理概念的应用主要是从狭义的角度来理解,就是在城市公共服务中政府、私营部门和非营利组织为达成相互合作而进行的利益博弈。我们不同意将城市治理等同于好政府的观点:城市治理首先是个多主体参与的过程,除了政府以外,私营部门、 非营利组织都会
14、按照其自身的利益机制参与到这个过程中。当然从理论上看,城市治理是基于对城市政府作用的重新认识,城市治理中关于城市政府作用最基本的差异在于:城市政府作为国家权力在城市中的具体而简化的代表,具有有限的权力并有其独立性;同时城市政府在个人与公共社会关系方面是一个必需的、 合法的和自治的单位。对于后者的强调使城市政府与其他行为主体结成伙伴关系具有了可能,城市政府的国家职能和城市政府的自主性得以成立,因此城市政府在城市中的作用就获得更多的自主性和创新空间。城市政府成为治理体系形成的引导者和维护者,具有其他行为主体难以替代的核心作用。三、 城市治理的分析框架城市治理基本上是涉及城市地区不同行为主体 城市政
15、府、 私营部门、 非营利组织关系的性质、 质量和目标的总和 ,不仅表现为各种正式或非正式的结构和规则 ,还表现为一个权力斗争和利益博弈的过程。它不仅要回答 “谁在治理” ,还要回答 “为何以及如何治理” 。从治理主体的角度看 ,这就涉及到治理的自主性空间、 治理范围、 治理能力、 治理关系等问题。具体来说 ,城市治理的分析框架主要包括:1 多层次治理与城市政府自主空间城市治理首先起于中央政府与城市政府二者双向关系上有所改变 ,这得益于多层次治理所提供的思路。在全球化的推动下 ,城市日益处于多层次的组织体系中 ,从国际组织、 国家政府到地方层级政府等各组织之间已环环相扣。全球竞争体系中的城市可能
16、会结成地方或区域性的结盟 ,将造成忽略民族国家 ,转而追求跨国合作。城市作为一个竞争主体 ,其政府的权力自主性受限于其治理的城市行政范围 ,还关系到在政府层级中的地位和权力。地方政府的权力自主必须展现在与中央政府关系的调节中 ,获得来自中央的授权和资源;同时 ,城市政府的施政能力又必须展现在城市空间的规划、 地方财政平衡、 公共服务供应等。在城市治理的关系网络中 ,城市政府是地方治理的主体 ,但相对于整个政府系统来说 ,起决定性作用的管理者还是指中央政府 ,尤其是在中央集权性质的国家里。因此 ,对于城市治理的变革来讲 ,城市政府自主性空间的获得 ,主要体现在中央政府调整中央与地方之间的关系 ,
17、由此影响到地方政府之间的关系。在城市的发展历史中 ,对自主性的强调一直是城市政府的.一个特色 ,因此 ,在中央与地方关系的调整过程中 ,城市政府并不是消极的、 被动的 ,而是具有很强的主动性 ,能够积极主动地去影响中央政府和地方政府之间的关系。2 跨域治理与城市空间改造在一些发达国家大城市中 ,城市的迅速增长带来了许多新的形态 ,如城市区域的蔓延和人口的集中、 相互作用网络的拥挤、社会差异日渐突出等等;发展中国家的快速城市化也使城市形态面临着新的问题 ,如环境恶化、 贫困增加、 社会分化严重等等。这些新增长带来的一些新的形态使得城市管理和政府职责更加复杂化 ,对城市政府形成了严重的挑战。由于扩
18、展的城市都倾向于向更大的地理范围扩散 ,城市功能和形态的扩展都面临着行政区划的限制 ,一般来说 ,如果城市发展和服务需求扩展到行政区以外就需要进行调整 ,如兼并、 合并、 重组等等。如我国在城市化过程所采取的设立特区、 市管县、 重新划分行政区划等都是这方面的例子。对于这种新的城市形态所引发的是两种截然不同的反应。一种是主张扩大行政区域 ,通过兼并、 合并等手段 ,促使城市与郊区、 城市与城市之间合并以扩大行政区域 ,这样可以把一些问题内部化 ,尤其是一些区域性的问题可以得到更好的解决 ,但这样容易导致行政区域越来越大;与之相反的是主张多中心 ,通过成立新的小的政府单位来分别承担不同的公共服务
19、 ,这些政府单位的管辖区域可以是重叠的 ,这以美国城市发展最为典型。美国地方行政体制的一个重要特点就是多中心、 高度分散、 重叠管辖。美国不仅政府数量多 ,而且政府规模特别小。美国 35935 个市、 镇、 和乡政府有半数以上管辖人数少于 1000 人 ! 这些普通型的小地方政府并不在都市地区 ,但都市地区有不少政府的平均管辖人数约 5900 人。 6 过去中国城市在发展过程中所采取的主要是第一种思路 ,通过市管县、 县改市等措施来扩大城市的行政区域。但是行政区域的调整在中国还必须面临一种情况 ,即行政区划调整后面蕴涵的是城市政府与中央或上级政府之间行政权力的划分。这是因为中国的区划都是有行政
20、层次的 ,行政区域的扩大往往意味着城市政府行政级别的提升。所以在中国的城市治理过程中 ,城市区划的调整首先要考虑行政权力的调整 ,然后才表现为经济、 社会发展需求的整合。与城市空间联系在一起的是 ,必须探究不同层级行政区之间的合作机制、 利益冲突协调模式;寻求解决城市在发展中如何处理集聚经济市场优势的同时避免社会不稳定和减少环境代价的两难;如何解决城市中土地供给、 劳动力市场和人口流动的关系 ,确保城市稳定。3 治理能力与城市政府功能重组就城市发展来说 ,城市空间是城市发展的前提和基本条件。城市空间的拓展也意味着城市经济规模的扩大、 城市人口增加 ,这都会提高公民对城市公共服务的需求。在这个过
21、程中 ,城市政府就应该担负起整理地方资源、 促进公民参与、 建立合作机制的作用。这些更新、 更高的要求都是和城市政府职能的特点相互联系的。在城市中 ,对城市政府作用的认识有不同的观点。一种是城市政府不但是地方公共产品和服务的 “提供者” ,而且还在城市经济发展方面起着决定的作用 ,这些地方政府还能在寻求地方收益拉动城市发展方面起积极的推动作用;另外一种是城市政府的作用仅仅局限于对城市事务的管理、 仲裁和调停 ,难以对收入重新分配活动起到真正的作用。从城市理论上看 ,市场经济条件下的城市政府更应该定位于城市公共服务的提供者角色 ,但在实际发展中 ,没有一个城市敢于忽略城市政府对经济发展的推动作用
22、。这二者分歧的原因是多方面的 ,其中比较核心的就是城市竞争的压力和公民社会不足而形成的局面。从城市治理的观点来看 ,分权化和多主体参与并不意味着城市政府责任和作用的降低 ,而是表明新形势下政府.功能重组的重要性。城市政府不仅要继续承担城市公共服务的功能 ,而且更要在城市治理中承担一些新的职能 ,如战略规划与管理、 促进区域经济发展、 强化社会冲突管理等。治理能力的提升要求在于城市政府功能的重组 ,其原因有 :第一 ,城市政府功能重组的激发因素主要来自对保持自身竞争力、 保持经济增长水平和经济活力、 稳定基本税收的需求以及来自于其他城市和区域强有力的竞争。问题的焦点是:在竞争激烈的环境条件中 ,
23、在区域合作、 协调以及政府改革方面 ,政府应如何保持竞争 “优势” 。第二 ,公共部门内部的财政拮据。日益上升的市政设施运行成本和衰退的财政税收使人们认识到需要改善政府的效率 ,减少公共开支。或者对服务部门实施开源节流 ,或者是将市政运行成本转嫁给地方政府 ,迫使削减服务或提升税收 ,或者都做。第三个原因是现代公共管理中政府职能转变 ,城市政府逐渐放松了对经济方面的影响和干预 ,它的主要职能是制定规则来适应某些社会需求。在城市治理中 ,城市功能评价是一个综合的体系 ,其中最主要的是对城市政府的评价。斯拉克提出了用于评价地方政府结构和功能的指标体系:经济指标 ,在服务提供和财政方面捕获经济规模和
24、范围的能力;外在型指标 ,地方服务溢出的机制;资源再分配的能力指标;反馈型指标 ,消费者需求对地方差异的反馈; 可满足指标 ,对借用者可获得的服务提供的程度;责任性指标 ,决策者的政治责任程度。 7 4 伙伴关系与多元利益主体在城市治理的过程中 ,无论哪个组织都不可能拥有知识和资源等各方面足够的能力来独自解决一切问题 ,它们必须通过与其他组织交换知识和资源达到目的 ,实现自身利益的满足。交换过程的成功与否 ,既取决于各自的利益需求 ,也受到互动过程中的关系的影响。一般来说 ,作为一种互动过程的治理涉及多种形式的伙伴关系。这些关系有三种:第一是主导者与职能单位的关系 ,如一方( 主导者)雇佣另一
25、方(职能单位 )或以承包方式使之承担某种项目;第二种是组织之间的协商谈判关系 ,指多个组织利用各自的资源 ,通过协商谈判达到合作来进行某一项目以求更好地达到各自的目的;第三种是系统的协作关系 ,这是伙伴关系的进一步延伸 ,达到各个组织相互了解、 结合为一 ,确立共同的目标 ,通力合作 ,从而建立起一种自我管理的网络。系统协作的伙伴关系与前两者区别在于 ,它涉及的是 “关于规则的游戏” (games about rules)而不是 “遵守规则的游戏” (games under rules) 。这是由于系统协作必须设计、 选择和采用某些治理的规则和结构。 8 这三种关系表明了伙伴合作关系在内容和程
26、度方面的延伸 ,随着城市治理的发展 ,这些伙伴关系以更多的形式表现出来(如表 1) 。.资料来源:顾朝林 1 论城市管治 A1 顾朝林等 1 城市管治 概念理论方法实证 C1 东南大学出版社 ,2003171但应该注意的是 ,在这个过程中 , “遵守规则的游戏” 的特色是随着游戏的展开 ,出乎意料的各种情况往往相继而来 ,出现种种形式的机会主义行为 ,其中最主要的原因就在于各个行为主体在利益取向和利益机制方面的差异。如何防止各种机会主义行为、 整合各行为主体之间的利益差异 ,也就成为城市治理的核心工作。解决这个难题的一个基础工作就是城市公民社会的发展。城市治理中多主体的参与从形式上看是对传统政
27、府权威的分化 ,各个行为主体的参与表明了城市治理更多地表现为一个复合共同体 ,它们之间彼此形成建立在协商同意而不是强迫命令基础上的社会关系 ,所以有学者认为 ,如果将城市政府权力结构看成是“地方国家” 的设立 ,那么高度分化性城市地区的治理结构则表明了地方公民社会的胜利。 9 从学理上看 ,城市治理多主体的发育和参与应该是建立在公民社会的基础上并不断促进城市公民社会的进步。治理之所以成为一个互动过程的原因在于系统内权力依赖(power dependence)的存在。所谓权力依赖就是指:致力于集体行动的组织必须依赖其他组织; 为达到目的 ,各个组织必须交换资源、 谈判共同的目标 ;交换的结果不仅
28、取决于各个参与者的资源 ,而且也取决于游戏规则以及进行交换的环境。 10 城市治理的行动主体决定了政府、 私营部门和非政府组织是城市治理中最重要的行为主体。政府通过强大的组织体系、 政治规则来调整冲突、 分配资源、 协调行动和团体 ,其中权威是行动的准则;私营部门通过价格组织供求来调节冲突、 分配资源、 协调行动和团体;非营利组织则通过价值、 标准、信念和信任来调解冲突、 分配资源、 协调行动和团体。具有不同行为准则的行动团体在城市治理中形成了不同的利益主体。由于资源的短缺 ,各个利益集团之间必然会存在着各种利益冲突 ,这就涉及到各个利益主体之间的利益协调和整合。在城市治理中所涉及的多元利益主
29、体 ,在共同的集体行动和政策过程中 ,如何扮演角色 ,如何进行权力的划分和利益的调整 都需要建立良好的治理机制。城市治理归根到底是价值和利益的体现 ,它代表了地方经济、社会、 政治和历史的秉赋在城市治理过程中的分配和整合。各个主体之间的互动过程实质上就是这些资源的分配、 再分配和调整的过程。反过来 ,这些资源 ,如权力斗争和利益分配中的社会凝聚力、 文化、 历史和财政压力都影响着各个行为主体并决定着他们的互动过程。参考文献1 Hall T. , Hubbard P. , The Ent repreneurial City : New Urban Politics , New Urban Geo
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32、东南大学出版社 ,200318 10 吴骏莲 1 管治的起源、 概念及其在全球层次的延伸A1 顾朝林等 1 城市管治 概念 理论 方法 实证 C1 东南大学出版社 ,2003.9 罗纳德 J . 奥克森著 1 万鹏飞译 1 治理地方公共经济 M1 北京大学出版社 ,20051122.作者单位 山东大学政治学与公共管理学院 ,济南 250100责任编辑 方 晋The transformation of urban management and the analysis framework of urban governanceWAN G dian - li Abstract Pushed by
33、the tides of globalization and marketization , it is not only the external shape of cities have changed , but also it s inherent power st ructure and operating mechanism have changed greatly. This paper has selected and analyzed urban management t ransformation in terms of urban power theory. Tradit
34、ional elite s theory , pluralism , city growth theory emphasize the leading role of the government in the city , it is difficult to explain the phenomenon of power shif t s in mordern city. The theory of urban governanc put forward the thinking which combines the plural subject s , pay attention to analyzing the cities development and run of power in cities which can be explained through multi - level governance ,across boundary governance , governance bility , partnership ,etc. Key words City government , urban governance , multi - level governance.
