1、公共支出決策模式之剖析(The Models of Public Expenditure Decision Making)徐仁輝（世新大學行政管理系副教授）壹、 前言公共支出決策目的在配置政府經費預算於不同的政事、功能、部門與用途，以提昇社會福利，因此考量的是資源效率、公平正義、以及總體經濟目標等規範原則。然而，由於龐大的預算資源係各方利益爭逐的對象，因此公共支出決策更是政治決策過程的中心(Wildavsky, 1964)。換句話說預算是技術性的也是政治性的(Rubin, 1988)。福利經濟學或傳統財政學理論，視政府為整個社會的一個決策單位，配置公共支出以追求社會福利的最大化。公共選擇學派(
2、Public Choice School)的研究，則視政府決策為代表理性追求個人私利的集體選擇；公共支出決策由追逐個人利益的預算參與者透過投票過程所決定。至於從傳統政治學的研究出發，主宰預算理論多年的遞增主義(Incrementalism)，其假設係預算參與者在有限的理性(bounded rationality)與決策時間限制下，公共支出的制訂受決策過程與互動形式的影響，預算經常係以遞增方式編列。惟自 1970 年代石油危機以來世界主要工業國家皆面臨財政困境，採行緊縮預算(cutbacking budgeting)，預算決策出現重大的改變，偏重由上而下的方式，對於遞增主義所強調的由下而上決策方
3、式產生極大的衝擊。最近的預算決策研究更重視預算與所處社會、政治與經濟環境的關係，以及內部參與者互動的影響(Rubin, 1992)。換句話說，預算決策與外在的環境，以及內在制度有密切關係，本文作者試圖引用新制度經濟學(New Institutional Economics)的研究予以解釋。貳、公共支出決策的研究途徑公共支出的研究途徑，可以從決策本質係屬所謂的實質理性(substantive rationality)或程序理性(procedural rationality)予以分類研究。所謂實質的理性選擇模型係指個人的偏好可清楚界定，選擇方案時利用成本效益等方法，作出最佳選擇以最大化效用為目標。
4、這個模型基本假設係指在完全確定與資訊充分的情況下，因此不存在不確定性、人類的認知限制、偏好改變、與目標不明確等問題，基本上福利經濟學經濟學與公共選擇學派的研究皆屬之。但就參與決策者的目標言，前者考量的是公共利益，後者考量的是個人利益(Mueller, 1989)。在集體選擇(collective choice)方面，福利經濟學假設社會係單一凝聚的實體，政府在許多方案中作選擇以追求社會福利的最大化；對於公共支出的決策模型係建立在規範性的觀點(Normative perspective)上。公共選擇理論則認為社會存在不同的利益與目標，有關公共支出決策的研究包括官僚預算行為、利益團體、選舉週期等。依
5、據 Simon（ 1976）的定義，行為程序理性係指經過適當深思熟慮後的結果，程序理性決定於產生的過程。但由於不確定性、資訊不完全、計算能力限制等，即使每個決策者理性的去作選擇，亦無法獲得最大化的目標（即實質理性） ，而是改為獲得滿意的(satisficing) 結果。因此，程序理性著重的是理性選擇的過程而非結果(Basu, 1995)。在決策者認知的過程中，經常使用來作決策依據的包括過去累積的資訊、過去的經驗、選擇性的直覺判斷、及其他簡單的解決問題方法，可能達到的選擇方案只要符合某些條件後，即停止進一步的搜尋或分析。也就是，決策者找到了滿意的結果，而非最佳的結果。在集體選擇方面，程序理性決定
6、於總計的制度(aggregating institutions)，如所使用的協約、規範或規則等，也受到組織內權力分配的方式所影響。遞增主義的研究則屬於程序理性，同時它承襲傳統政治學的研究，假設參與預算決策的政治人物追求的是公共利益(Mueller, 1989)，而較少觸及參與者之個人利益。至於近十餘年來以來各國推動企業化預算制度(Entrepreneurial budgeting)或稱新績效預算(New performance budgeting)，主要作法係對支出設限，而預算的編列則採彈性授權方式，以績效為編列基礎(Cothran, 1993)。這項制度改革係體驗到預算決策者追求個人利益目標
7、存在的事實，同時也認清目標不一致、資訊不對稱、認知有限等造成的程序理性。這項制度改革，目的在讓不同參與者個人利益與組織共同利益相容，透過誘因架構與資訊管理等建構可以降低代理人問題(agency problems)的機制。以上福利經濟學、公共選擇學派、傳統政治學與新制度經濟學等對於公共支出決策的研究，本文分別用規範理論、官僚預算行為理論、遞增主義、與企業化預算制度為代表，並區分為實質理性與程序理性，以及預算決策者行為目標係個人利益或公共利益，予以歸類如表一所示。表一 公共支出決策研究分類決策者行為目標 實質理性 程序理性公共利益 福利經濟學的研究-規範理論傳統政治學的研究-遞增主義個人利益 公共
8、選擇學派的研究-官僚預算行為理論新制度經濟學的研究-企業化預算制度資料來源：本研究參、實質理性選擇模型一、規範理論規範理論源自傳統財政學（Musgrave，1959） ，探討為何需要政府介入市場，由於存在公共財、外部性、不完全競爭、所得分配不均等問題，政府的公共支出決策目的在提昇資源配置效率、所得重分配，以最大化社會福利。但如何於現實社會中建構社會福利函數，確是個問題，因此較難以作實證的研究。換句話說，傳統財政理論提供的是規範性的原則，例如何種活動政府應參與？政府支出的適當組合與水準如何？預算規模如何決定等？至於 1950 年代以後，融合管理學的研究，陸續發展出的績效與計畫預算制度、設計計畫制
9、度、目標管理、零基預算制度等皆屬這類規範性的理論。規範理論回答 Key（1940）的知名問題- 依據什麼標準將 X 元用於 A 活動而非 B 活動？ ，答案是以成本效益分析作工具。顯然，這個答案忽視了成本效益分析所提供的資訊只是政治決策的參考，而不能完全取代之這項事實；亦即成本效益分析結果可能對政策制訂有影響，或被作為支持某項計畫的依據，但最後決定仍可能是政治談判協商的結果。總之，規範理論強調的是工具理性(instrumental rationality)，將政府視為理性的決策者，決策的標準以事先設定的指標為依歸，如效率指標。同時，對預算參與者個人利益較不重視，而以公共利益的達成為目標。這種決
10、策模式與多元民主政治的集體談判折衝的決策方式，顯有不符。從許多實證研究，亦發現理性預算的運用與成效並不見理想，但理性預算的實證研究應無損其理論的規範性（余致力與陳立剛，民 86 年） 。二、公共選擇學派的研究公共選擇學派係假設每個人皆追求自利，政府只是市場的延伸，人們向政府購買它們想要的公共財貨與服務。如 Buchanan 與 Tullock(1962,p13)所言：當人們選擇集體達成目標而非個別行動時，即產生集體行動，而政府就是一種過程或機器讓這些集體行動能夠產生 。因此公共選擇理論基本上是放棄有所謂的公共利益存在，透過各種投票機制，公共政策所反映的是個別利益之集合。然而，由於在集體選擇的投
11、票過程中，坐享其成問題造成選民偏好無法真實顯現；即使多數決制度下的中位數偏好選擇亦未必是最有效率資源配置；其他如投票的矛盾、代議民主、選民的理性無知、政黨政治、選票互助等，皆造成集體選擇的失敗，以及公共支出規模的趨於膨脹（徐仁輝，民 83 年） 。公共選擇學派有關公共支出的決策，主張應從公共財貨與服務的供給者（如行政官僚）與需求者（如民意機關）的決策動機去分析，俾更能掌握個人利益對於總體決策的影響(Kraan,1996) 。然而，無疑的公共選擇之研究經常較缺乏的是總體產出的資料，例如投票者個別行為對總體支出的影響。公共選擇學者經常處理的是有關談判過程的實驗資料，這些資料來自於經過精心設計的實驗
12、室研究結果，另外則是對於民選官員或行政官僚偏好目標的研究。換言之，公共選擇的研究較偏重在個體層面(micro-level)的探討，至於公共支出決策者個別行為與總體公共支出結果的關係較少直接實證的分析。三、官僚預算行為理論依 Niskanen（1971 ）的模型，官僚的效用函數受到薪資、福利、公共聲譽、權力、受庇護、產出、易於改變與易於管理等變數影響，這些變數除了後兩項外，皆係機關預算的函數。Niskanen 假設機關與其預算資助者間係一雙邊獨佔關係，而預算資助者限於資訊不對稱以及缺乏強烈誘因去防止官僚增加預算，因此在預算過程中官僚處於主動積極地位控制議程，因此行政官僚可以成功追求預算的最大化。
13、對於行政官僚追求預算最大化理論有許多後續的研究，如對官僚動機的研究，包括公共利益與社會服務的實現(Kogan,1973; Margolis,1975)、責任與同僚尊敬(Musgrave, 1989; Peters, 1991)、機關自主(Wilson, 1989; Dunsire, 1991)、管理的自由裁量權(Migue Duncombe Peters, 1991; Young, 1991)，因此無法證明行政官僚從預算擴張中獲利。Niskanen 在 1991 年修正其最大化機關預算的理論，認為機關首長追求的是最大化其機關的自由裁決預算，所謂自由裁量預算指的是總預算超過其最低成本的部份，亦即
14、寬鬆的預算(slack)。對於官僚最大化預算的行為，公共選擇學者主張透過許多制度因素予以限制，例如（1）來自總統與預算管理局的限制，指導各機關的預算編列，而非聽任其追求預算最大(Parker, 1992)。 （2）來自可比較機關的競爭，當有數個機關進入與民意機關談判時，結果將明顯不同，競爭的壓力造成對預算最大化追逐的限制(McGuire, Coiner Parks 徐仁輝，民 85 年)。肆、 遞增主義以程序理性的假設對於公共支出決策模式的研究，最著名的就是遞增主義，茲分述其主張及所面臨的問題與挑戰如下：一、遞增主義的主張依據 Wildavsky（1964）的看法，公共預算的決策過程係由行政首
15、長、官僚、民意代表、利益團體等參與者，反覆協商談判與協調下完成。由於人們認知能力有限、資訊成本昂貴、預算審議時間壓力、參與者對於目標與手段難以獲得共識(Lindblom,1959)，因此為減輕利害衝突，節省談判時間與成本，以及能有效達成共識，通常公共支出計畫會以漸進的方式提出，每年逐步遞增資金需求；而預算決策者也會以溫和、漸進的方式予以刪減或修改。換句話說，公共支出決策有固定的模式可以遵循，也就是當年度的預算編列，係以上一年度的預算規模作為基礎(base)，再予以小幅度的成長；結果是政府每一年度的各項公共支出規模與結構比例皆變化不大，呈現有規則的穩定成長趨勢。遞增主義的基本假設係在預算過程中每
16、個參與者扮演不同的角色，機關首長係預算的支持者(advocate)，預算管理局（OMB）則是預算的守護者(guardian)，國會議員作為預算的決策者(decision-maker) 在不加稅的前提下，機關預算增加可以照顧其選區而獲得連任。每個參與者在預算決策過程中會採取談判策略，即針對基礎預算(base budgeting)以外的增量部份討論，以減少談判成本，同時讓預算的結果相當穩定，而每一個參與者皆可以贏。總之，預算結果是問題解決方法與互動方式的結果，基本上是從總體層面(macro-level)出發。Wildavsky(1964)認為預算決策過程其實就是公共政策的決策過程，因此分析重點應擺
17、在預算過程的政治本質，觀察政治制度對於預算行為與結果的影響。而預算決策過程中的主要影響因素包括協商的方式、權力的分配、政治策略、行為規範、便於計算與資源分配預期結果等。遞增主義對於預算決策方式的描述，頗具描述性(descriptive)，符合多元政治體制下的團體談判與妥協世界；同時有關決策本質，亦符合 Simon 的程序理性人性假設，因此能在相當長的時間為學者所接受。二、遞增主義的問題預算遞增主義在風行的同時也引起許多的批判，特別是該理論的過於強調年度基礎預算的邊際調整，但對於基礎預算本身卻較少分析，同時也忽視財政租稅政策、行政首長施政優先順序、法定支出、以及經濟環境因素的影響。遞增主義重視的
18、是預算審議時的減少衝突，但實際上在各機關內不同部門爭取計畫的衝突仍然存在。雖然 Davis，Dempster 與 Widavsky（1974 ）提出統計數據證實預算編列大體遵循遞增主義的模式，但後續有許多的實證研究發現的結果並不一致。Kamlet 與 Mowery(1980)的研究更進一步的指出基礎預算並非固定的，至少在 Kennedy總統以後變化幅度是蠻大的，OMB 在預算籌編階段就有不同的方法去計算基礎預算。另外，Schick(1994)指出 90 年代美國預算決策有三分之二已改為基線預算(base-line budgeting)，而非基礎預算 ，所謂基線預算係指現行政策不變下，考慮通貨膨
19、脹後的支出水準，它的規模大小不受財政狀況好壞的影響，而與政策法規直接相關；因此，緊縮預算時基礎預算較容易達成共識，基線預算則較不容易。Rubin(1988)甚至批判遞增主義已死亡(demise)，她認為遞增主義的理論過於寬廣，限制了研究問題的發展，因為遞增主義對決策者有限智力以及避免衝突的假設，導致預算過程不變，預算決策幾乎可以預測，預算結果亦相當固定。同時，她又批評遞增主義理論過於狹窄，因為只將注意焦點擺在機關預算需求，而忽視了法律授權、收入、以及應享權益支出(entitlements)，以及外在環境等的影響。Caiden(1982)也認為自 1980 年代以來，遞增主義已無法說明每年度的預
20、算決策真相。Bozeman 與 Straussman(1982) Schick(1986) ，Leloup(1988)等皆提出各國預算決策逐漸偏重由上而下的方式，所謂的總體預算制度(Macro-budgeting)，與遞增主義所強調的由下而上決策方式有明顯差異。面對許多對於遞增主義的批評，Wildavsky(1988)在其 New Politics of the Budgetary Process，仍認為預算決策的新改變，例如由上而下方式、應享權益支出等，只是新加入的遞增事實而已，不過他也承認有關預算基礎的衝突已更為激烈，因此才稱為新政治 。Caiden(1983)則較中肯的評論新的預算過程，
21、是對於舊的理論添加了許多研究方位，而非完全取代。蘇彩足（民 85 年）則指出在各國財政壓力下，遞增主義的色彩逐漸淡化，是一種世界趨勢。三、總體預算制度-由上而下的決策方式在政府財政狀況良好，政府支出持續成長時期，政府預算決策過程，正如遞增主義所描述，偏重由下而上的決策，先由各機關編製概算，再由預算主管機關彙編完成總預算案，同時以前一年度預算為基礎作遞增方式的成長。然而，當財政失衡，預算決策過程（無論編製或審議）轉變為偏重由上而下的控制，許多工業國家在 1980 年代起即開始採行一連串的預算改進措施，如控制預算赤字、總支出規模、各項支出上限、預算底線、多年度預算、預算編製前的準備工作等，以加強由
22、上而下的總體預算控制。在各機關提出預算要求前，由中央預算主管機關事先確定預算目標，以作為各機關編製預算的準則( Schick, 1986)。美國 1974 年的國會預算與裁留法(The Congressional Budget and Impoundment Act)係讓國會參與總體預算之重要關鍵，該法之目的係為了增加國會對預算的整體控制，藉預算改革國會得以有更多的機會參與國家政策優先順序的討論。對於租稅與支出的總體水準也有更多的控制。該法案成立了預算委員會，對於國會審查預算過程負責，並在各撥款委員會撥款審議前，先作成第一次預算決議案(Budget resolutions)，原則指導各撥款委員
23、會的審議，以加強由上而下的決策。然而，公共支出決策無論是在偏重由上而下或由下而上時期，另一種力量仍然有其不同程度的影響（蘇彩足，民 85 年） 。正如 LeLoup(1988)所言，總體預算並未完全取代個體預算，各機關預算、計劃及支出項目預算仍如往昔重要，如何達成總體預算及個體預算決策過程的平衡仍是常起爭議的。Schick(1990)即認為不易釐清是由上而下或由下而上決策，而命名為即興式預算(Improvisational budgeting)。伍、新制度經濟學與企業化預算制度一、新制度經濟學的研究方法新制度經濟學者假設人們是自利的與有智慧，為了處理集体行動、不確定性與昂貴資訊成本等所產生的問
24、題，人們設計制度，藉此建立彼此間的互信或監督協調的機能（Williamson ，1975 ） 。他們的研究不若公共選擇學者視集體行為係個人行動的加總，他們熱衷於探討一些影響個人間互動與不同型態結果的機能，制度被視為一重要的關鍵性變數，影響個人的行為以及集體的結果。新制度經濟學探討的是有限的理性、有限且昂貴的資訊、不確定性、以及更複雜的人性動機如公平與正義 (Ferris Moe, 1984; Eisenhardt, 1989)。如何透過契約或制度設計，產生的誘因架構，可以讓雙方目標與利益趨於一致，這是新制度經濟學所強調的重心(Ferris & Tang,1993)。三、企業化預算制度九零年代興
25、起的預算改革之所以稱為企業化預算制度 ，係因為它特別強調分權與誘因(Cothran, 1993)，亦即盡量讓各機關擁有較大的財務預算自主權，依其專業判斷，決定資金的使用，而非如以往逐項目的支出控制。換句話說，企業化預算制度授權與公共管理者更多的自主空間，以應付外在變化的環境，同時更能反映人民的需求(Lynch & Lynch, 1997)。基本上係假設，更大的自由度，能鼓勵公共管理者的創新，以提昇生產力；更多的責任，讓公共管理者能節約資源的使用，並發揮最高的效率。企業化預算制度企圖改變行政官僚的文化，由以往追求預算的最大化，改變為追求有限資源下的成就最大化(Cothran, 1993)。而讓行
26、政官僚的支出決策目標與人民利益或社區價值一致，可以有效降低所謂的代理人問題。陸、當前公共支出決策趨勢與結論一、當前公共支出決策趨勢綜合以上模型的分析，當前公共支出決策的趨勢，可就預算過程、預算參與者數目、以及預算參與者行為動機予以分析：（一）預算過程在過去財政擴張期，誠如遞增主義所形容的，主要由各機關編列計劃預算，由下而上的決策方式，彙整為總預算。但在財政失衡時期，為控制預算赤字，會偏重總體預算制度所強調由上而下的財政規範，但兩種決策方式仍是並存的。（二）預算參與者數目隨著預算規模的不斷擴大，預算相關的利害關係者愈眾，更多的各方力量想介入預算決策，亦即預算不再是行政官僚閉門造車的產物，而是容許
27、有更多的參與者，如公民、媒體輿論、學術、社區、利益團體等。（三）預算參與者目標除了參與者個人利益外，受到外在大環境與制度的限制，預算決策者考慮事項可能尚包括政府機關法定應辦理事項、上一年度預算需求，國家總體資源、政府財政能力、首長競選政見、議會決議事項、計畫績效的評量，以及居民偏好反應等。Franklin & George(1999)以美國德州地方政府為對象，發現預算決策過程有更傾向於先進行預算目標制定、與議會進行溝通、或舉辦公聽會等，由上而下計劃與參與型的決策。預算的主要參與者擴大包括議會、市長、機關首長、經理人、公民、利益團體與媒體等。預算決策所考量資訊，則包括各機關預算需求、法律規定辦理
28、事項、績效測量指標、公聽會意見、與審計結果等。他們歸納預算決策模式應兼顧遞增主義 、 績效基礎 、與社區價值三種；並發現多數城市採行的是任兩種混合式或三種皆具的方式。二、結論綜合理論與實證的探討，可以發現公共支出決策，從技術層面言，規範理論強調的理性效率原則仍是重要指標；但同時必須考量預算參與者個別利益，預算決策是追逐個別利益者集體選擇下的結果。從政治層面言，限於參與者有限理性，以及為了降低協商談判成本，減少衝突，遞增主義的基礎預算編列方式仍是一種普遍存在的作法。當前的預算決策更深受到外在財政經濟環境的影響，以及更多的參與者利益的競逐，因此制度的影響與日遽增。未來的研究宜就環境制度層面多作探討
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