1、教书育人 ，2004 年第 6 期英国教育督导制度的历史变革及启示张黎明 （广西师范大学）英国教育督导制度从 1839 年第一次任命女王督学至今已经历了 160 余年的历史，在这一个半世界的发展过程中，这制度由小到大，逐步适应本国教育的特点和需要，不断完善机构，明确职能，在教育事业中发挥着重要的监督、指导、评价和反馈的作用。教育督导制度20 世纪 90 年代前的英国教育督导制度是双重体制并行，中央和地方各配备自己的督学或视导员。两套体制相对独立，在工作上呈现相互补充与合作的关系。中央一级的女王督学团设在教科部内，地方督导机构设在地方教育局内。英国女王督学团的历史发展英国教育督学制度是以中央的督
2、学团的建立开始的。根据历史上教育发展的重大转折点和督导制度本身发展历程的特点，可将女王督学团的历史分为三个阶段：19 世纪 30 年代到 19 世纪末；19 世纪末到二次大战前；二次大战后到八十年代末。女王督学团的产生：19 世纪 30 年代至 19 世纪末。英国女王督学团是随着初等义务教育的需要、随着政府对教育事业的宏观指导和监督的需要而产生的。18 世纪后期，英国开始工业革命，社会发生巨大变化，人口急剧增加，大工业城市相继出现，工业革命给当时教育提出了一个迫切要求就是普及初等义务教育。但是，到 19世纪初，小学主要靠宗教团体兴办，力量十分有限。私人教育费用十分昂贵，为扩大教育，从 1833
3、 年起议会开始拨款补助初等教育事业的发展。经过几年的拨款实践，暴露出一个十分明显的问题，这些钱并没有有效地用按照经费下达时的要求办事，产生这一问题的主要原因就是拨款及其使用是在没有任何国家监督和控制下进行的。为解决这一问题，政府在1839 年首次任命了两名国家督学艾伦和特曼赫尔。这标志着英国女王督学团的产生，标志着英国教育督导制度的开端。中等教育督学的开端：19 世纪末至二次大战前。女王督学团发展的第二阶段是在1902 年教育法颁布以后。19 世纪末，普及初等教育已取得很大成就，中等教育的普及提到议事日程。公立教育的发展使中等教育督导开始正式实行，并于 1904 年任命了首任中等教育主任督学。
4、大学开始进行师范教育后，使督学工作面临新的问题。当时师范学院的考试大权掌握在督学手中，由于大学进行师范教育，大学的自治性使得督学不能再负责管理师范学院的考试，而师范学院为保持自己的独立性，又不同意把考试权力交给大学。最后决定，以区为单位，建立十一个师范学院与大学联合委员会，共同负责考试。督学的职责是，每一个区指定一名督学与该区联合委员会挂钩，可参加它们的会议，提供建议和指导。这一时期，女王督学团的组织机构进一步完善，领导一级进行了改组，设一名高级主任督学为总领导，下设初等、中等、师范、继续教育四名主任督学，同时，为了保证上下级交流的畅通，任命了九名地区主任督学，其任务是协调上下级关系，领导一个
5、地区的工作。全面检查教育质量：二次大战后至 80 年代末。二次世界大战后，随着科学技术的发展，随着经济的紧缩，随着人口出生率的逐渐下降，教育由数量发展转向提高质量。在这期间，针对教育质量下降的问题，女王督学团对普通教育质量展开了全面的专题调查，出版了各种专题督导报告。70 年代后期，女王督学团开始对地方教育局进行督导。从这段历史情况看，战后，教育改革频繁，督学紧密配合教科部的工作，及时了解情况，提出许多建设性建议，保证各项改革的顺利进行。然而，由于一系列的原因，20 世纪80 年代末，英国政府宣布解散女王督学团。地方督导机构及其与女王督学团的关系：与女王督学团一样，英国地方督导机构具有较长的历
6、史，关于二者的关系，1992 年的中央教育局曾指出：“地方教育局聘用的督学在作用上与女王督学是互相补充的，而不是平行的。 ”英国中央和地方两级督导制度建立的原则是，尽管二者都是为了评价教育水准，为政策形成提供信息，但它们在职能上应有侧重。女王督学团的基本职能是“向国务大臣报告关于教育制度的好坏”它的督导与评估工作两个显著特点是全国性和终结性。而地方督学主要职责是协助地方议会、 地方教育委员会和地方教育局把当地每一所学校办得更好。地方督学的另一个重要职责是帮助地方教育局有效地使用和管理教师队伍。督导制度的改革20 世纪 80 年代末，英国政府宣布解散女王督学团。1992 年，英国颁发了家长法案和
7、市民法案 ，这两个法案使英国现代教育督导制度发生了一次重大改革。根据这两项法案，英国教育标准局从原教育部中独立出来，成为一个与英国国家教育行政部门同级的、能单独行使职权的国家教育督导机构，以加强中央政府对全国教育质量的监控。教育标准局作为独立机构，对议会负责，而不是对教育行政部门负责。教育标准局的最大作用，就是每年向议会提供全英教育质量报告；同时，也应教育大臣要求，为其提供教育的意见和建议，对学校其他情况提出督查建议。英国教育标准局总部设在伦敦，由皇家总督学领导，下设两位局长，标准局有工作人员 500 余人，其中皇家督学 300 人，在总部工作的有 300 人，其中有皇家督学 100 人，其余
8、在个地区性的办公室工作。英国教育标准局的经费由财政部从中央税收中拨付，每年亿英镑，其中00 万英镑用于机构运转。90 年代初，教育督导的主要改革措施包括：建立以注册督学为首的独立的督导小组制；将市场竞争机制引入督导领域，各督导小组之间竞争学校督导项目；规定每个督导小组必须包括非教育行业的外行，制定详尽的“学校督导大纲” ，并向学校、社会和家长公开发行；督学有权将办学水平很差的学校评定为“失败学校”并限期予以整顿。以上较为激进的措施在某种程度上是出乎意料的。英国教育标准局的主要任务是：制定评估标准，建立高效的评估机制；根据教育大臣提出的一些要求进行某些方面的督导评估工作；根据督学撰写报告的规章，
9、公布督导报告；对督学的工作进行监督；加强教育标准局自身建设使其有效运行。英国教育标准局督导评估的范围包括：全国所有中小学和幼儿教育；资格大纲委员会管理的师范学校；教师培训工作和中等及中等以下私立学校；地方教育行政部门的教育工作等。改革的背景及原因。总体起来讲，改革动因主要来自于对现状不满。表现在两个方面：一方面， 1988 年教育改革法的颁布导致了英国普通教育领域的一系列改革，督导制度的某些不相适应性显露出来；另一方面，来自于对督导制度本身存在的问题。这两个方面构成了英国教育督导制度改革的大背景与小环境。教育改革对督导制度提出新的要求教育督导本身的职能和特点，决定了它的性质是为教育事业发展、教
10、育政策的执行和学校教育质量提供监督与评价，为决策者和教育行政管理部门提供信息与建议，因此教育事业和教育体制发生变化以后，教育督导制度也必须相应地变化。 1988 年教育改革法导致了英国普通教育领域的一系列大变化，对教育督导制度提出了新的要求。 1988 年教育改革法宣布实施全国统一课程计划，该计划规定了中小学16岁义务教育年龄段所应该开设的基础学科和核心课程，规定了各年龄学生应达到的成绩标准和知识、能力水平，并要求在几个关键时期实行统考这一改革对教育督导制度提出了新的要求。在没有统一课程大纲之前，督导主要按照自己对高质量的理解和各学校自己的目标及大纲进行督导，但是在新的统一课程大纲实施后，督导
11、必须按照统一课程所提出的标准进行督导，因此中央督导机构实施大改组后更名为“教育标准局” ，目的是适应普通教育改革的需要，加强对统一课程实施的监督与评价。同时，全国统一课程也为“学校督导大纲”的制定奠定了基础，使之有了政策法令依据。年代末以来英国基础教育改革的思路是统一与分散相结合，颁布全国统一课程计划，而在管理体制上则实行权力分散。与此相适应，督导体制也按此方向进行改革，在专业上制定统一的“督导大纲”作为每个督学应遵循的指南；在运行机制上，过去有女王督学团和地方教育督导机构对学校督导的实施，改革后督导的经费与实施权直接下放到注册督导领导的督导小组。 “教育标准局只负责全国督导工作的宏观管理、协
12、调和监督，以及有关教育督导的政策、规划及标准的制定。与自由竞争原则有关。年代初梅杰政府分别颁布“家长宪章”和“公民宪章” 。“家长宪章”强调，为了更有效地行使选择学校的权利，需要有关学校更客观、更系统、更准确的信息。 “公民宪章”指出，公民有权对公共事业的服务提出要求，要求它们出版明确的标准，减少隐蔽性，提供全面信息。显然，以前的督导制度自我封闭的状态不能适应新形势的要求，因此，增加督导的公开性成为此次改革的重要内容之一。自身存在的问题英国社会和教育界对督导制度自身存在的问题亦有所批评，归纳起来，有以下几点：女王督学团更多代表了政府意愿，很少考虑到学校教育服务对象（社区、家长） ，而家长希望获
13、得有关学校更加准确的信息，女王督学团却不能满足其期望。英国教育督导工作者所追求的专业形象目标是客观性和独立性，而督学在督导过程中不与教育行政与学校管理人员接触，不能达到评价和判断的公正和客观。地方教育督导体制不够制度化和系统化，它们缺乏系统的评价，督导报告不公开发表，不能发挥与女王督学团互补的作用。另外，有些教育当局对教育督导工作不够重视。给我们的启示 英国教育在长期的发展过程中，不断建立并逐步完善了一整套现代的管理制度，其中督导评估制度是重要的制度之一。他们在这方面的一些成功做法与经验，值得我们研究和借鉴。当然在借鉴的同时，要考虑到两个国家的国情、社会制度及文化背景的差异，同时，教育性质及其
14、内容形式也有很大不同，为此，不能不顾我国实际而硬套英国教育督导的已有模式。但英国教育督导制度已有余年的发展历史，在其自身不断发展、完善的过程中，形成的一些科学、合理的东西，对我国教育督导制度的建设有一定的借鉴作用。 提高对教育督导评估制度重要性的认识教育督导作为在长期教育行政管理中逐步形成并发展起来的一种教育行政监督和教育执法检查机制，是现代教育行政管理中不可缺少的重要组成部分，是政府加强对教育宏观管理的重要手段。重视和加强教育督导也是世界各国发展教育的共同经验。改革开放以来，我国的教育督导与评估制度得到恢复和发展， 中华人民共和国教育法中已明确将教育督导与评估制度作为我国一项基本教育制度。但
15、我国恢复督导制度历史还不长，其地位和作用还远未得到广泛的共识，各项制度也有待在实践中逐步发展和完善。因此，我们应借鉴英国和其他国家经验，总结我国经验，提高各级领导对教育督导工作重要性的认识，在实际工作中切实把教育督导工作放在应有的地位。这是转变政府职能，建立现代教育管理制度的一项亟待解决的问题。教育督导与评估自身的法规、制度建设滞后教育督导作为教育行政监督和教育执法检查机构，必须依法督导。而依法督导的前提是：教育督导与评估自身必须有一系列相配套的法律、法规。与英国相比，我们的工作相对滞后。1991 年，国家教育行政部门颁发了教育督导暂行规定 ，这对全国教育督导的恢复和发展，起到了积极作用。但随
16、着教育督导形势的发展和变化，教育督导战线迫切需要制定与教育发展相适应的教育督导条例，以进一步从法的角度来推动、规范这项工作。进一步完善教育督导的工作制度这一制度包括教育人员的选拔、聘任、培训、管理以及教育督导制度的实施、教育督导的信息搜集整理及管理体制。英国高度重视督导人员素质，英国的皇家督学、注册督学、督学都是经过严格选择聘任和录用的，他们有学历，有资历，有管理水平，有实际工作能力。我国督导人员的选择则不够严格，结构不够合理。同时，英国十分重视对督学的培训工作，并且特别重视实践操作训练，这是值得我国借鉴的。英国的教育督导评估工作归口管理也值得我们学习和借鉴。在英国，督导评估方案的制订，评估队
17、伍的组成，评估活动的安排及评估结果的运用均由教育标准局统一组织进行，有效地避免了分散、多头、重复评估的弊端。又如对教育督导结果的运用，教育评估不仅要向议会负责，而且还要向社会公开，成为学校办学水平的官方鉴定，有很大的权威性。而在我国，这方面的工作还做得远远不够。进一步加强教育督导机构建设英国十分重视教育督导机构的设置和建设。仅中央级的教育标准局就设置了00 多人的编制和十几个工作部门。在我国，随着教育的改革与发展， “督政”已成为教育督导工作的一项重要任务。目前，全国大部分省（自治区、直辖市）的教育督导机构定名为省级人民政府教育督导室，各级人民政府普遍加强了教育督导工作，这些，已成为中国教育督导制度的显著特色。因此，为真正推动中国督导制度的发展，必须加强教育督导机构建设。
