1、就业模式转变：从正规化到非正规化我国城镇非正规就业状况分析胡鞍钢、杨韵新（摘要）目前我国已经进入了经济结构加速调整的历史时期。就业问题日益严重。而过去单一的依靠国有、集体单位等传统正规部门吸纳所有劳动力的就业模式明显不符合我国人口众多、农村人口比重大、低技能劳动力长期供大于求的基本国情。这就决定了我国就业模式必须向“非正规化”转变。非正规就业不仅是解决我国严重失业问题的必由之路，也符合未来人们选择就业模式的发展趋势。随着市场化、非国有化、开放型经济的迅速的建立，我国就业模式转变的非正规化严重的滞后了，这是造成我国失业问题不断攀升的重要原因。我国非正规就业在“九五”期间已经得到了快速发展，比重已
2、经超过城镇就业比重的 20%，但这一比重相对于其他发展中国家乃至部分发达国家还非常低。导致这一现状的主要原因是我国行业垄断严重、不同地区市场化进程差异较大、劳动力市场尚待完善等。目前，我国已经进入经济转型的中期，经济结构调整不断深入、加速进行，在十到十五年之内，我国将基本完成向市场经济的转型。为了适应这一历史性的结构调整，我国就业模式必将经历一个“非正规化-正规化-非正规化”的过程。积极促进非正规就业的发展将成为符合我国基本国情的就业模式转变的基本方向，预计非正规就业比重将在今后十到十五年间超过 50%，成为我国就业的最主要的模式。而我国非正规就业发展还面临政策法律保障有限、资源获取渠道匮乏、
3、劳动力市场障碍等因素的严重制约。通过建立“政府社会合作式伙伴关系”加快发展我国非正规就业是加速我国就业模式转变、缓解我国就业压力的重大举措。非正规就业界定及国外发展状况1.1 非正规就业的界定非正规部门和非正规就业的概念最早由国际劳工组织在 70 年代初提出。各国根据本国国情，又对此概念进行了界定，所以各国非正规部门和非正规就业的界定存在较大的差异。根据国际劳工组织的 1999 年的定义，所谓非正规部门主要是指规模很小的从事商品生产、流通和服务的单位。主要包括微型企业、家庭型的生产服务单位、独立的个体劳动者1。我国学者根据我国国情对非正规部门和非正规就业作了如下定义 2：我国非正规部门主要是指
4、在依法设立的独立法人单位（企事业单位、政府机构和社会团体、社会组织）之外的规模很小的经营单位。包括有：1）由个人、家庭或合伙自办的为社会需要提供商品和服务的微型经营实体，如个体经营户、家庭手工业户、雇工在 7 人以下的个人独资企业等；2）以社区、企业、非政府社团组织为依托，以创造就业和收入为主要经营目标的生产自救性和公益性劳动组织；3）其他自负盈亏的独立劳动者。我国非正规就业主要指广泛存在于非正规部门和正规部门中的，有别于传统典型的就业形式。包括有：1）非正规部门里的各种就业门类；2）正规部门里的短期临时性就业、非全日制就业、劳务派遣就业、分包生产或服务项目的外部工人等，即“正规部门里的非正规
5、就业” 。对非正规就业的分类如图 1 所示：目前我国尚未对非正规就业进行过精确测算，为了利用现有统计数据，探讨我国非正规就业的基本状况和发展趋势，我们对城镇非正规就业进行了相对简单的工作定义，即城镇非正规就业主要包括私营、个体经济中的从业人员以及正规部门中的临时职工。需要说明的是，我国私营经济单位规模差异较大，但以微型企业为主，所以归入非正规部门。大量的非正规就业农民工无法进行精确统计，未纳入统计测算范围，所以本文对我国非正规就业现状估计较为保守。1.2 国外非正规就业已经成为就业主渠道一、非正规就业已经成为发展中国家最主要的城市就业渠道和新增就业岗位的来源。第一，非正规就业已经成为了发展中国
6、家城镇就业的最主要渠道。非正规就业已经成为了城镇就业方式的主体。从非洲总体来看，城市非正规部门就业人数占城市就业总人数的 60%以上，拉美国家和部分亚洲国家的非正规部门就业也占了城市就业总人数 4060%（见附表 1） 。第二，非正规就业是发展中国家新增就业岗位的最主要创造者。在拉丁美洲，1990 年到 1993 年间，83%的新就业岗位是非正规部门创造的。在撒哈拉以南非洲，1980 年到 1985年间，非正规部门吸纳了新增劳动力的 75%。3发展中国家非正规就业比例的迅速增长是由于大量低素质劳动力的供给过剩，而这部分劳动力进入正规部门就业障碍很大，所以选择了劳动技能要求较低、资金投入较少、经
7、营条件要求简单、经营方式灵活的非正规部门实现自救性就业。二、非正规就业是发达国家就业方式重要的发展趋势第一，在发达国家中，非正规就业已经成为了重要的就业方式。通常非正规就业从业人员占从业人员总数比例为 20%30%之间，在某些国家（如荷兰）非正规就业比重已经达到了 50%以上。 （见附表 3）第二，发达国家中的非正规就业以正规部门的非正规就业为主。各种非全日制就业、临时就业和派遣就业占从业人员总数的比重达到 20%30%。 （见附表 3）第三，非全日制就业和临时就业是发达国家新增就业机会最主要的组成部分。1992 年到 1995 年，荷兰从业人员增加了 43.5 万人，其中 93.6%为非全日
8、制就业劳动者；英国1992 年到 1997 年间增加了 93 万个就业岗位，其中非全日制就业岗位占增加额的68.5%4 。第四，发达国家非正规就业的迅速发展，体现了人们在物质生活相对有保证的情况下，对新的就业方式的追求，而并非国内的失业压力所导致 5 。1997 年，英国选择非全日制工作的劳动者中有 87.7%是因为喜欢这种就业方式或是因为求学、培训等原因而选择了非全日制工作，美国为 87.8%，德国为 86.6%，荷兰则达到了 94.4%6 。从发展中国家和发达国家非正规就业发展的状况及特点中，可以看出非正规就业不仅是解决经济发展过程中严重的就业压力的重要途径，也是未来工作方式转变的重要趋势
9、。所以发展非正规就业不仅具有巨大的现实意义，而且也符合就业方式发展的长远趋势。我国就业模式转变与非正规就业2.1 我国正在经历历史上最大规模的就业结构调整，非正规就业正在成为就业主渠道“九五”期间，我国城镇正规就业与非正规就业的变化特点是：第一，正规部门就业比例大幅度下降，但仍处于较高水平。我国城镇职工占从业人员总数比重从 1995 年的 78.1%下降到 1999 年的 56.0%；（见附表 4）第二，正规部门在职职工中，传统正规部门（指国有和城镇集体单位）职工大幅度下降，从 1995 年的 73.5%下降到 1999 年的 47.5%。新兴正规部门（指三资企业、股份合作制企业等）职工比重不
10、断上升，由 1995 年的 4.6%上升到 1999 年的 8.5%。 （见附表 4）正规部门就业比重将进一步下降。在正规部门就业中，新兴正规部门就业比重将不断上升；第三，全国在职职工人数大幅度下降的主体来自于传统三大产业：建筑业、采掘业和制造业。全国城镇职工中，制造业净减少 1943 万，下降幅度为 35.7%；建筑业净减少 275万人，下降幅度为 26.1%；采掘业净减少 264 万人，下降幅度为 28.9%；三大行业合计减少2482 万人，占减少总量的 79.2%（见附表 7） 。第四，非正规就业部门（指私营企业、个体从业人员）有较大幅度增长，就业比重从 1995 年的 11.97%上升
11、到 1999 年的 22.73%；（见附表 4）第五，我国城镇正规部门就业比重大大高于发展中国家的水平，但是我国城镇非正规就业比重又大大低于发展中国家水平（50%到 60%，国际劳工组织， 世界就业报告 19981999 ） 。也低于大多数发达国家非正规就业比重（据国际劳工组织世界就业报告 19981999 ，大多数发达国家非正规就业比重在 30%以上，有的国家如西班牙、荷兰、丹麦、日本等都超过了 40%） 。第六，非正规就业的增长已经成为我国城镇就业新增岗位的主导渠道。 “九五”期间（1995 年1999 年） ，我国从业人员新增 1921 万人，增长了 10.1%，同期，非正规部门从业人员
12、新增 1422 万人，增长了 69.5%，新增就业人数占从业人员增长总量的 74.0%。与此同时，正规部门（包括传统正规部门和新兴正规部门）职工总数下降了 3135 万人。非正规就业成为了城镇新增劳动岗位的最主要来源。 （见附表 4）第七，非正规就业是我国下岗失业人员主要的再就业渠道。1999 年下岗职工再就业比例中，自营就业占 48.7%，至少有 80%90%的下岗失业人员转入了非正规就业 7 。分析表明，我国城镇非正规就业发展潜力很大。今后我国城镇非正规就业将成为新增就业岗位的主要渠道之一。2.2 我国就业模式转变的基本方向是非正规化当前我国处于经济转型的关键时期。就业结构的调整是我国经济
13、结构调整的核心内容和目标，而就业模式转变是就业结构调整中的重要内容。经济结构调整与就业模式转变相互促进、相互推动。但目前我国就业模式转变严重滞后于经济结构的调整，就业模式转变的方向不明确，造成就业状况的迅速恶化。我国所有制结构的调整从建国以来经历了一个“非国有化国有化非国有化”的过程：首先是建国初期，我国是一个多种经济类型共存的新民主主义经济类型，包括了国有经济、集体经济、个体经济、私人资本主义经济和国家资本主义经济等五大经济成分，其中个体经济和私人资本主义经济占据主导位置；其次是进入 50 年代，1952 年毛泽东提出了过渡时期（指过渡到社会主义社会时期）的总路线是“一化三改” ，即实现国家
14、工业化，逐步改造农业、手工业和资本主义工商业。这个过程到 50 年代末基本完成，我国国有、集体经济占据了经济类型的主导，个体、私营经济基本消失；第三是 1978 年以来，改革开放使得我国非国有经济得到迅速成长，在 90 年代中后期逐渐成长为了我国经济类型的重要组成部分，并且这个过程还处于不断深化阶段 8 。 （如附图 1）所有制结构调整的历史实践充分证明了，发展非公有制经济，促进经济类型的多元化局面的形成是符合我国国情的必由之路，原因如下：第一，多种经济成分长期并存、相互促进发展，适应中国生产力发展水平；第二，多种经济成分并存可以促进商品经济和市场经济在中国迅速发展；第三，多种经济成分并存可以
15、创造更多的就业机会，非国有的、劳动密集的经济对解决中国就业问题具有突出作用；第四，搞国有化并不等于工业化，它恰恰强化了中国已有的二元经济结构，把广大农村人口排斥在工业化和现代化潮流之外 9 。由于以上原因，中国经济结构调整的基本方向有三个方面：一是经济运行机制的“市场化” ；二是所有制结构的“非国有化” ；三是经济全球化下的“开放型经济” 。这是三个相互影响、相互促进、相互并行的发展过程。在此背景之下，我国就业模式转变的基本方向应该如何确定？在经济结构调整的宏观背景之下，我国就业结构调整面临如下背景：第一是产业结构，农业、传统采掘业、制造业、建筑业从大量吸纳劳动力迅速转变为大量排斥劳动力，成为
16、下岗失业人员的主要来源；第二，经济运行深层次矛盾，国有工业企业全面面临亏损；第三，技术进步，摧毁了大量旧的工作岗位的同时也创造了新的工作岗位，加剧了就业结构性调整；第四，市场经济转型，国有经济就业规模迅速萎缩，非公有经济发展滞后，造成失业人口迅速增加；第五，资本深化，由于采取了资本密集型的工业化技术路线，导致投资对就业增长作用十分有限 10 。在就业结构调整的背景之下，我国就业模式转变也经历着“非正规化正规化非正规化”的过程：首先是建国初期，非公有经济占据主导地位，以个体和私营为主的非正规部门就业是我国就业的主要模式；其次是国有化阶段，我国进入计划经济时期，传统正规部门（国有、集体经济）垄断国
17、民经济，该部门吸纳了几乎所有从业人员；第三是转型期，市场经济体制开始建立，就业结构进入急剧调整时期。传统正规部门就业比重急剧下降，新兴正规部门（即三资企业、股份合作制单位等）就业比重显著上升，非正规就业开始出现。但由于传统正规部门就业人数基数大、下降快，新兴正规部门和非正规部门的滞后上升，导致新增就业岗位无法充分吸纳从传统正规部门流出的劳动力，造成失业人口不断上升。第四，我国经济转型进入后期，市场经济体制基本建立完善，就业模式进入稳定调整期。传统正规部门就业比重已经下降到较低水平；新兴正规部门发展进入成熟期，吸纳了大量劳动力；非正规部门也进入稳定发展阶段，成为城镇就业的主要渠道，劳动力市场供求
18、基本趋于平衡，失业人口开始下降，但仍保持在较高水平。 （如图 2 所示） （就业模式转变不同历史时期的背景及特点如附表 1 所示） 。我国劳动力资源丰富、低素质劳动力相对过剩的基本国情决定了单一的正规部门就业模式不符合我国基本国情，正是由于国有集体单位等传统正规部门长期以来吸纳了几乎所有的城镇劳动力造成了大量隐性失业的存在，在转型期以突发性的显性失业形式爆发出来，使我国陷入高失业的困境。 “非正规化”是转型期符合我国基本国情的就业模式转变的基本方向，因为：第一，我国最基本的国情就是人口众多、农村人口庞大、存在大量农村剩余劳动力、低素质劳动力长期供大于求。我国的人口压力决定了我国必须面临巨大的就
19、业压力，而过剩的低素质劳动力无法通过有限的正规部门来充分吸纳，大量在正规部门缺乏竞争力的城镇劳动力进入了非正规就业，大量的农村剩余劳动力通过非正规就业的方式突破城乡壁垒，在城市中找到安身立命的就业保障，因此，非正规就业必将成为我国解决低素质劳动力就业的最主要的渠道；第二，就业“非正规化”是经济运行机制“市场化”的必然选择，市场化将推动社会需求向多元化发展，非正规部门与非正规就业能够通过自身的适应能力迅速对市场需求做出反应，市场化为非正规就业提供良好环境，非正规就业又极大的推动着市场化的进程；第三，就业“非正规化”是所有制结构“非国有化”的必然结果，非国有化将实现多种经济长期并存、相互促进的局面
20、，这必将导致个体和私营经济的迅速成长和长期繁荣；第四，就业“非正规化”符合建立“开放型经济”的发展趋势，非正规就业使劳动力利用效率增加、利用成本降低，从而增加产品的国际竞争力，促进了我国企业参与国际竞争，同时非正规就业也为外国企业提供了更加灵活多样的利用我国廉价劳动力资源的机会。需要进一步指明的是，目前我国经历的就业模式“非正规化”不是简单的重复建国初期的模式，而是在经济快速发展、科技不断进步的背景下进行的。这种就业模式更多的体现出现代商品生产中灵活利用劳动力、降低劳动力使用成本的要求，同时也体现着人们在物质生活相对丰富之后对工作方式的重新认识和选择。由附图 1、2、3 可知，我国目前正处在转
21、型中期，经济结构调整进入迅速深化阶段，失业人口规模达到高峰，失业率在今后几年中还会继续保持较高水平。加速结构调整、进一步加快新兴正规部门的发展，尤其是促进非正规部门的快速发展，将直接关系到我国失业问题未来走势。预计，我国失业人口高峰将持续 3 到 5 年，随着结构调整的进一步深入，失业人口将呈现下降趋势，但仍将保持较高水平。我国计划经济时期从 1956 年（第一个五年计划）开始，共经历了 32 年时间，从 1978年开始，我国进入转型期，国民经济向社会主义市场经济转型，我们预计这个过程将经历3035 年时间，目前已经过了 22 年，也就是说到 20102015 年间，我国向市场经济转型将基本完
22、成。由此可推断我国目前已经进入了经济转型的中后期。这个时期的特点为国民经济结构大规模调整，不断深化，调整速度加速进行，如我国工业总产值中国有比重第一次下降 10 个百分点用了 12 年，第二次下降 10 个百分点用了 3 年，第三次则仅用了 1 年（见附表 5） 。经济运行机制的“市场化”已经基本成型，我国市场化程度已经从 1979 年的 25.6%增加到了 1999 年的 80%左右 11 ；所有制结构的“非国有化”也取得了显著的进展，工业总产值中非国有经济比重已经由 1978 年的 0%上升到了 1999 年的 36.42%（见附表5） ；面向经济全球化的“开放型经济”也迅速建立，我国外贸
23、依存度已经从 1978 年的9.80%上升到了 1999 年的 36.50%12 ；我国就业模式转变的“非正规化”也在加速进行，非正规部门就业比重从 1978 年的 0.16%上升到了 1999 年的 22.73%（见附表 5） 。由此可见，就业模式转变的速度远远滞后于我国总体经济结构的调整速度。劳动力市场中的制度性障碍（社会保障制度、户籍制度等）严重的制约着劳动力在部门之间、地区之间、城乡之间自由流动，这种障碍成为制约我国就业模式非正规化发展的最大的障碍，也成为了我国失业率继续攀升、相当长一段时间内保持较高水平的主要原因。我国非正规就业结构分析3.1 市场准入障碍不同导致了非正规就业在各行业
24、中的不平衡分布根据附表 6 的统计数据可以得出我国分行业非正规就业结构可以分为如下四种类型，并呈现以下特点：第一，国家垄断性行业。这些行业中非正规就业比重极低。1997 年，我国电力、煤气及水的生产和供应业的非正规就业比重为 2.9%，地质勘查业水利管理业为 4.3%。而全国平均非正规就业比重 1997 年达到 20.3%。在这些行业中，非正规就业者主要体现为正规部门中的临时就业。私营和个体经济被限制在这些行业之外。第二，部分竞争性行业。如传统三大产业：制造业、采掘业和建筑业随着市场准入障碍的清除，非正规就业已经占到了非常可观的比重。1997 年，我国采掘业的非正规就业比重达到 16.5%，制
25、造业达到 13.7%，建筑业达到 25.3%。大大高于国家高度垄断行业中非正规就业的比重，但同时制造业和采掘业的非正规就业比重也还低于全国平均水平。在这些行业中，非正规部门（个体、私营从业者）占非正规就业的主体。第三，竞争性劳动密集型服务业。如批发和零售贸易餐饮业和社会服务业，这些行业中非正规就业已经接近就业的主体。1997 年，我国批发和零售贸易餐饮业非正规就业比重达到 49.7%，社会服务业达到 46.1%。这些行业的非正规就业绝大多数来自私营、个体经济。第四，垄断性服务业。如电信、金融保险、文化艺术及广播电影电视业。这些行业存在极高的市场准入障碍，非正规就业比重极低。1997 年，金融、
26、保险业非正规就业比重为3.3%，教育、文化艺术及广播电影电视业为 2.9%。由此可见，非正规就业的规模和发展程度决定于市场准入障碍的高低以及劳动力市场的流动性。打破垄断、降低市场准入障碍，允许非正规部门参与到产品与服务的提供过程中；提高劳动力市场的流动性，更多的剩余劳动力将能够找到符合自身技能水平的灵活的非正规就业岗位。这都将极大的促进我国非正规就业的发展。3.2 市场化程度和就业压力的差异导致非正规就业在各地区间的不平衡分布根据我国非正规就业在不同地区就业比重的差异，我们将各个省份分为以下四种类型：第一，非正规就业“主动创造型”：主要指市场化程度较高的地区（如浙江、广东、海南、福建等地区）
27、；第二，非正规就业“被动承受型”：主要指下岗失业状况严重的地区（如东北三省、湖南、湖北等地区） ；第三，非正规就业“限制发展型”：主要指市场准入障碍高、户籍限制严格的地区。（如北京非正规就业比重仅为 5.6%，居全国最低位置。 ）第四，非正规就业“发展滞后型”：主要指经济结构调整相对缓慢的西部地区。表 1 各地区非正规就业状况比较（1999 年）数据来源：根据中国统计年鉴 （2000） ，中国统计出版社，2000 年，第 180 页数据计算。4.3 农民工以非正规就业为主要模式大规模进入城镇，成为城镇就业的新生力量我国农村劳动力向城镇流动已经成为了世界瞩目的问题，1998 年我国农村劳动力达到
28、46432.2 万人，流动农村劳动力达到 4424 万人，占我国农村劳动力的 9.5%，相当于城镇从业人员总数的 21.1%13 。流动农村劳动力分为两部分：城镇单位使用的农民工和在城镇单位之外就业的农民工。一、城镇单位使用的农民工1998 年这部分农村劳动力达到 913 万人 14 ，占流动农村劳动力的 20.6%。他们的就业呈现以下特点：15第一，城镇单位使用的农民工中，大量选择正规部门非正规就业模式。临时性、阶段性就业方式占接近 50%的比重。1997 年全国总工会组织的“中国农民工问题调查”中显示，农民工订立的劳动合同期限以完成一定工作为期限的占 13.7%，期限在一年以内的占35.0
29、%，二者之和为 48.7%。非正规就业比重接近 50%。进入国有、集体单位的农民工占84.7%，进入三资企业的占 11.2%。国有单位吸纳的农民工中，46.41%为临时性、阶段性就业，集体单位中为 57.95%，三资企业为 48.25%。总计有 46.5%的农民工选择了正规部门非正规就业的就业方式。第二，城镇单位使用的农民工行业分布以采掘业、纺织业、建筑业、交通运输仓储及邮电通信业为主。其中，6.5%的农民工从事采掘业工作，从事纺织业的为 14.6%，从事建筑业的为 17.0%，从事交通运输仓储及邮电通信业的为 18.5%。农民工所从事的具体职业，以劳动条件恶劣的职业为主，从事采掘、冶金、化工
30、产品加工、建筑以及运输仓储的农民工占被调查农民工总数的 49.2%。二、在城镇单位之外就业的农民工这部分劳动力为流动农村劳动力的主体，1998 年达到 3511 万人，占流动农村劳动力比重为 79.4%。16 这部分劳动力处于不稳定的流动状态或在乡镇企业就业。处于不稳定流动状态的农村农民工通常选择个体从业者的方式从事零散的就业。这部分劳动力构成了城镇非正规就业的主要部分。三、农民工的特征分析进入城镇就业的农民工主要呈现如下特点：第一，进入城镇就业的农民工是我国农村人口中的精英阶层。首先，他们年轻，72.3%的农民工年龄在 30 岁以下；其次他们通常有较高的教育水平，87.4%的农民工受过初中以上教育；最后，他们不少都有一技之长，48.2%的农民工在进入城镇就业前都会一门以上的技术，而全部劳动力中会一门技术的仅占 22.9%。第二，农民工来源的主体是非农业生产劳动力。农民工进入企业前的身份，务农的仅为三分之一强，占 37.7%；大部分（62.3%）的农民工在进入企业前的身份是学生、军人或在村办企业和外地企业务工者。第三，他们的汇款是贫困农村主要的现金来源 17 。每年农民工寄回家里的现金在1000 元以上的占 68.6%，人均达到 2000 元左右，相当于同年（1996 年）农民人均纯收入
