1、国外乳制品安全管理机制及对我国的启示黄健 梁慧刚 刘清 中国科学院国家科学图书馆武汉分馆 湖北省武汉市武昌区小洪山西 25 号 430071摘要：近日出现的三鹿奶粉事件引发了对乳制品食品安全的关注。乳制品，特别是婴幼儿奶粉是种特殊的商品，直接关系到人体的健康。为此美国、欧盟等国家和地区都建立了比较完善乳制品安全管理机制，对乳制品实施了从农场到餐桌的严格监管，以下就这些国家和地区的乳制品安全管理机制做个简述，希望能够对我国的相关工作提供参考。随着我国人民生活水平的日益提高，对乳制品的需求日益增长，我国把奶业作为解决“三农”问题的重要途径，从政策、资金等方面给予重点支持，从而推动了我国奶业高速发展
2、，但是由于环境污染加重、生产技术标准不规范、质量安全管理落后，我国的乳制品生产不安全因素越来越多，食品安全事故也频繁发生，引起社会的广泛关注。近年来发生的光明奶粉事件、阜阳奶粉事件以及最近的三鹿奶粉事件都表明我国乳制品监管工作还任重道远。发达国家通过多年的实践，建立了完备的法规体系、较好地解决了食品安全问题。了解国外乳制品业食品安全管理机制，寻求借鉴经验，对我国乳业生产经营的健康、持续发展，具有重要的现实意义。主要国家和地区乳制品安全管理机制概述美国乳制品安全管理机制美国作为世界上食品供应最安全的国家，主要是由于其实行机构联合监管制度，在每一个层次（地方、州和全国）监督食品生产与流通。美国的乳
3、制品食品安全管理机制的主要内容包括：1 对生产、加工、贮运、销售过程进行全程控制。美国已建立了包括生产、加工、运输、贮存诸环节在内的全程控制的食品质量安全控制体系。美国的乳制品食品质量安全控制体系中最重要的法规是“A 级高温灭菌奶法令”(Grade“A”Pasteurized Milk Ordinance)，简称 PMO。PMO 覆盖了从农场到餐桌的全部乳制品生产销售环节，为美国乳制品的检验检测提供了可靠的依据。为了加强对生产的全过程监管，从 20 世纪 80 年代起，美国开始逐步推行HACCP 管理，强调预防为主的食品安全管理理念。HACCP 制度是用来辨认和防止食品加工过程中有害物质污染风
4、险的一种过程控制制度。美国在 HACCP 的推广和运行有以下几个特点：(1)政府鼓励企业运用 HACCP 系统进行食品安全管理，并在部分行业强制推行 HACCP 管理方式。(2)政府采取支持和监管两种方式推行 HACCP 管理。(3)客户审核推动生产企业实施 HACCP 管理。 (4)企业为提高产品竞争力主动实施 HACCP 管理。2 严密的乳制品产品质量安全管理组织机构体系。除了联邦乳制品检测体系外，美国还有各州乳制品产品检测体系，各行业协会质量监测体系以及各乳制品生产单位、家庭农场主质量自检中心。美国农业部食品安全监察司(FSIS)负责对食品加工设备、含量、包装和标签等制定统一标准，监测乳
5、制品的微生物、化学物质残留含量等。各州并根据实际情况制定有关乳制品安全质量管理的法规。3 强化生产源头控制和进出口检疫。美国以家庭农场为基本生产单位生产的畜产品，要通过质量认证体系和标准等级制度的严格控制和管理，才能进入市场。美国特别注重对奶源的管理。美国的奶牛场目前已经普遍采用了计算机管理，牛栏设计科学，牛栏里基本不留粪便，奶牛不受寄生虫的滋扰，具有很好的“生活质量” ，许多奶牛场还专门为奶牛定时播放音乐，舒适的环境提高了奶牛的产量和质量。另外，美国目前已经基本实现了机械化挤奶，有的先进的奶牛场已经采用了机器人全自动化挤奶，奶牛喂养系统采用全混日粮、全天自由采食。为了使奶业可持续发展，美国政
6、府还支持奶农对草场和牛场环境进行保护，减少或不污染环境。政府对草场施肥有严格要求，要经过科学计算并控制数量，所有奶牛场都建有相应的化粪池，采饲期间所有奶牛的粪便都集中在化粪池内，等春播时进行田间施肥。此外，在牛舍设计和建设时就充分考虑了环保的要求，奶牛舍下面的粪便、污水、雨水通过不同管道分流，避免奶牛场对环境的污染。欧盟乳制品安全管理机制为保障食品的质量安全管理，欧盟在成立必要的协调机构基础上，实施了以统一的标准为中心的食品质量安全配套管理措施，其中欧盟更强化了食品质量安全控制标准。适用于食品的一个更具体又必须强制实施的标准是 HACCP标准。1996 年开始实施的欧盟食品卫生法规定，食品生产
7、和加工企业必须认识到生产的各个环节都应注意质量安全，并确保在 HACCP 系统上建立、实施、维持和修正适当的食品安全措施。食品生产、加工、处理、包装、运输或经销直至消费的各个环节都可能产生质量安全问题，都必须进行质量安全的控制。此外，建立了食品信息的可追踪系统。欧盟的食品法规定，食品、饲料、供食品制造用的家畜，以及与食品、饲料制造相关的物品，其在生产、加工、流通的各个阶段必须确立食品信息可追踪系统，即利用现代信息管理技术给每件商品标上号码、保存相关的管理记录。该系统对各个阶段的主体作了规定，以保证可以确认以上的各种提供物的来源与方向。可追踪系统能够从生产到销售的各个环节追踪检查产品，有利于监测
8、任何对人类健康和环境的影响，还可以在危险发生之前采取应对措施，从而达到预防效果。英国乳制品安全管理机制英国围绕食品质量安全建立了完善的管理体制和可行的管理手段。l999 年11 月，英国颁布实施了食品标准法 ，并成立了独立从事食品安全监督机工作的食品标准局，该局于 2000 年正式开始运作。食品标准局负责食品安全总体事务及制定各种标准，每年向国会提交年度报告。同时，负责监督中央、地方主管当局等执法部门的执法情况。食品安全监管的执法工作由中央(联邦)政府、地方主管当局和多个组织共同承担。在中央一级，由环境、食品及农村事务部负责，地方各郡、区设立相应机构，实行垂直管理。英国围绕乳制品食品安全有以下
9、主要举措：建立包括乳制品在内的农产品生产流通的质量安全标准和质量安全检测标准。英国在 2000 年将以往纷繁复杂的农产品卫生认证标准整合为拥有统一标志的农产品质量认证标准体系，即英国食品标准体系。英国食品标准体系对乳制品类进行检测认证，并制定了相应的质量认证标准。依照法律实施监管活动。英国食品监管机关依照食品安全法 、 健康与安全法对乳制品的生产、加工和销售场所进行检查，检查人员有权检查、复制和扣押有关记录，取样分析。英国拥有遍布全国的权威检测机构和实验室拥有先进的检测设备和专业的检测人员，可以对种类繁多的食品进行各种专业检测化验。这些检测机构和实验室主要为政府服务，经费由地方政府提供，不接受
10、私人委托。英国的农产品检验检测机构都是第三方公正性的中介组织。建设质量安全追溯体系。英国从 2000 年开始建立包括乳制品在内的农产品信息可追踪系统，国家建立了统一的数据库，该系统可以从生产到销售的每个环节追踪检查产品，具有溯源功能。英国还建立了一个包括奶牛繁殖和含有全国 70注册奶牛情况的数据库。英国奶牛信息中心为了建立此数据库花费了 5年的心血。随着奶业的不断发展，数据库也将针对奶牛的健康、福利以及食品的安全等方面信息不断进行信息的更新。法国乳制品安全管理机制法国控制乳制品质量的专门机构是法国奶业质量控制署。该机构在全国有82 家省级或跨省级分支机构，确保全国的奶液质量。而这些分支机构又通
11、过近500 家单位来收集控制牛/羊奶质量所需的各种资料，并向加入乳制品控制机构的牛羊饲养者会员提供各种相关咨询，解答各种问题。法国的奶液质量控制由独立于种牛和种羊机构的专门部门进行。法国奶业质量控制署在全国 82 家分支机构的管理者由加入该组织的全体会员直接选举产生。这 82 家分支机构都是独立自主、自负盈亏的机构，同时它们与法国农会有着密切的合作伙伴关系。这些机构的国家级联盟是法国奶业控制总署，而大区级联盟则由这个大区的省级分支机构联合组成。法国奶业质量控制署的工作，由法国政府委托的一个独立的跨行业饲料研究院进行监督。法国 82 家省级或跨省级的奶业控制分支机构，是奶业质量控制署在全国的地方
12、代表，服务于奶业质量控制署。其任务主要有以下几方面：为各个会员的互相交流，提供便利；保证官方数据准确无误；提供各项服务；创新、预测及分析总结。法国奶业质量控制署的人员包括：奶业质量控制技术人员、过秤专员、饲养技术顾问、挤奶器顾问、技术人员协调员、实验室人员、行政人员。奶业质量控制工作是由隶属于农业部的省级畜牧组织来完成的，省级畜牧组织自己承担或者委托一家奶业监控机构来完成奶业质量控制工作，一般将省级畜牧组织和其委托的奶业监控机构统称为奶业控制机构。奶业控制机构根据农业部颁发的技术规定对乳制品质量进行监控。其监控程序分为以下几个步骤：奶业控制机构每年记录牛羊的重量 811 次，并提取牛羊奶样品；
13、奶业控制机构将其中一部分资料（重量和血统资料）交给牛羊饲养者组织的大区服务中心，也称大区资料中心；另外一些资料（牛羊奶样品）交给实验室；通过法国基因信息系统所提供的软件信息，对所收集资料的整理研究；将所有有关资料寄给基因信息处理中心；法国农科院基因信息数量局分别研究雌雄性基因资料，并记载到卡片中；饲养研究员将研究所得结果分发到选种机构并将结果告知奶业控制机构；奶业控制机构利用所有收集掌握的材料向饲养者提供咨询服务；奶业控制机构将各种资料整理汇编成册，以使饲养者从中查询所饲养动物的品种及其生产产品质量，这些官方信息对饲养者以及对乳制品行业其他生产者而言是非常有益的。德国乳制品安全管理机制在德国，
14、联邦德国食品营养、农业和消费者保护部(BMELV)是德国管理包括乳制品在内的农产品质量安全的最高决策机构，其在机构职能设置上，包含了我国的农业部、卫生部和工商总局的部分职能，可以更为有效地实现欧盟框架下的德国农产品质量安全监管。其下属的德国风险评估研究院(BFR)和联邦消费者保护食品安全局(BVL)辅助该部开展农产品质量安全的科研、质量监控和政策制定等一系列专业性工作。乳制品从农场生产、加工、流通到最终消费者等各环节均由 BVL 统一进行管理。德国食品法律规定，德国乳制品质量安全的控制与管理，不仅是官方的责任，也是供应链上各方的义务。从乳制品各个供应链角度看，每一个处于乳制品供应链环节上的企业
15、都是质量安全重要的管理者和责任人。此外，在政府统一管理下，通过第三方机构(组织)的协助、促动和补位，不仅有效地推动德国乳制品质量安全监管体系日益完善，质量安全水平得到有效保障。在德国乳制品特别是婴幼儿配方奶粉的生产非常严格。以婴幼儿配方奶粉为例，德国要求生产商首先要选择可靠奶源地。奶农养的奶牛、饲料、饲养等都有电脑系统控制。而且，养牛过程决不添加任何化学剂。其次在加工环节，德国要求执行“欧盟生态奶粉标准” ，营养的丢失很少，保留的营养成分就会多。再次，所有婴幼儿配方奶粉均采用电子标签芯片全程管理，通过每罐奶粉的芯片，可准确了解该罐奶粉的产地、牧场、工厂、生产线、生产时间等信息，有效地保证了食品
16、安全。最后，德国的奶粉还要经过药品监管体系。因为德国规定，婴儿配方奶粉属于药品管制，必须通过德国卫生部门的检测。日本乳制品安全管理机制日本政府历来就很重视乳制品食品安全问题。早于 1950 年，日本厚生省就颁布了有关乳制品质量的管理条令，并不断及时更新。主要在如下几方面进管理：乳制品加工方法的标准化管理；乳制品加工过程的综合卫生管理认证申请；乳制品成分规格的标准和测试方法；乳制品中兽药的残留标准等。日本政府要求，乳制品的质量管理必须贯穿从原奶生产，原奶罐，原奶运输，加工过程到消费者的每个环节。原奶质量的根本，所以在原奶的生产和运输过程中，必须过两次的强制质量检查，一次是在牧场原奶送达原储藏罐时
17、，另一次是在工厂收奶前。值得注意的是，原奶质量的检查测试，除了感官、理化、卫生、微生物等，政府的条令更加入了抗生素残留的检测项目。1995 年，日本为了提高对食品制造业的全面卫生控制，在传统的食品卫生法中加入 HACCP 的原理，公布了综合卫生管理制造过程 ，建立了全面的以HACCP 为基础的卫生控制系统。在该系统中，厚生省经过检查之后，如果确认这些食品的卫生得到适当控制，按照食物分类批准各个制造或加工设施。制造商或加工商根据 HACCP 系统确定对象食物的制造或加工方法及卫生控制方法，然后厚生省确认这些确定的方法是否符合审批标准。在该系统中得到批准的制造或加工方法被认为符合该法规定的制造或加
18、工标准，这意味着该系统使人们能够对食品生产采用众多的方法而需遵循统一的标准。目前，牛奶和乳制品已经成为该系统的对象。其他国家乳制品安全管理机制在荷兰，乳制品质量控制主要运用 GMP 和奶业链条质量控制(荷兰语缩写KKM)两个体系。前者于 2000 年 10 月 1 日开始生效，主要致力于对整个食物链的追溯性、早期预警和提前干预。KKM 在 2000 年初建立，主要是为了保证牛奶产品质量指标的实现。在荷兰几乎所有的牛奶产品都遵循 KKM 标准，主要涉及到兽药使用、动物健康、奶类生产程序、饲料、水、卫生、生产过程的消毒、残留量水平和环境等各个环节。KKM 参与者所使用的饲料必须来自于具有 GMP
19、认证的厂家，使用的兽药必须经过 GMP 认证，并且要登记农户购买和使用兽药的其他具体情况。荷兰基本建立了完善的农产品检验检测体系，包括商品检验、农药残留物检测、污染物检测、兽药残留物检测和激素检测，对奶和乳制品主要检测检验内容为黄曲霉素。另外，为了保证从农场到工厂期间牛奶的质量，从农场到工厂的牛奶都需经过分析和运用微生物检测方法彻底地进行纯度和新鲜度测试。为防止在运输到工厂的过程中和加工过程中牛奶被污染，也采取了严密的预防措施，其中对原料、辅料和对牛奶生产很关键的设备提出了严格要求(包括对水、动物饲料、兽药和在清洗中使用的化学品的监测)。考虑到大量的风险因素，荷兰乳制品加工行业还不断地监测牛奶
20、和乳制品的纯度和安全性。在韩国，乳制品的生产严格依照以 GMP、SSOP 为基础的 HACCP 和 ISO基本品质管理程序。主要分为原料奶管理、原材料管理、工程管理和最终产品管理等几个方面。在原料奶管理领域，主要是对农户的饲养管理进行指导，并对原料奶的酒精含量、温度、比重等进行检测。对原料奶的输送管理主要是对冷链系统进行管理包括对液罐车自动温度、CIP 及记录管理等。对原料奶的质量的检测包括对乳脂含量、细菌总数、体细胞数、抗生素含量等进行检测。所有的原料奶要达到最高等级才可以使用。在原材料管理领域，主要是对工厂生产乳制品到入库过程的全程进行管理，并运行入库前的事前预防品质管理系统(合作企业管理
21、程序)，确保所供应原材料的高品质。原材料由合作企业(提供原材料的企业)、质量保证部门、采供部门、中央研究所这四个部门共同协作进行质量管理。在工程管理领域，主要是对生产中使用的产品工艺及检查重点进行选择和管理，从而构建完善的品质管理体系。工程管理由自主检查和循环抽查两部分组成。在最终产品管理领域，主要是对最终产品进行抽样调查，利用最新的分析设备对产品的微量成分、危害成分等进行综合品质监察，从而确保其质量。分析的项目包括残留农药、GMO 等 100 多个项目。作为世界上最大的乳制品生产国之一的新西兰，政府对乳制品行业的生产加工要求是相当严格的，与之相关法律法规体系也相当的复杂。新西兰在乳制品行业中
22、常用的两个法规是“乳制品行业法案 1952”和“乳制品行业法规 1990”。新西兰食品安全署（New Zealand Food Safety Authority）按照这两个法规的要求负责建立一个适当的框架以确保新西兰的乳制品制造业的安全即乳制品安全计划（Dairy product safety programme，PSP） 。而HACCP 的开展正是该计划的一部分，也是达到该计划目标的关键步骤。在经过了数次修改后，2003 年 NZFSA 在“乳制品行业法规 1990”中增加了的一个新的标准D1102 标准，即“乳制品 HACCP 计划” ，并颁布了与此相配的“乳制品 HACCP 计划操作指南
23、” 。这一标准是为了详细说明如何运用 HACCP 原理和指导方针来进行危害确认和分析以及如何完成 HACCP 程序，从而保证和制造、运输、储存的乳制品是安全的。这一标准不是孤立的，它需要和整个 PSP 计划相结合，才能取得良好的效果。此外，NZFSA 为了进一步扩展现有的乳制品 HACCP 计划，以满足所有内销、出口以及特殊市场的要求，在“乳制品行业法案 1952”下也推出了一个“乳制品 HACCP 计划标准”的草案，估计也将在短期内正式颁布。在加拿大，从农场开始，在整个乳业食品链的每一个环节中都在执行严格的质量标准，以为消费者提供最高质量、最安全的乳制品。在奶牛农场，有经过加拿大食品检验署认
24、证、基于 HACCP 的农场食品安全制度一“加拿大优质牛奶”计划来保证产品质量。不仅如此，大多数的乳品企业也都经过了 HACCP或 ISO 的认证。加拿大食品检验署(CFIA)负责制定乳品的产品标准和评级、对乳品厂进行检查并管理产品的包装和标识。食品检验署同时还负责动物卫生计划和产品安全的监督。在意大利，从 2005 年 6 月初开始，意大利各地商店出售的鲜牛奶必须贴上醒目的标签，标明鲜奶成品的原材料产地，否则政府将对责任人处以 1600 到9500 欧元不等的罚款。这是意大利政府为加强食品安全而采取的重要措施之一。在澳大利亚，所有的澳大利亚乳制品公司都在推广以 HACCP 原理为基础的农场食
25、品安全计划，所有澳大利亚的农场都加入了这个食品安全计划。在阿根廷，阿根廷的乳制品工业将 HACCP 的原理应用到生产线系统中，已经有一大批的阿根廷乳制品企业采纳了该系统，国际卫生部门也开始对该生产系统给予认可。给我国的启示中国乳品协会预测，到 2010 年底时，中国乳制品的产量将可达到 4200 万吨。我国已经成为乳制品生产和消费大国。从几次重大乳品安全事件的调查结果看，我国乳品监管体系不完善、监管部门缺位，标准欠缺或与国际不接轨是造成这些重大事故的重要原因。因此，我国在借鉴国外乳制品食品安全管理机制的基础上应着重加强以下工作：加强乳品安全的教育 提高质量安全意识乳制品的生产消费涉及奶农、饲料
26、生产商、兽医、收奶员，及加工、贮运、销售人员到最终消费者，由于信息不对称及安全意识的淡薄，造成乳中抗生素残留、微生物污染等问题，消费者由于无法知道而面临着严重的安全与健康风险。必须提高全体成员的质量安全意识，从而提高产品的质量，建立良好的质量信誉。应采取集中编写乳品安全规范材料，从而使养殖者能够提高饲养场的综合管理、改善饲养和挤奶方法、确保干净的水源和饲料、对挤奶设备进行及时的维护，并关注预防成本和失败成本。此外还要制定严格的奖惩制度，使企业建立良好的自我约束、平等竞争机制，从源头上把好安全第一关。建立从农场到餐桌的 HACCP 体系HACCP 体系被国际组织认为是提高食品安全的基本手段。在发
27、达国家已广泛采用，我国大部分生产企业也申请并通过了 HACCP 认证，但对于牛奶的生产、销售、贮运环节中的 HACCP 很少也难于执行，因此需要企业尽快按照HACCP 原则制订不同环节的质量安全规程。建立乳制品质量安全追溯体系由于乳制品生产流通环节之间的联系比较脆弱，建立有效的信息的获取、管理与交换是成功实施食品安全跟踪与追溯的关键。通过建立乳制品质量安全追溯体系，在乳制品的包装上，除了印有生产日期和保质期外，还印有一串串条形标码。这些条形码就相当于牛奶的身份证，通过这个数字，消费者可以查到这盒奶的生产资料，比如产自哪个厂区、哪个车间甚至是哪一批奶牛，以及供应奶牛的饲料的相关数值。这种追溯机制确保了产品生产的每一个环节都在严格的监督之下，有利于公众对每一个生产细节的监督。
