1、 部门政策与地方政策的冲突与调适一、地方政策与部门政策的冲突地方政策与部门政策之间的冲突，尽管在联邦制国家里也存在，但主要出现在单一制国家里。由于地方的分权没有在法律上得到明确的界定，但是在实际上又出现了社会转轨过程中的地方分权，这样，矛盾和冲突就出现了，而且这种矛盾还可以追溯到计划经济体制建立之初。以中国为例，从年代开始，中国政府就开始探索解决中央与地方之间的矛盾。在不断的“放权与收权“的政治实践中，对各种形式的中央与地方关系的模式进行了尝试，但都没有从根本上解决问题，甚至可以说没有解决问题。这种改革由于没有突破“放权与收权“的传统模式，陷入不断的“收“与“放“的怪圈而不能自拔，因此一直没有
2、找到一条从根本上解决矛盾的方法。地方政策与部门政策的冲突具有许多不同的情形。一种情形，冲突没有对国家的宏观形势造成影响。这种情形就是，地方政策尽管与部门政策产生冲突，但是实际影响范围有限，基本上不产生对宏观经济形势的影响。部门政策对一个国家全行政区域内的某一个领域或者某一个方面产生作用，当某一个特定的局部行政区内部产生与中央或联邦政府政策相背离的政策时，中央政府政策在这个地区的实施就会产生效益的减少。然而，这种冲突仅仅产生于某一个特定的行政区域内，因此造成的政策混乱是很有限度的。这种情况出现以后，只需要对与中央或联邦政府政策相冲突的地方政策进行充分的分析与评估，纠正其中相对不完善的政策，消除两
3、者之间的冲突就可以了。 这里会产生两种情况。一种是部门政策有不完善的地方，必须纠正这种不完善。这里也会出现两种情况，首先，中央政府的部门政策在全国的范围内的其他行政区域内具有实施的正确性，而仅仅在特定的局部地区具有不适应性，这时候只需要对部门政策在局部地区作修改和纠正，对部门政策在该地区的不适应性作局部的调整，而不需要改变这一个地方政策或在全国范围内对部门政策作大范围的改变；其次，中央政府作制定的部门政策在全国范围内具有不适当性，当某一个地方政府的政策与这种部门政策产生冲突时，实际上是中央政府的部门政策的不正确性被有代表性的地方政策所触动，这里需要纠正的是中央政府在全国范围内的部门政策，而不是
4、纠正地方政府的地方政策或是对中央政府的部门政策在特定的行政区域内作纠正。 另一种是地方政策具有不适当性，地方政策常常因为地方保护主义而产生地方狭隘性，造成政策本身的不完善，或者因为受到利益集团的影响、政策本身制定程序的不符合程序，产生地方政策的不适当性，需要对地方政策进行纠正。地方政策与中央政府部门政策之间的冲突，更多的表现为地方政府的一种与中央政府相对抗的地方对策，所谓“上有政策，下有对策“，形成事实上的中央政府与地方政府之间的搏弈，要在实际工作中消除这种中央与地方之间的对立与冲突，具有非常复杂的体制原因。要彻底消除这种现象，必须从体制上找原因。完全消除中央政府与地方政府之间的政策冲突，只有
5、在彻底消除政府的盈利行为之后才会出现。政府的盈利行为是一个国家尚未走上法制化轨道，市场经济还不发达的表现，在这样的制度环境中，各级政府机构为了自己的部门利益实施某一项政策行为，政策的社会公众性成分大大减少。各级政府机构和部门在实际中形成的利益集团，是这些政府机构和部门以政策作为工具谋求自身利益的最主要动机。 我国是一个从计划经济向市场经济转型的国家，民主制度正处于不断完善的过程之中。由于这样特定的历史时期里的不确定性，导致国家社会生活中的多元化现象，这种“多元化“与市场经济成熟国家的多元化有着极大的不同。在成熟市场经济国家里，多元化是通过数百年的自然发育而逐步完善的，多元化是市场发育的结果而不
6、是过程；在转型国家里，多元化仅仅是社会转型过程中的一种突出现象。在这样一个过程中，多元化是由多元化的利益所决定的。在计划经济时期里，国家的利益被高度强化到政府特别是中央政府手中，各个部门没有自己独立的利益。但是，一旦这种转型开始运行，就会天然地形成各个相对独立的利益集团，形成各自的独立利益。 这种利益的多元格局是由各个单位所占据和把持的资源所决定的，占据着特定资源的部门和单位为了获取和掠夺利益，不惜一切手段给自己创造牟利的机会，在现实中形成利益冲突和利益背后的政策冲突。这种利益的冲突，极大地减缓了国家法制化的进程，剥夺了本来属于国家所有的国家利益。比如，各级电视台尽管在名义上归国家所有，但是实
7、际上利益已经被各级电视台自己所占有，出现了许多在市场经济国家里没有也不可能产生的现象。在成熟的市场经济国家里，国家电视台是公益性的，不能作广告，甚至在北欧的丹麦、挪威、瑞典等国家里，国家规定任何电台或电视台都不得播放广告。但是，我国的电视台的广告近乎没有任何的限制，甚至在一般市场经济国家里对商业电视台播放广告的次数和时间限制也不存在，收入在国有的名义下全部归单位和个人所占有。 这种利益的多元化在转型国家里极易形成表面上的政策冲突。这种冲突在现实中由于权威性的不同，能够被很正确的调控的偶然性太大。这种局面的最终改变，依赖于国家法制化的实现，以及一个能够自我调节的民间社会的发育。只有在社会民间化和
8、国家法制化的情况下，政策的制定被纳入制度化的轨道，从而避免政策之间的冲突。 二、地方选择与部门选择的协调明确了地方选择和部门选择之间利益冲突的原因，在实际中就应该及时采取措施，理性的处理好政策制定和执行中的中央政府各部门之间以及与地方政府各级机构之间的政策关系。在实际的中央和地方政策之间的冲突问题上，首先要承认两者之间的利益区别，在此基础上寻找地方利益和中央利益之间的均衡点。单纯的反对和排斥地方利益或者中央机构之间的利益，是不现实的。现实的办法应该是，在承认中央利益、部门利益和地方利益的基础和前提上，努力寻找和获得各个利益集团之间的均衡点。在中央机构和地方机构的搏弈过程中，承认相互之间的利益分
9、别和利益格局，实现相互之间的利益的明晰化而不是含混不清，显性化而不是隐性化。在这样的基础上，才有可能真正做好各地政府的工作，充分协调相互政策之间的严重冲突。 其次 ，要将各个利益集团的利益逐步纳入到国家法制的轨道上来，最终消除利益的集团化。在一个法制化程度很高的国家里，不仅所有的政府机构没有自己的特殊利益，而且政府的所有行为具有无可争辩的公开性和公正性。而且，由于整个社会的完善，使得即使某些集团有谋取自己利益的企图，也难以奏效。这种社会的的完善性是多方面的。首先有一个完备的制度体系。法制的完备性是这个制度体系的根本特点。其次，在制度体系之下，有一个完备的习惯体系。在一个很传统的计划经济国家里，
10、尽管不会出现市场经济条件下多元的利益格局，难以形成各种形式的利益集团，但是仍然存在着相互之间利益的差别。这种利益的差别在计划经济时期，没有突出的表现形式，未能得到充分的展示，在全社会的范围之内，以一种全社会统一的组织形式统摄起来，即使也会出现各地区和各部门的利益区别，但是难以形成在转型时期所特有的利益集团现象。对转型时期的利益调适，要有充分的思想准备。也就是说，对转型时期利益集团之间利益协调的长期性、艰巨性有充分的思想准备。长期性，是指在整个从计划经济向市场过渡的过程中，都始终存在着这种利益的分歧和调整，只有在市场经济基本建立起来之后，这种由转轨所带来的利益差距才会最终消失。艰巨性，是指在对不同的利益集团进行调整时，因为会对集团的利益有所触动，势必改变既有的利益格局，这正是改革的难点所在。 作者：程杞国 国家行政学院理论部
