1、当代中国政府面临的主要挑战与政府管理创新,主讲人：唐文睿,在全球化、信息化和民主化时代，处于社会急速转型中的中国政府面临着很多要解决的问题。如何根据科学行政、民主行政、依法行政的要求，抓住黄金发展期、顺利度过矛盾凸发期，是各级政府当前最大的挑战。因此，各级政府必须通过观念重塑、职能转变、体制改革、机制革新、行为矫正等途径实现政府管理创新。,3,党的十六大明确提出要建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的政府管理体制。 党的十六届三中全会要求各级政府要以科学发展观为指导，全面履行职能。再次强调“以发展了的马克思主义”为指导，以“利益调整”为核心、“以制度建设”为重点，通过科学执政、民主执政与
2、依法执政，提高党和政府执政能力。 十六届四中全会提出要全面建设小康社会，构建和谐社会。 2005年，温总理在政府工作报告中，强调“寓管理于服务之中，为基层服务、为企业服务、为民众服务”，努力建设服务型政府。,4,近年来，一些政府部门和一些沿海发达地区政府体制创新的实践也取得了可喜的局部性突破，以民为本、服务导向的政府模式正成为政府改革的发展方向。本专题研讨，主要是从理论上对这些改革成果和发展趋势进行简要的梳理和总结。,5,当代中国政府治理环境的变化当代中国政府面临的主要挑战当前中国政府管理创新的努力方向,一、当代中国政府治理环境的变化（一）时代背景的视角信息化全球化民主化（二）国内背景的视角中
3、国社会的快速全面转型中国发展的关键时期,7,（一）时代背景的视角 1、信息化：生产力的变革,生产力生产关系（经济基础）上层建筑的连动关系。 信息化将作为上层建筑领域的政府治理置于一个崭新的环境（三个方面最突出）：,8,（1）公共事务治理更加复杂和多变，要求政府增强其预见性、灵活性与回应性 ； 政府必须提高战略和预见管理能力； 政府必须提升危机处理能力； 政府必须提升管理和服务的会应性，政府能够满足社会多样性的公共需求。 （2）信息化瓦解了一元化的政治话语体系，解放了长期被官方主宰的公众思维方式。政府必须能够应对舆论开放所形成的思想和利益整合压力。（3）信息化也为政府再造和变革提供了技术支持。,
4、9,2全球化:生产关系的特征,（1）全球化的基本特征 以信息化为支撑。 以跨国公司为主体。 以西方国家主导下的世界经济组织为推动力量。 以经济自由化为实质。 以世界市场的形成为标志。 （2）中国入世与融入全球化的新起点：政府的入世 WTO的基本功能主要是约束政府行为的； WTO的原则主要是限制政府干预的； WTO的1000多条条款被称为国际行政法典； 中国入世492页文本主要是要求政府的； 中国入世并没有“入市”。,入世对政府的要求：尽快建立一个统一、开放、公平、有序的市场体系。 依据最惠国待遇和国民待遇，尽快废除歧视性的法律、法规和制度； 依据市场开放原则，尽快实现政府坐庄向市场坐庄的转变、
5、改革不合理的审批和管制制度； 依据透明与可预见原则，要求政府（中央与地方）的公开性与透明性，为社会经济活动提供一个稳定的预期机制。,11,更广泛的意义上： 经济的自由化要求政治的民主化； 中国能否抓住全球化的契机，关键在于中国结合实际吸收和转化相应的各种制度体系的能力。,12,3民主化：上层建筑领域特征,（1）当今世界民主化的潮流：政治合法性的基础； （2）民主化的发展趋势：间接民主制和直接民主制的结合，体现一种大众民主、少数人决定的民主； （3）对中国来说，关键是适应社会发展潮流，构建自己的政治文明体系。这里的关键是实现政府文明、人民文明、政党文明（即执政党建论、人民民主论、法治国家论）。,
6、13,政治文明的要求：,三大主体在政治运行过程和政策管理过程中的和谐统一状态 A、政治主体文明 政府文明法治国家论；立法体制改革；行政体制改革；司法体制改革 人民文明关键是保障公民权利和自由。健全民主制度，丰富民主形式，扩大公民有序的政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主决策和民主管理与民主监督，享有广泛的权利和自由。 政党文明依宪执政（胡锦涛两个务必与学习宪法）、依法执政；政党制度法制化；执政党与人大、与政府、与法院的关系。 三大文明的核心是执政党要依法治国和依法行政，落脚点是实现人民的民主权利。,14,政治理念文明基本人权理念、人民主权理念、民主权利理念、为民服务理念、法治理念； 政治制
7、度文明根本政治制度、基本政治制度、具体政治制度、政治运行体制； 政治行为文明政府行为制度化、规范化和程序化； 政治秩序文明政府与市场的关系、政府与公民关系、政党与政府关系、中央与地方关系 。,B、政治运行过程文明,15,C、政策管理过程文明,政策制定文明、政策执行文明、政策监督文明。 公共政策的本质属性：解决社会公共问题、关系利益分配； 公共政策的基本价值：公平优先、兼顾效率； 三大政策： 初次分配政策注重效率，发挥市场作用； 再分配（政府调节）政策注重公平； 管制政策注重秩序，保护和促进公民权利、市场竞争秩序。,16,（二）国内背景的视角：中国社会的快速全面转型,1变化中的中国（一）：总体结
8、构的分析 经过30年的改革开放，中国进入了由传统社会向现代社会的全面转型时期。这种社会转型使中国社会发生了翻天覆地的变化： 在社会生产力方面，总量提升较快。但温家宝的乘除法则反映中国仍是较为落后的发展中国家。中国仍将长期处于社会主义初级阶段； 在经济形态方面，竞争性的市场经济框架已初步形成，市场已成为配置资源的基本方式，但过多过滥的部门化、人格化、利益化行政权力仍在影响着社会资源的配置；,在社会形态方面，农业社会、工业化与信息化同时并存，发达与落后同在，社会出现多元状态。 在社会结构方面，同质社会结构解体，社会迅速分化，思想和利益多元化，尤其是社会贫富分化在短短20来年迅速完成。 在民主与法治
9、建设方面，局部地区和部门取得试验性突破与发展，但权力腐败与滥用、侵犯人权、民生困苦的问题也很突出； 在社会价值形态方面，权利、民主、公平、自由及公民观念已成为社会主导的价值取向，但权力、专制、歧视性的政策与行为方式还到处可见。 这种社会变化，已显示当前中国的社会转型已不仅仅是经济体制改革或经济的现代化，而是包括政治、经济、文化和社会的全面转型，必须实现社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设四位一体的发展。,18,（1）阶级阶层结构的变化：社会成员分化和流动问题 阶级、阶层发生分化，一些新的阶层和利益群体产生了，与此同时社会成员流动性加大，构成结构重组，呈多元化利益格局，利益关系更加复杂
10、。 工人阶级队伍明显壮大，同时工人阶级内部结构和组成发生了深刻的变化：通过改变职业成长起来的农民工群体已成为产业工人的重要组成部分；工人队伍中出现了大量的低收入、下岗、失业群体。 农民阶级也发生了新的分化、组合和变化：有的成为企业家，有的成为农民工，有的成为失地或无地农民（全国4000多万三无农民）；,2、变化中的中国（二）：具体社会结构的分析,19,产生了一些新的社会阶层。 个体户、私营企业主等非公有经济企业主阶层；权力腐败形成了一个特权阶层以及更广泛意义上的官僚利益集团；除此之外，还出现了民营科技企业的创业人员和技术人员、受聘于外资企业的管理技术人员、中介组织的从业人员、自由职业人员等新的
11、社会阶层和群体。 与此同时，社会成员在职业阶层之间和在地域之间的社会流动明显加快。随着社会身份对社会流动的限制大大减弱，人们的生活地域、工作单位和职业身份的变换频率大大加快。,20,随着阶级阶层结构的变化，在不同的阶层和不同的群体之间，也产生了一些社会矛盾。如社会贫富差距扩大、一些企业的劳资矛盾突出和一些地方的干群关系紧张。尤其是下岗工人、民工、拆迁居民、失地农民的合理利益无法保障。,（2）社会阶层之间的矛盾问题,21,这里最关键的是五个问题：,社会保障匮乏问题：由于社会保障体系建设的滞后（只要吃皇粮的人有福利和保障），数以千万计的“下岗工人” 、四千万的“三无农民”的生活无法解决；比例数较大
12、的是农民（特别是城市近郊区和城乡接合部农民）、无业人员、低收入者、没有稳定职业人员等高危人群增加；相当比例的人群“看病难、上学难、打官司难”。,22,劳资关系矛盾问题：劳动关系失衡导致的强资本弱劳工格局，以及由此而带来的劳资之间的利益冲突。尤其是下岗工人的合理利益、民工的合理利益无法保障。 一些领导干部的腐败和官僚主义带来的干群关系问题：贪污腐败是社会毒瘤，是社会群体的分离器，尤其是执法不公、司法不公的问题严重，社会缺乏有效的利益维护机制与途径。,23,富裕阶层和穷人阶层的心理矛盾与社会对立问题。收入分配失衡导致的贫富差距扩大化，以及由此而带来的贫富阶层之间的冲突 。穷人羡慕、嫉妒和仇视富人；
13、富人显富、为富不仁问题。 群体性事件问题：由于缺乏有效的利益表达渠道，近些年突发的群体性事件越来越突出：信访和上访大幅上升；数量增多，规模扩大；参与主体趋于多样化和组织化，行为方式趋于激烈。,24,城乡关系的最大变化是城市化水平快速提高，数亿人口由农民转变成市民。 城市已成为我国国民经济发展的重要载体，城市经济对我国GDP的贡献率大幅提高； 但与此同时，城乡和区域之间的发展差距扩大，农民收入增长过缓成为全面建设小康社会的瓶颈。,（3）城乡和区域结构的变化：,25,（4）人口和就业结构的变化（就业形势严峻）：,我国实行的低生育政策取得巨大成就，人口再生产类型已从“高出生率、低死亡率”转变为“低出
14、生率、低死亡率、低增长率”； 由于生育率的降低和人口预期寿命的延长，人口老龄化的问题开始凸显； 人口结构的快速转变，使我国目前正处于劳动年龄人口最为丰富的时期，劳动力供给充足，少儿的抚养比和社会总抚养比下降。 能否把握住这个人口机遇，关键在于能否解决好就业问题。今后相当长的时间内，劳动力供求矛盾紧张，就业问题依然严峻，巨大的就业压力问题。如“十五”期间，我国每年新增劳动力1000万，下岗失业人员1300万，2300多万人需要就业。复员退伍军人、大中专毕业生、残疾人等就业安置难。,26,单位制功能的弱化和“非单位制组织”就业的增加，使通过单位实现所属人员社会生活保障、生老病死、社会行为管理、社会
15、关系调节和社会生活矛盾解决的传统方式弱化或失效； 随着住房的自有化、社会保障的社会化、就业和后勤服务的市场化，更多的社会服务和社会管理，将突出以居住地为主的社区形式来完成； 各类民间社团组织快速增加，社会的自我管理和自我服务功能不断增强。,（5）社会组织结构和社会管理方式的变化：,27,（6）能源和生态问题日益凸显：能源和资源危机问题,随着人口总量和消费需求的增加，我国的经济增长越来越受到资源状况、能源供给和环境承受能力的制约。由于经济增长和需求增加过快，现有水、电、煤、气、矿石、钢铁等面临普遍性的能源短缺，甚至引发国际矛盾；土地流失相当严重，各种资源被掠夺式开采非常严重。如何建立节约资源、能
16、源的生产和生活方式，保护好脆弱的生态环境，已成为发展中的重大问题。,28,（7）和平崛起需要处理好外部环境的关系,在经济全球化、世界多极化趋势加速发展和我国国际地位快速提高的情况下，应保持清醒的政治头脑，在和平崛起的同时处理好国际关系，特别是处理好大国之间的关系，为我国的长期稳定发展争取较好的国际环境。,29,全面转型时期的中国进入了发展的关键时期。在这个时期内充满着发展的机遇，同时也是最容易出问题的敏感时期。当然，中国的30年是高度浓缩的30年，出现些问题是很正常的，但解决起来也很迫切和艰难。,3中国社会发展的关键时期：发展黄金期与矛盾凸显期,30,当经济改革与经济发展到一定阶段（尤其是人均
17、GDP超过1000美元，是个发展的坎（既是经济发展的坎，也是社会矛盾的坎，更是民主发展的坎），否则将陷入发展的陷阱。 体制外改革进入更复杂的体制内改革，政府转型成为核心内容； 社会迅速分化所带来的全面社会转型以及利益调整和阵痛也进入最痛苦、最复杂的时期。这是一个充满欲望和机遇的年代，也是一个躁动和不安的年代。 因此，未来20年将是中国现代化的关键时期。在此期间所有重大问题的解决，和政府改革乃至政治体制改革能否取得进展与成功密切相关。,二、当代中国政府面临的主要挑战,（一）在经济领域，必须以新思路保持经济的快速、可持续发展 （二）在政治领域，必须以新思维处理稳定与民主化的关系 （三）在社会领域，
18、必须维持社会协调发展，努力构建和谐社会 （四）在行政领域，必须建立规范、科学、高效的政府管理方式,32,（一）在经济领域，必须以新思路保持经济快速、全面、可持续发展,1、非典后关于经济建设型政府的反思 一种观点认为，应放弃这一路线，改变有增长未发展的局面； 一种观点认为，政府发展经济的功能仍是重要的，但在新阶段，政府发展经济应有新思路和新导向。 由于中国是人口众多、经济发展极不平衡的后发展中国家，要实现“小康社会”和现代化的发展目标，政府不可能在经济领域“无所作为”； 从短期看，各种社会问题的解决，如温饱问题、就业问题、环境问题、人权问题的解决，必须以一定的经济发展为前提，否则是空中楼阁。,3
19、3,2、政府发展经济的两种模式：,一是政府主导，政府成为资源控制和支配的主体。这包括计划经济和市场经济早期政府对市场的替代和对市场的培育。 二是市场主导，政府主要为经济发展提供宏观调节和市场监管。政府提供良好的环境，企业成为经济增长的主体、公民成为创造财富的主体。,34,3当前发展经济的主要问题,在现阶段，中国经济发展很迅速，但仍有很大发展空间。仔细分析，阻碍生产力发展和市场经济体制完善的最大对象是落后的、僵化的政府体制和不合理的政府职能与政府管理方式。 政府长期充当了经济建设主体和投资主体的角色，虽然实现了GDP的快速增长，但却带来很多问题：,35,政府控制资源过多而总体低效； 以经济贡献率
20、为例：政府主导下的70%国有企业、国有资源，只有30%的GDP增长贡献率；而30%的非国有经济创造70%的GDP增长贡献率；全国60%的出口来自非公企业，尤其是外企。中国改革开放以来并取得的经济成效主要来自非公经济。 抑制民间资本这个最基本市场主体的积极性； 20世纪苏南模式与温州模式的反思。,36,官员政绩扭曲，危害社会； 发改委的评价全国1/6的民心工程是形象工程、路边工程；建设部评价1/5 的公共工程是政绩工程。 低水平重复投资、产业结构难优化； 产业结构的低水同质化，导致国民经济整体缺乏竞争力。 导致环境污染和生态破坏； 粗放式发展和掠夺式开发，破坏环境和可持续发展。 地方政府沉重债务
21、危机； 其危害不亚于重病缠身的金融体系对中国经济和社会的严重影响。 区域经济恶性竞争与国家税收流失； 零地价、零税收、“两免一补”等，不可思议的优惠和候鸟企业。,盲目追求GDP的结果,37,生产投资型政府，难解决政府、企业与银行之间结构性矛盾； 拖欠工程款主要是各级政府、呆帐和坏帐的主要原因也是行政干预造成的；需要贷款的民营企业贷款很难。 生产投资型政府，导致公共服务产品供给普遍不足和社会发展的失衡； 有限的一点财力除了吃饭（工资），就搞城市建设，而公共服务和公益事业没钱，老百姓“看不起病”、“上不起学”。,38,董事会型政府，难以真正实现政企分开； 各级领导整天研究董事会要做的决策、干企业经
22、理的活 政府成为资源配置主体或不当管制过多，如果在失去控制，在利益驱动下，特别可怕：部门争利、与民争利 权力“寻租”：公共权力部门化、部门权力利益化、获利途径审批化、审批方式和环节复杂化； 一些政府领导忙着搞项目、招商引资、搞各种工程、搞“金桥银路”，因为里面有巨大的个人利益诱惑，腐败分子“前仆后继”； 投资环境为例。中西部地区投资环境太差，这不是缺资金、缺项目，而是不良的政府管理导致人家（企业家和人才）不敢去。招商引资时的瞎“许诺”，不仅不兑现，而且收拾人家，“关门打狗”，感觉“上当受骗”。,39,沁园春彭水秦中飞,马儿跑远，伟哥滋阴，华仔脓胞。看今日彭水，满眼瘴气，官民冲突，不可开交。城建
23、打人，公安辱尸，竟向百姓放空炮。更哪堪，痛移民难移，徒增苦恼。官场月黑风高，抓人权财权有绝招。叹白云中学，空中楼阁，生源痛失，老师外跑。虎口宾馆，竟落虎口，留得沙沱彩虹桥。俱往矣，当痛定思痛，不要骚搞,40,注解：,马儿：暗指彭水县前任书记马平（已落马）。 伟哥：暗指彭水县现任县长周伟。 华仔：暗指彭水县现任书记蓝庆华。 公安辱尸：2003年，一县领导的关系户搞了一个殡仪馆，收费昂贵且强制周边居民之丧仪必由其承办。有一居民“擅自”安葬了其亲属，某领导竟令公安出动，开棺起尸，强制送到那个殡仪馆。这便是一度令民怨沸腾的“公安辱尸”。 白云中学：选址于彭水县城郊名“白云村”的地方，筹建于2004年，
24、地基未成，至今仍无下文。 虎口宾馆：选址于彭水县城郊名“老虎口”的地方，筹建于2004年，地基草成，至今无下文。沙坨彩虹桥：虎口宾馆：选址于彭水县城名“沙沱”的地方，2002年，城管将两岸居民强制撤迁，2003年动工，修了几个桥墩，便至今无下文。而今，此短信的编发者秦某已被刑拘，理由是涉嫌犯有“危害国家安全罪”作为此短信读者彭水县教育局某副局长和彭水县汉葭镇第一小学校长也一度被双规，所有收到这条短信的和转发这条短信的三、四十个人，无一幸免地进了公安局。一时间，县城上下，谈此而三缄其口。,41,政府同时兼任市场中的“运动员”与“裁判员”角色，以及监管功能的缺失，导致市场扭曲，市场无法有效发挥其应
25、有功能。,42,因此，在阶段，政府发展经济必须要有新思维和新思路，必须关注政府替代市场的过程及其限度。 政府此时发展经济的功能，并不意味着政府直接垄断资源、直接投资、直接搞项目、直接搞经营，而在于为市场公平竞争及企业和个人的发展创造良好的环境。真正使政府成为营造环境的主体，企业成为经济发展的主体，人民成为创造财富的主体。,43,这种环境包括：,安全稳定的治安环境； 开放有序的市场环境； 公正严明的法制环境； 人文关怀的舆论环境； 廉洁高效的政务环境； 便捷舒适的生活环境。,44,政府通过有效的宏观调节与规划引导经济发展；政府通过提供必要的公共基础设施带动经济发展；政府通过对市场公平有效的监管保
26、证经济发展；政府通过优质高效的政务服务促进经济发展；政府通过营造良好的人居和生活环境（公益事业）推动经济发展。,政府发展经济的功能主要体现在：,45,（二）在政治领域，必须实现政治转型，以新的眼光处理好稳定和与民主的关系,亨廷顿的实证研究表明，在现代化过程中国家往往伴随着不稳定因素。对中国而言，政府必须以新的思维处理好改革、稳定、发展的关系。 在社会转型时期，一方面是思想多元化、利益多元化所推动的民主化趋势不断强化，另一方面是诱发政治非稳定的环境与条件还大量存在：,46,政治权威方式：人治秩序转向法治秩序；政权更迭首先是国家领导层的变更。 政治共识达成：政治动员转向协商；各级领导必须学会从讲话
27、到对话的转变。 政治利益协调：由代表制转向表达制；必须建立不同群体的利益表达机制。减压阀理论、弹簧理论、大禹治水理论。 政治腐败的整肃：由伦理制与随机性转向制度型；治理腐败关键靠制度，邓的观点。 政治责任：由虚置化转向硬性化。在民主时代，对下负责就是对上负责。,47,在社会转型时期，如果当社会的利益表达、民主要求与传统政治体制的吸纳能力（政治制度化程度低和政治参与途径匮乏）产生矛盾时，矛盾和问题往往激化。 当前矛盾的焦点不在于矛盾，而在于缺乏制度化的利益表达途径和机制。如法轮功问题、黑势力集团问题、农村中封建迷信或大批人对宗教的信仰、自杀等问题。 因此，如何以积极角度维护稳定、以发展的眼光对待
28、社会的利益和民主诉求，重新塑造政府的合法性，是当前执政党和政府最大的难题。,48,这个问题解决的根本思路在于树立积极的稳定观，并重点以民主制度建设方式提高党和政府的执政能力。 选举和社会选择制度； 民主立法 公共政策制定的民主化 依法行政、行政复议、行政监督与保护人权 司法独立、司法公正与司法救济 完善中国特色的信访制度。,49,（三）在社会领域，必须维持社会的全面发展，实现社会和谐,30年的改革开放，中国走了一条非均衡的发展道路。虽实现了高速跨越式增长，也创造了“经济奇迹”，但同时也积累了一些问题和矛盾，加上原有的问题，导致社会发展严重失衡：,50,城乡失衡：在二元社会结构下，农村真穷、农民
29、真苦、农业真危险。城乡发展失衡导致的城乡差距扩大化，以及由此而带来的城乡之间的冲突。“三农”问题已成为制约中国发展的最根本社会问题。 贫富失衡：30年来，迅速实现了社会的两极分化，基尼系数现在进入高风险范围（超过了国际公认的的警戒线）。邓小平1993年9月16日说： “两极分化不是社会主义。我们讲要防止两极分化，实际上两极分化自然出现”。“少部分人获得那么多财富，大多数人没有，这样发展下去总有一天会出问题。”（邓小平年谱2004年版，第1364页） 地区失衡：这不仅是经济发展水平和总量上的差距，还体现在居民收入和生活消费方面的差距以及教育、科技、文化方面的差距。,51,产业失衡：长期以来，我国
30、第三产业一直比较落后，其中一个重要原因是我国城镇化发展滞后，阻碍了农村劳动力向城镇商业、服务业等第三产业领域的转移。 自然和生态的严重破坏：大规模破坏生态、制造环境污染，以大量消耗自然资源为代价实现高速增长。 社会贫困所带来的社会不稳定因素的增长速度明显超过经济增长速度。大量的赤贫、失业、无法接受教育和就医等问题，使相当比例的人民群众感到就业不安全，收入不安全，养老不安全，社会不安全，这构成了政府当前面临的巨大社会压力。如果将城乡贫困人口、经济结构调整中的失业和下岗职工、残疾人、灾难中的求助者、农民工等各类处于弱势地位的人口加总，再扣除彼此重叠的部分，大约有1.4-1.8亿人 。,52,分配不
31、均、收入与生活水平差距现象，较人们很难平等相处，使人们敏感到差距之存在，受到刺激，萌生阶层隔阂、对峙心理。富人“显富”、为富不仁 ，穷人普遍存在羡慕、嫉妒、仇富心态。 人们之间缺乏信用、道德和良知、基本的人道，社会更普遍缺乏同情心和正义感，存在着普遍的信仰危机、道德危机、信任危机。 尤其是对尤需关怀的是下岗工人、农民和农民工、老年人、游荡流落的各种需要社会救助的人群，社会缺乏基本的人文关怀和社会救助。 由于物质文明与精神文明发展失衡导致的价值观扭曲，以及由此而带来的道德滑坡。如官德、医德、师德的下滑已经成为公众议论的焦点。,社会中人与人之间关系的极不和谐：,53,黑格尔： 人和动物的根本区别在
32、于人的道德性； 一个没有道德的民族是一个没有希望的民族； 社会道德和信用可以降低交易成本。,54,当前社会矛盾的反思：经济快速发展的黄金期并不一定要带来社会矛盾突发期，而是执政的理念、发展战略、政策立场、政府职能、政府体制、政府运行机制出了问题，党和政府的执政能力出了问题。比如：发展理念和指导思想的失误或没有及其进行阶段性的战略调整关系发展方向,55,一是重经济增长而轻百姓民生困苦；二是重粗放式增长而忽视环境与生态；三是重鼓励一部分人先富起来而轻共同富裕；四是重鼓励一部分地区先富起来而忽视均衡发展；五是重城市发展而轻乡村发展；六是重城市人利益而忽视农民利益；七是重少数富人的利益而轻劳工权益的平
33、等保护；八是重经济效率与经济利益而轻社会公平；九是重社会稳定而轻利益疏导与调节；十是重打破旧制度而轻完善新制度。,56,因此，如何平衡和协调各种社会发展的失衡，实现社会的和谐发展，寻求符合我国国情的共同富裕之路，是对当代中国政府提出的全面挑战。 正因为如此，中央政府才提出以科学发展观为指导，全面履行政府职能，坚持五个统筹。,57,构建社会主义和谐社会的六个重要原则：,必须坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，坚持社会主义的基本制度，坚持走中国特色社会主义道路； 必须树立和落实科学发展观，坚持以经济建设为中心，坚持“五个统筹”，促进社会主义物质文明、政治文明、精神文明建设与和谐社会建设全
34、面发展；,58,必须坚持以人为本，始终把最广大人民的根本利益作为党和国家工作的根本出发点和落脚点，在经济发展的基础上不断满足人民群众日益增长的物质文化需要，促进人的全面发展； 必须尊重人民群众的创造精神，通过深化改革、创新体制，调动一切积极因素，激发全社会的创造活力；,59,必须注重社会公平，正确反映和兼顾不同方面群众的利益，正确处理人民内部矛盾和其他社会矛盾，妥善协调各方面的利益关系； 必须正确处理改革发展稳定的关系，坚持把改革的力度、发展的速度和社会可以承受的程度统一起来，使改革发展稳定相互协调、相互促进，确保人民群众安居乐业，确保社会政治稳定和国家长治久安。,60,思考：,1）构建和谐社
35、会的本质是要解决社会失衡问题，如果让社会主义和谐社会理论不再是对民众的画饼充饥或粉饰太平、调和矛盾，从政府改革的角度，应当： 发展战略必须调整：落实科学发展观 公共政策必须规范：妥善处理各种利益关系 政府职能必须转变：转向公共管理和公共服务 政府体制和机制必须革新：提高行政能力,61,（四）在行政领域，建立规范、科学、高效的政府管理方式的不适应,1传统行政价值不适应时代与形势发展需要 控制行政与服务行政的冲突； 全能政府与有限政府的冲突； 部门行政与公共行政的冲突； 人治行政与法治行政的冲突； 经验行政与科学行政的冲突； 因袭行政与创新行政的冲突； 封闭行政与开放行政的冲突。,62,2职能配置
36、与实现方式的不合理,政府越位：政企不分、政事不分、政社不分 政府错位：企业、事业和社会组织的行政化 政府缺位：有效制度供给和监管执行匮乏 政府不到位：有效制度供给和监管执行不力 政府职能实现方式单一，缺乏社会化、市场化、竞争化机制。 关键是缺位和不到位问题更可怕。,63,3政府权力配置不合理,既体现在政府与其他政治权力系统，也体现在政府内部的横纵向分工方面： 外部方面：行政既没有独立性（不能科学行政），也缺乏受制约性（不能民主和依法行政）； 纵向上，一方面层级过多，重复审批、重复管理、上下职能同构、机构上下对口；另一方面府际之间事权、管理权与财权倒置严重，各级政府责权利的脱节； 横向上，职责分
37、工过细，部门林立、职能交叉、权责脱节、重复执法、部门争利，协调困难。,64,4、政府管理和服务的歧视性,目前，按地区、地位、身份、所有制、级别、项目大小、资金多少的管理规定还很多。企业的市场准入、政策待遇以及公民的国民待遇难以落实。政府管理和服务的“公共性”是缺失的。,65,5政府运行还缺乏应有的规范性,权力集团化、部门化、个人化的同时，存在权力利益化或资本化 高集权、低特权： 高集权、高特权； 高分权、低特权； 高分权、高特权。 政府权力运行的非透明、随意性和人格化； 法律工具主义模式下，潜规则、人情和关系支配着权力运行的方向； 尤其是权力的随意性对公民和企业权利的严重侵害（三乱严重、粗暴执
38、法、违法执法），告状难，三大诉讼中的行政诉讼低的原因。,66,6政府信用缺失,政府信用是整个社会建立信用体系的前提。 社会对政府的极不信任：执政的合法性危机 政府作出的承诺、政策朝令夕改、大量行政不作为、欺骗、不依法行政，尤其是领导不守法，使社会产生一种错觉，“好人吃亏”，“逼良为娼”。 在经济活动中，复杂的问题简单化、简单的问题复杂化（不按合同办事）。,67,决策力不足：“三拍”，决策失误问题依然突出； 执行力不足；上有政策、下有对策； 监督力不足：监督体系虽全，但缺乏应有的刚性。 短期行为严重：不管是地方保护主义还是部门主义；不管是领导任期内的行为，还是普通官员的行为；头疼医头、脚疼医脚；
39、赶时髦、追风、相互攀比。 回应能力不足：即使有危机管理体系，但在关键时候也启动不起来。出了事、死了人，上面一发文“整改、检查”，完啦。,7政府能力还有急待提高,68,8行政国家的积弊严重,机构膨胀、人浮于事； 吃饭财政； 官僚主义、人治作风、依赖命令、习惯搞形式主义； 文山会海、效率低下等问题，一直没解决好。,69,集权的积累型财政的问题。中央喜洋洋，市里还马马虎虎，县里乡里哭爹叫娘。中央、省级政府不直接面对老百姓，而向社会和公民直接提供各种管理和和服务的乡县政府却没钱，只好就向老百姓开刀，成为“掠夺式政府”。 财政投资和转移支付的“杀贫济富”。中央财政倾向于北京、上海、深圳等少数大城市，以及
40、对不同地区实行不同政策待遇，加剧地区间发展的非均衡。 生产建设型财政，有点钱就去搞项目、搞城市开发与建设，社会公益事业投入严重不足。同时，需要地方政府承担的服务却越来越重，很多地方只能靠借债来支付工资、学校和医疗费用，或是争取“贫困县”以向中央或省里乞讨。,财政问题：,70,庞大的吃饭财政体系问题。现在从中央到省市县乡，最后到村，有一个庞大的吃皇粮体系，有限的财政资源无法用于政府职能的履行。 沉重的地方政府债务问题。目前，中国地方政府所负各种债务的总体规模已经相当庞大，在某些地方，地方财政已经超负荷运转，有的已到危机的边缘。 欠债主要来源于：办企业欠款（村村上企业、户户上项目）、教育达标欠款（
41、用行政命令向农民和企业摊派收费，甚至四处借款）、农业开发投资、基础设施投资、垫税、私人集资款、招商引资配套工程（借钱办事、花钱作秀，没条件也上）、拖欠干部工资等（人头费占财政开支的5070%），以及包括招待费、报刊费、车费、电费、电话费、取暖费、降温费、出差费、学习费、送礼费等在内的庞大的行政管理费用。,71,不合理的职务消费过于膨胀。全国每年仅用于公款吃喝和公务用车的消费就达6400多个亿，流到境外的领导赌资和转移资金就在2000亿以上。 在集中税收的同时，随着农村费改税以及减免（到废除）农业税步伐的加快，地方政府该怎么生存？值得深思。,72,三、当前中国政府管理创新的努力方向与相应机制,（
42、一）政府管理创新的前提：转变观念、塑造现代政府理念 （二）政府管理创新的实质：公共政策突出公共利益 （三）政府管理创新的重点：实现政府职能的转变； （四）政府管理创新的难点：调整政府权力配置结构； （五）政府管理创新的基础性工作：完善政府运行机制，实现政府运作的民主化与科学化。,73,30年的改革实践证明，政府改革一直伴随着我国改革的全过程。 但从改革进程看，政府改革进程明显滞后于社会经济的发展与时代的要求，这表现为： 改革滞后于开放； 政府改革滞后于企业改革； 宏观改革滞后于微观改革： 政治体制改革滞后于经济体制改革。,74,现时代中国政府面临的种种挑战与问题，既凸显了传统政府体制的失效，也
43、有时代背景提出的新要求，因而必须通过体制变革与体制创新的方式加以解决和应对。 政府体制创新的发展基本方向是建立公共行政体制。它是能 社会主义市场经济体制发展需要； 社会主义民主与法治需求， 全球化与信息化发展趋势， 最终体现为人民服务、实现和增进公共利益的服务型政府体制。,75,（一）政府管理创新的前提：转变观念、塑造现代政府理念,1、牢固树立人民主人观、群众“上帝”观、权力服务观在传统的管制型管理结构中，人们长期以来形成的是领导权威观，指挥者中心观，权力服从观，这些观点的长期存在，严重颠倒了理性的政民关系。,76,（1）要牢固树立人民主人观。,人民是国家的主人，一切权力来自于人民，政府是受人
44、民委托履行职权，政府官员只是代理人。只有认清自己的角色，才能反思自己的任务与责任。必须实现： 以民本位代替官本位； 以权利本位代替权力本位； 以服务本位代替管制本位； 法治本位代替人治本位。,77,企业在经营过程中自觉地把顾客视为上帝，因为企业的成败决定于消费者的货币选票；党和政府要继续执政，重塑合法性，也必须真正赢得人民的赞同和支持。政府必须像企业一样，把群众视为自己的衣食父母，想群众之所想、急群众之所急，最大限度满足群众的需要。胡锦涛提出： 群众利益无小事，从群众最现实、最直接、最关心的问题抓起。群众的小事，就是政府的大事。既要抓关系国计民生的大事，也要以人文关怀精神切实解决群众生产生活的
45、实际困难。 坚持用“向人民学习、为人民服务、请人民评判、让人民满意”的工作原则。,(2）要树立群众“上帝”观。,78,（3）要牢固树立权力服务观。,政府的权力是人民赋予的权力，理所当然地要为人民服务。但由于政府权力的强制性和支配性，因而常常造成一些人在权力运用过程把命令与服从关系摆到权力运用的首位，而淡化了权力服务观。胡锦涛提出：立党为公、执政为民；权为民所用、情为民所系、利为民所谋；温家宝提出：要创新政府管理方式，寓管理于服务之中，努力建设服务型政府，更好地为基层、企业和社会公众服务。 没有革命的理论就没有革命的行动，主观世界的改造是任何科学实践的前提。转变观念必须在意识上下大工夫，否则一起
46、改革都难以推进。,79,2、树立以民为本的政绩观,用全面的、实践的、群众的观点看待政绩。 用全面的观点看政绩，就是既要看经济指标，又要看社会指标、人文指标和环境指标；既要看城市变化，又要看农村发展；既要看当前的发展，又要看发展的可持续性；既要看经济总量增长，又要看人民群众得到的实惠；既要看经济发展，又要看社会稳定；既要看“显绩”，又要看“潜绩”；既要看主观努力，也要看客观条件。,80,用实践的观点看政绩，就是重实干、办实事、求实效，各项政绩应该经得起实践检验和历史检验。尤其是要反思所谓的政绩工程和民心工程是否真正让百姓得到好处。,81,用群众的观点看政绩，就是倾听群众呼声，忠实履行全心全意为人民服务的宗旨，把实现人民群众的利益作为追求政绩的根本目的。衡量干部政绩，最根本的是看人民群众拥护不拥护、赞成不赞成、高兴不高兴、答应不答应。 这种政绩观，不仅要求政府必须是求真务实的，更强调政府的主要职责在于服务，而不是在控制和谋求自己的既得利益。 思考：政绩观是指挥棒，应建立科学的政绩考核与评价体系。,
