1、第6章 地方政府的发展趋势于东山,6.1 地方自治,6.2 地方治理,6.1 地方自治,地方自治是近代宪政的有机组成部分。地方自治体现了世界地方自治宣言序言中的主张，实现了一种“源于人民，服务人民”的政治理念：“在缓和中央权力过于集中的弊端方面，改善和提高政府活动的效率，激发地方的独创精神，释放出具有创造性的革新能力。,一、地方自治定义 地方自治是指，在一定的领土单位之内，全体居民组成法人团体（地方自治团体），在宪法和法律规定的范围内，在国家监督下，按照自己的意志组织地方自治机关，利用本地区的财力，处理本区域的公共事务的一种地方政治制度。,二、地方自治的内涵,三、地方自治的理论,（1）保护说
2、英美法系国家的地方自治奉行这理论，称为“人民自治”（日本称为“居民自治”）。该理论认为，自治的权利属于天赋，为人民所固有，先于国家而存在。原始社会由个人结合的自由公社便具有自治权。国家出现后，这种固有的自治权依然存在，国家不但不能干涉，而且应予保护，所以又称为“保护主义”。,2.钦定说该主张为大陆法系国家的地方自治所奉行，它不同于“人民自治”论，而坚持“团体自治”。认为地方自治的权利不是天赋的，不为地方人民所固有，而由国家主权所赋予，国家可随时撤回这种权利，故称为“钦定主义”。,3.传来说 这一观点认为，地方自治是由国家传来的，由于国家的承认地方自治才被许可，该学说强调国家的存在对地方自治的意
3、义。此说最早产生于19世纪后半叶的德国。该理论认为，自治权不是固有的，而是来自国家的委任乃至恩赐，地方自治的权力是国家给予地方的。,4.固有权说 此说来源于1789年托列的“地方权”理论。这学说认为，法人与自然人一样，也享有固有的人格和权利。既然自然人享有天赋的、不可侵犯的基本人权，那么，地方自治权相对于地方团体而言，也同样是固有的前国家的权利。,5.制度性保障说 直到20世纪70年代，该学说在学术界一直占据通说的地位。它一方面基本上维持传来说的立场，另一方面，又重视宪法对地方自治的保障，即国家的法律必须不得侵犯地方自治的权力。制度保障说率先在德国形成，并在此后广泛影响了德国的学术界，一度在第
4、二次世界大战后占统治地位。,6.人民主权说现代国家建立的理论基础是“人民主权”，这一理论在有些国家又表现为“国民主权”，如日本。该理论在社会事物中具体表现为两方面：一是如果某一事务是公民应负的义务，他必须服从；而在仅与他本身有关的一切事务上，他是自主的。,7.人权保障说政治制度的目的归根结底是为了促进人的权利的实现，政治理想必须根植于个人的生活理想，人在社会政治结构中始终应是目的，而不是手段。基于这一认识，民主只是促进人权实现的一种手段而已，一切政治制度最初、最终的着眼点都应落在单个的“人”，而非集体的、组织的人，这也是国家成立的宗旨和本意。保障人权是国家的政治原则之一，但观念和价值的立意及追
5、求必须通过制度设计，单纯依赖其本身是不会自动实现的。,6.1.2 地方自治制度,一、地方自治制度的起源二、地方自治制度的类型三、地方自治制度的特征,地方自治源于中世纪晚期工商业城市发展形成的城市自治。城市自治，是西欧是以自治的城市公社形式存在的。,一、地方自治的起源,二、地方自治类型,1.英美法系模式早在撒克逊时期，乡村人民就具有自治的意识，12、13世纪，富裕的城市用金钱向国王购买自治权。13世纪，大城市基本上都已经享有英国颁发的特许状。1835年市镇自治机关法。19世纪末以来的地方自治制度： 郡、郡级自治市和伦敦市，1888年的地方政府法和次年的议会法、伦敦政府法； 非郡级自治市、市区、乡
6、区。自治市创设于1835年，具有郡议会可以行使的权力之外的一切权力； 市区创设于1972年，为自治团体的性质；乡区创设于1894年； 教区，1894年地方政府法规定，在乡区之下设立教区，居民300人以上的教区设教区议会，300人一下的设教区会议，行使自治权力。,2.大陆法系模式法国：第一阶段，废除了封建式的中央集权的地方管理体系，建立了新的中央集权的政治和行政管理体制。第二次地方管理体制的重大改革是在拿破仑建立了军事独裁之后。第三阶段是在1982年法国社会党上台执行之后进行的改革。1982年3月法国国民议会通过了市镇、省和大区的权利和自由法，并正式颁布，逐步实行分期分批的权力下放。,三、地方自
7、治制度的基本特征,1.设有民选产生的地方政府自治机关。,2.中央与地方自治政府的权限划分，通常是通过地方组织法或地方自治法等法律加以确定和调整。,4.地方自治单位内部的自治权力包括：组织权、财政权、公共执行权、地方自治权、制裁权等5个方面。,5.中央政府通过立法、行政、财政方式监督控制地方自治单位的活动。,3.各地方自治单位依法律承担地域性、社会性、服务性的公共管理职能。,6.1.3 中国地方自治,一、中国地方自治的历史发展清朝末期，光绪三十三年，设立咨议局；光绪三十四年，清政府颁布了城镇乡地方自治章程。其后，又颁布了府州县自治章程和府厅州县议事会议员选举章程，同年还颁布了京师地方自治章程及选
8、举章程。中华民国北京政府继续推行地方自治。1914年12月29日颁布新的地方自治试行条例，1915年4月19日又颁布地方自治条例实施细则。20世纪20年代上半期，出现了遍及全国的“联省自治”运动，省自治是主要内容。,1927年，国民党时期确定地方自治之方略及程序以及政治建设之基础案。1936年9月，南京国民政府的立法院修正通过了县自治法。抗日救国十大纲领中，就提出了“实行地方自治，铲除贪官污吏，建立廉洁政府”。1946年和平建国纲领草案，专门列有地方自治一章；1946年6月宪章问题的协议：确定省为地方自治之最高单位；省长民选；省长与中央权限划分依照均权主义规定；省得制定省宪，但不得与国宪抵触。
9、,二、特别行政区自治,2.两种制度,3.高度自治,1.一个中国,4.和平谈判,二、民族自治制度,民族区域自治是在国家统一领导下，各少数民族聚居的地方设立自治机关，行使自治权，实行区域自治。民族区域自治是国家解决民族问题的基本政策，是国家的一项基本政治制度。实行民族区域自治，体现了国家充分尊重和保障各少数民族管理本民族内部事务权利的精神，体现了国家坚持实行各民族平等、团结和共同繁荣的原则，体现了民族因素与区域因素、政治因素与经济因素、历史因素与现实因素的统一。民族区域自治以领土完整、国家统一为前提和基础。,中国人民共和国民族区域自治法,自治区、自治州、自治县的人民代表大会常务委员会中应当有实行区
10、域自治的民族的公民担任主任或者副主任；,在国家计划的指导下，自主地安排和管理地方性的经济建设事业；自主地管理本地方的教育、科学、文化、卫生、体育事业，保护和整理民族的文化遗产，发展和繁荣民族文化；,自治区主席、自治州州长、自治县县长由实行区域自治的民族的公民担任；依法定程序制定自治条例和单行条例，管理地方财政；,依照国家的军事制度和当地的实际需要，经国务院批准，可以组织本地方维护社会治安的公安部队，自治机关在执行职务的时候，依照本民族自治地方自治条例规定，使用当地通用的一种或者几种语言文字，等等。,四、基层群众自治,村民自治：1987年11月24日，第六届全国人大常委会第二十三次会议通过了村民
11、委员会组织法(试行)；998年11月4日，九届全国人大常委会五次会议通过村民委员会组织法。,城市委员会自治：954年12月召开的第一届全国人大常委会第四次会议制定并颁布了城市居民委员会组织条例；1989年12月26日中国人民共和国城市委员会组织法。,一方面，在今后的基层群众自治工作中，一定要以保障人民群众的民主权利为核心，另一方面，基层群众自治工作，要从基层党组织的民主化开始。第三方面的意义就是，应当深入到所有的社区、社会组织或者是社会团体，凡是涉及到人民群众切身利益的事情，人民群众都应当获得充分的机会来行使自己的民主权利，表达自己的合理的利益诉求，并参与各项民主决策。,6.2 地方治理,一、
12、治理理论概述二、地方治理及其与其他概念的辨析三、地方治理的理论基础四、地方治理的主体五、地方治理的机制六、地方治理在实践中存在的问题及其应对策略,一、治理理论概述,1.治理的概念 治理不是一套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理的建立不以支配为基础，而以调和为基础；治理同时涉及公、私部门；治理并不意味着一种正式制度，而确实有赖于相互的作用。,2.国外四个治理模式的主要特征,3.中国学者治理研究的主要理论倾向,第一，政府为主导，通过引入社会中的诸如第三部门、市民社会等参与群体和参与者来实现治理。该类别的学者普遍肯定了政府在治理过程中的主导地位。 第二，公共事务的治理须通过发展非政府组织、第三
13、部门以及公民社会来实现。此类别的学者把治理的关注点集中于第三部门的发展和市民社会的培育。,第三，通过政府内部诸如沟通机制、层级结构的改革来实现治理。此类别的学者对于治理的理解集中在政府内部的改革，认为通过政府行为方式等的改革才能实现真正意义上的治理。 第四，治理的实现需要多方博弈。这类观点包括了上面三种理解的一些内容；承认多元主体的紧张关系，也强调主体间互动的必要性。,二、地方治理及其与相关概念的辨析,1.地方治理的概念 地方治理是在一定的贴近公民生活的多层次的地理空间内, 依托于政府组织、民营组织、社会组织和民间组织等各种组织化的网络体系, 应对地方的公共问题, 共同完成和实现公共服务和社会
14、事务的改革与发展过程。,2.地方治理的特征是具有弹性的地方制度与组织结构安排; 是地方政府改革和自主选择可持续发展道路的行动过程; 其运作依靠在地方形成的应对公共问题的公共政策和公民参与网络; 关注环境变化和挑战, 视野始终放在地方的战略发展前景上。,3.地方治理与地方政府治理 地方政府治理主要指在治理理论的指导下地方政府如何通过分权、重组等改革提高能力以适应全球化等不确定因素的挑战, 如何促进公民参与, 如何促进多中心网络的建立、发展, 如何在多中心合作中起到核心作用, 以更好处理地方公共事务, 促进整个地方治理的发展的过程。,4.地方治理与民族国家治理、社区治理 民族国家的治理强调的是在民
15、族国家这较高的管理层次中以政府为主导的公共物品供给的管理。 社区治理强调的是在最基层的管理层次中社区部门在提供公共服务方面的重要作用。,5.地方政府治理、地方政府创新与地方政府改革 地方政府创新指探索地方政府体制运转的新方法、新模式以适应新环境的变化和新现实的挑战; 就是通过探寻和建立较为合理的政府体制运转模式, 从而确保社会资源能够得到最优化配置, 确保国家资本能够更好地用于改善人民的生活。 地方政府改革是指地方政府为了适应环境变化, 提高政府效能,对原有的发展不相适应的政府管理体制与管理方式所进行的变革。,三、地方治理的理论基础,治理意味着一系列来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行为者
16、; 意味着在为社会和经济问题寻求解决方案的过程中存在着界限和责任方面的模糊性; 明确肯定了在涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在权力依赖; 意味着参与者最终将形成一个自主网络; 意味着办好事情的能力并不仅限于政府的权力, 不限于政府的发号施令或运用权威。,四、地方治理的主体,1.地方治理中的地方政府方面2.在促进公民参与，促进公民社会、合作网络发展方面 3.市场经济体制的成熟程度。,五、地方治理的机制,地方治理发展趋势主要包括： 推行地方自治制度； 扩大地方分权程度； 建构政府间合作机制； 发展多中心治理体制。,目前我国地方政府的治理模式可采用政府主 合作型模式, 即在治理模式中保留政府主导
17、的因素, 增强双方的合作因素。 在此过程中, 地方政府应重视与其他组织的广泛合作, 重视治理目标的多元化和整合性, 同时要加强中央与地方权力划分的制度规范。对于公民社会方面而言, 应该要把社区建设放在地方政府治理实践的首要位置, 加强对公民社会的积极培育, 同时民间组织应提高自身的能力。,六、地方治理在实践中存在的问题及其应对策略,1.地方治理在实践中存在的问题 治理内涵与中国传统行政文化间存在很大的差距, 存在治理与当前中国地方政府社会治理内外环境的契合问题。,2.应对策略（六种能力） 一是强化法治意识, 培育地方政府依法治理社会的能力; 二是倡导公共精神, 培育地方政府以德治理社会的能力;
18、 三是权力部分退让, 培育地方政府基本公共产品的供给能力;,四是引入市场理念, 培育地方政府治理工具的选择能力; 五是壮大基层自治组织和志愿团体, 培育地方政府抵御风险、化解公共危机的能力; 六是增强忧患意识, 培育地方政府公共决策周延和后果预判的能力。,思考题,1.地方自治的定义?2.地方自治的内涵?3.简述英国的地方自治制度？4.地方自治制度的特征？5.治理的概念？6.国外4种治理模式的特征？7.地方治理？8.地方治理与地方政府治理？,9.地方治理与民族国家治理、社区治理?10.地方政府治理与地方政府创新、地方政府改革?11.地方治理的理论基础?12.世界地方治理的发展趋势?13.应对地方治理问题的基本策略?,Thank you!,
