1、1美国国家公园的发展理念对中国景区的启示摘要美国国家公园自成立之日起其先进的发展理念就一直受到广泛关注，公园采用合理而先进的管理体制，与时俱进的建设理念，是国家公园建设中的楷模。中国的景区建设与之相比在规划、管理、决策和维护中存在着许多的问题，例如规划不科学、功能区划不合理、权属有纠纷、管理机构薄弱等。美国国家公园在公众参与、政府管理、制度更新、科学规划及维护方面有许多借鉴意义，学习其先进的发展理念有助于与我国景区建设的更好。关键词 美国国家公园；发展理念；景区建设一、美国国家公园的发展过程1、第一阶段：萌芽阶段 19 世纪初，美国艺术家、探险家及铁路公司在西部大开发中意识到西部荒野在自然环境
2、和旅游开发中的潜在价值，于是保护自然的理想主义者与强调旅游开发的实用主义者联合起来共同反对伐木、采矿、修建水坝等另外类型的实用主义者，并最终成功的说服国会立法建立了世界上第一个国家公园。19 世纪末，美国公众又开始关注史前废墟和印第安文明的保护问题，国会与 1906 年通过了古迹法授权总统以文告形式设立国家纪念地。2、第二阶段：成型阶段 由于缺乏专门机构的管理，国家公园面临着资源开发的巨大压力。在这种情况下马瑟成功筹建了国家公园局，并制定了以景观保护和适度旅游开发为双重任务的基本政策。同时积极帮助扩大州立公园体系以缓解国家公园面临的旅游压力，并在美国东部大力拓展历史文化资源保护发面的工作，使国
3、家公园运动在美国全境基本形成体系。3、第三阶段：发展阶段 1933 年，2富兰克林罗斯福总统签署法令将国防部、林业局等所属的国家公园级纪念地划归国家公园局管理，极大增强了国家公园体系的规模。在罗斯福新政时期又完成了许多保护性和建设性项目。1935 年和 1936 年分别通过了历史地段法和公园、风景路和休闲地法加强了管理力度。4、第四阶段：停滞与再发展阶段 二战期间由于经费和人员缺乏问题景区发展进入停滞阶段。战后国家公园游客大增，启动“66 计划”从 1956年起用十年时间彻底改善国家公园的基础设施和旅游服务设施条件。5、第五阶段：注重生态保护阶段 由于缺少在资源生态价值发面的认识，在公园动植物
4、管理中犯了许多错误。随着美国环境意识的觉醒，国家公园局在保护生态系统方面做出了缓慢但重要的调整。6、第六阶段：教育拓展与合作阶段 国家公园的教育功能在 1985 年的以后得到了进一步强化，国家公园体系成为进行科学、历史、环境和爱国主义及教育的重要场所。在里根以后的几届政府国家公园局开始强调和其他涨幅机构、基金会、公司和其他私人组织开展合作。二、美国国家家公园的发展理念1 、政府化管理美国国家公园系统均由联邦政府内政部下属的国家公园管理局(The National Park Service)直接管理。它是典型的中央集权型的管理型的管理模式。以中央集权为主，自上而下实行垂直领导并辅以其他部门合作和
5、民间机构的辅佐。实行国家、地区和公园的三级垂直管理体系。地方政府不参加国家公园的管理。国家公园管理局的管理人员的人事任免等由国家公园管理局统一规定，与国家公园所在地的州政府没有关系。2、规范化、制度化、法律化的法治进程（1）成立之初在发展过程中就能筹建了国家公园局，并制定了以景观保护和适度旅游开发为双重任务的基本国策。（2）1935 年和 1936 年分别通过了历史地段法和公园、风景路和休闲地法加强了管理力度。（3）1916 年颁发的立法层次仅低于宪法的成文法国家公园管理局基本法是美国国家公园开发与保护的主要3法律依据，规定了美国国家公园管理局的基本职责。1970 年和 1978 年分别做出了
6、修改，后来克林顿政府对过家家机构进行了全面改革，新的公园管理体制在 1995 年开始实施。（4）授权法作为美国国家公园体系中数量最大的法律文件，明确规定国家公园单位的边界、它的重要性以经济它适用于该国家单位的内容。如黄石公园法 。（5）单行法。如原野法 ，它使美国国会有权命名联邦公有土地成为国家原野保护体系的一部分。 原生自然与风景河流法 ，目的是建立一个系统，以保护那些具有杰出的风景、休憩、地质、野生动物、历史、文化和相似价值的河流，使其保持自然状态。 国家风景与历史游路法 ，是为了促进国家风景游路网络的形成。（6）许多部门法规3、可持续化发展即生态文明建设从 1963 年起美国国家公园便意
7、识到了资源的生态价值，随着美国环境意识的觉醒，国家管理局在资源的管理方面想保护生态系统做出了重大调整。如不再随意引进外来物种，不再对景区动物数量进行人为选择，不再对观赏型野生动物进行人工喂养。如美国国家公园规定对公园内的树木和野生动物要求一定要保护，不得砍伐和狩猎；对于森林火灾后的现场，不去做人为的改动，通常保持其原状，以达到自然景观的效果，让大自然自我控制，从而达到新的生态平衡；游人不得喂食野生动物。公园里没有任何的工业、农业建筑，也没有厂房、仓库、餐厅、宾馆，更没有豪华商店和游乐场所。公园内目光所及之处，见不到随地丢弃的废纸，烟头、塑料瓶、塑料袋和白色垃圾。旅游公路的修建也十分慎重，往往以
8、不得破坏自然景观和自然旅游资源为标准。4 规划和决策的广泛化、科学化（1）美国国家公园建设的广泛化体现在参与主体的公众化和全面化。在制定发展计划时十分重视公众参与，为国民提供机会参与国家公园服务的决策，在原始部落的决定方面还要征求土著部落成员和长老的建议。在规划设计上报以前，必须先向当地及州的国民广泛征求意见，否则参议院不予讨论。即便是总统亲自提出的国家公园的建设，也必须严格规划和按程序办理。（2）其科学化则体现在主体的高素质和全面性。规划设计中心汇集了各方4专家，诸如建筑，园林风景、动物、林业、农业、生态、环境、病虫害、地理、土壤、水文、冰川、地质、气象、电脑等方面的专家学者；还有经济学家、
9、历史学家、社会学家，美学家、人类学家以及管理学家等等。这充分保证了决策的科学性和技术性。5、服务的公益性美国国家公园建设的逻辑始终为：社会需要决定其使命，使命决定其制度，制度决定其对权力和资源的配置。美国国家公园的公益性服务排在使命的第一位，且强调充分满足当代人的可持续利用。主要体现在一下几个方面(1)门票价格设置合理。确保公众游览利益得到保障，确保公众游览的参与权。(2)鼓励非盈利机构参与。(3)推行志愿者服务。在美国国家公园系统中大约有 15 万名公园志愿者,他们在普及自然知识等方面发挥了重大作用。(4)环境教育的深入开展。国家公园的建立是发挥科学普及功能的重要手段，美国国家公园管理条例中
10、明确规定要求各种介绍要有对景观的人文解释，又有相关的科学解释，以此来对民众普及科学知识。三、美国国家公园的发展理念对中国的借鉴意义1、制度管理上要充分发展政府化统一管理和法律化。（1）针对目前我国国家风景名胜区在管理特征上呈现出的分散管理、多头管理和交叉管理形式，国家应当设立专门的管理机构，对国家重点风景名胜区进行统一管理，并通过立法给予排他性的管理权。据此可以设立垂直管理机构，比如设置国家管理局，地方管理局和基层管理局的垂直领导体系，与地方政府没有任何职责联系，这样可以避免与地方政府产生矛盾（2）由于我国现行的风景名胜区没有具体的法律条文可以依赖执行，给风景名胜区的管理造成了诸多不便。风景名
11、胜区规划方面的法律、土地方面的法律、经营方面的法律亟待健全。因此我们应该统一立法体系，完善立法，依法行政，加强景区管理的法律化。全国人大常委会可以在享有的风景名胜区管理暂行规定的基础上，制定中国的风景名胜区管理基本法 ，基本法应该包括风景名胜区开发、管理等方面的基本规范。同时又人大常委会统一出台风景名胜区的专项管理法规，如风景名胜5区林业管理办法 风景名胜区文物管理办法等。2、走科学发展的生态建设道路。我国现今的景区建设中存在着资源利用不合理的地方。开发与保护存在极大地矛盾，许多景区过度开发，不顾及对当地生态系统的影响。我们应该相应党建设生态文明的号召，走可持续发展道路，在满足当代人需求的基础
12、上要不剥夺后代人的欣赏权力。景区开发过程中应该权衡对生态的影响，做到开发前的全方面、高深入的考察。同时还应该加强环境保护力度，开展生态文明教育，扩大文明素质人口比例。3、决策要逐步实现民意为上，科学贯彻的目标。我国公众目前参与到风景名胜区的活动仅以旅游者的身份，而景区的主体是社会公众。因此在景区建设过程中应分的体现民意，在规划时可以实行公众建议收集制度，景区发展要充分融入公众的思想，这样不仅可以做到集思广益还能提高景区的满意程度，更好的满足游客需求。而另一方面也要加强决策的权威性和技术性。我们应该组建一支庞大而精简的决策团队，其中包括来自社会方方面面的专家，为景区谋划提供专业意见，这样更能加强
13、决策的科学性。4、要加大景区的公益化建设。社会公众是景区的主体，景区要以服务社会为基本宗旨，因此要加大景区的公益化建设，包括以下几个方面。（1）逐步控制景区门票价。由于景区进行属地管理,纷乱的管理导致门票定价各自为政,最明显的问题就是各景区门票价格偏高。应当进一步明确门票价格是否包括景区内缆车、索道、游览车等交通服务价格,这类服务价格应单独标示,单独销售,不得与门票捆绑销售。同时各类景区对特殊人群的优惠门票得以贯彻,各类公共博物馆、纪念馆和全国爱国主义教育示范基地应尽快实现向社会免费开放。通过对门票价格涨价的限制,从而实现门票价格的逐步降低。（2）限制国家公园经营中的商业化。目前中国景区实行属
14、地化管理,各景区管理机构既是景区的管理者又是景区的经营者,在运营过程中,难免会产生经济利益与资源保护的冲突,可在建立国家公园管理制度的同时,在国家公园的经营中实行特许经营制度,限制国家公园经营中管理机构的商业化行为。 。特许经营制定的实施,可以形成管理者和经营者角色的分离,避免了重经济效益、轻资源保护的弊端。6（3）志愿者活动。由于中国民众的环境保护意识薄弱，在一定程度上对景区造成了非故意的破坏。针对这个问题我们可以广泛开展志愿者活动，可以对入园游客进行环境保护方面的知识普及，可以进行人性化方面的解说，可以向游客解释景区资源的重要性，还可以提供人性化、全方位的知识服务。这些活动的开展不仅可以提高公众的社会认识 还为广大的志愿者提供了自我展示的平台，是一项惠及广大群众的公益活动。
