1、财政联邦制（一）,1,主要内容,设立多级财政的优缺点 地方政府间竞争（标尺竞争，yardstick competition) 各国的财政分权 中国的财政分权 中国的财政分权与经济增长 中国的财政分权与公共品供给,2,财政联邦制,财政联邦制（fiscal federalism)： 联邦制由不同层级政府组成，各级政府负责提供公共品，并拥有一定的决策权。财政联邦制探讨的是“各级政府的作用及其相互联系的方式方法”(Oates,1999)本章讨论的问题： 为什么需要多级政府？各层级政府的职能如何划分？,3,分权的优点,地方政府更了解当地信息，更关心当地居民偏好，提供更能满足需求的公共品（Oates, 1
2、965） 这一逻辑表明，某一区域的偏好差异越大，在该区域内分权决策的收益越高Tiebout假设：消费者对公共品偏好存在差异，存在若干提供不同公共品的社区，人们“用脚投票”选择“公共品-税收”组合最令他们满意的社区。 在一系列假设条件下，均衡时人们分布在不同社区，不会再通过流动改善其境况，实现帕累托效率均衡。（回顾“地方公共品供给”的内容）,4,分权的优点,鼓励政府间竞争 在公共品生产中，政府可能缺乏提高效率的激励，私人部门提供会出现供给不足。如果居民可以选择不同居住地，可以促进政府间竞争。有证据表明，在其他条件相同时，一个国家的财政制度越分权，政府的腐败越少（Fisman and Gatti,
3、 2002)进行公共品提供的实验与创新 许多政策在实施之前不清楚其效果，通过各社区自己 选择进行比较，增加找到解决问题的机会，充当实验室。,5,标尺竞争,由于信息问题，选民对于在位政治家在多大程度上考虑公众利益，多大程度追求自己私利并不清楚，公众也缺乏关于公共品提供成本的信息。如何判断在位的地方官员是好的还是坏的，投票制度在这方面并不有效。 分权下，各地区政府的竞争可以让选民比较不同政府的业绩，判断政府的类型。约束政治家选择一个好的政策。（yardstick competition) 假设政治家可能面临好的状态a和不好的状态b, 政治家可以选择对选民有利的政策，也可以选择对自己有利的政策。政治
4、家如获得连任，则可获得一个更高的收益。,6,标尺竞争,选民可以比较其他处于相同状况的地方政府的业绩，只要其他若干地方中有一个政府的业绩与其他的不同，则选民可以推断此时是处于较好状态a还是较差状态b., 由此，可以确定投票规制，在a状态时，如果选民看到自己的福利至少为3，则投赞成票，在b时，福利至少为1，投赞成票。否则投反对票。 政治家会选择好的政策，以获得连任,表中第一个数字是政治家的收益，第二个数字是选民的收益,7,地方政府可能实际上并没有明显的信息优势，中央政府可以向地方派遣对当地偏好拥有足够信息的官员 中央政府的决策也可以有中央以下级别的官员的参与 在大多数发展中国家，地方政府的官员都不
5、是依靠民主选举产生，因此他们是否会更好地去熟悉各种情况是值得怀疑的；即使他们对情况十分了解，他们也未必有足够的激励去依此行事 有些国家地方政府直接拥有绝大多数当地的企业，所以他们可能会设置各种贸易壁垒以保护当地企业，从而造成市场的分割和寻租行为，导致效率的损失,对分权优点的质疑,8,Race to Top,地区间竞争，会减少浪费，减少政府开支，约束政治家行为 Besley等检验了当选民对公共品成本缺乏信息时，标尺竞争的存在。采用了美国各州的税率和州长选举的数据。其他州的表现作为选民评价本州州长的yardstick。结果发现，标尺竞争的确影响到地方的税率确定,9,分权的缺点,效率问题： 外部性、
6、规模经济、税制 外部性：地方公共品，对其他地区福利并没有影响，但其他活动会在社区间产生相互影响，这些外部性往往不会被地方政府重视 规模经济：提供公共品的成本增加 税制的无效率：地区竞争导致对税率的确定无效率,例如对资本征税。对于可以转嫁到其他社区的物品征收（税收转嫁） 公平问题：再分配计划难以实施 人口向高福利社区流动，再分配成本增加,10,Race to Bottom,地区间竞争导致对资本的均衡税率下降.如欧盟各国竞争导致高税收国家在公司税方面不断下降，各国税收水平趋于一致。 要素具有流动性，税率的相对大小影响到地方税基。理论上可以证明，当一个地方税基弹性比较小时，地方政府可以征收较高的税率
7、（比如经济集聚程度高，经济规模较大的城市）。,11,对公共品提供的含义,效率要求具有溢出效应（非排他性、非竞争性），影响到整个国家的物品（如国防）由中央政府提供。地方公共品由地方政府提供。 外部性的解决：由中央政府征税或补贴：如对初等教育补助。 从公平考虑，收入分配由中央政府进行，如社会保障、食品补贴等,12,其他的一些观点,英国学者巴斯特布尔提出了划分中央与地方财政支出的几个原则： 技术原则：凡属复杂的支出项目应划归中央财政，一般性的而又需要适时进行监督的支出项目归地方财政; 利益原则：凡属事关国家范围内的整体利益的支出，应划归中央，而与地方利益有直接关系的支出则应划归地方政府; 行动原则：
8、行动需要一致的项目归中央，须因地制宜安排的支出归地方财政 美国经济学者阿图埃克斯坦更重视决策程序问题： 与中央政府决策相比较，地方政府通过一项决策程序所需的时间更短一些，能符合本地居民的利益，体现本地居民的偏好和习惯。中央决策往往会因为决策程序过长而错过了执行的最佳时机。 因此，除国防、外交、国家管理等项支出须由中央财政承担之外,其他支出应主要由地方财政负责。,13,王绍光（1994）认为分权存在底线。通过研究34个国家中央财政收支的情况，他发现尽管各国国情不同，但当今世界一国中央政府财政收入或支出不应低于财政总收入和总支出比重的50或占国内生产总值的10。如果某一国家在上述四个方面全部低于这
9、些指标的话，就可以认为超出了分权的底线。表现为中央政府所应承担的公共服务数量和质量能力十分低下,分权的底线,14,各国财政分权,分权程度的度量,15,各国财政分权：在不同功能上的分权差异,Local expenditures as a percentage of total government expenditure by function, 1995-1999,source: IMF, Government Finance Statistics Yearbook, 2001,17,各国财政分权,发达国家的分权程度较高。是否是因为发展中国家的权力过于集中在中央政府，才导致经济发展程度不高？对
10、这个问题并没有结论，财政分权与经济增长之间的关系还没有一个正式的理论框架。 一种观点认为，当经济发展到一定程度，财政分权才可能成功，所以财政分权是经济发展的结果 Oates, 1999认为，情况可能很复杂，财政分权的程度与政治和经济结构都有关系，他倾向于相信，在经济发展的不同阶段，财政分权对经济增长的作用不同。 以美国的历史为例，会发现在经济增长时期财政分权程度是下降的。19世纪末美国的公共部门很小很分权。到20世纪初，中央政府公共支出占30-35%，到1955年增加到2/3。此后分权程度不断增加。其他工业化国家也表现出同样的规律。,18,职责划分:美国,州和地方政府主要提供： 治安 公路 公
11、共福利 教育 联邦政府主要提供： 国防 社会保障（养老、医疗） 宏观调控,19,中国的财政分权,五级 中央政府 31个省 331个地极单位 2109个县 44741个乡镇,20,中国的财政分权,21,中国分权化的历史演变,1956年 放权让利 1970年 大规模下放 1980年 财政“分灶吃饭” 1988年 “财政大包干” 1994 “分税制”改革 1998-积极财政政策1958年中央财政比重由75%下降到50%，并减少对企业的指令性计划。1959年开始收权。 1970年，把大型企业下放到省市一级。小企业崛起，农村工业开始发展,22,中国分权化的历史演变,20世纪80年代实行财政包干制，中央向
12、地方分权让利。这次分权比以往两次要大：（1）北京、上海、天津保持原有体制 （2）江苏继续进行财政收入固定比例分成试验 （3）广东上缴固定数额，福建得到固定数额的补贴 （4）8个贫困省按每年8%增长速度得到固定数额补贴 （5）其余15个省按照一定5年不变的原则与中央进行收入或补贴的比例分成（新增部分100%归企业）分成安排参见：林毅夫等中国的财政分权与经济增长,23,中国的分税制改革,到20世纪90年代初期，财政“分权让利”政策的结果是使得中央政府的财政能力下降 财政收入占GDP的比重，1979年28.4%，1993年下降为12.6%； 中央财政收入占财政总收入中的比重：1979年46.8%，1
13、993年31.6%，中央财政不但要靠地方财政的收入上解才能维持平衡，而且还在1980年代两次通过设立“基金”（分别是“能源交通基金”和“预算调节基金”）向地方政府“借钱”.,24,中国的分税制改革,国务院决定从1994年1月1日起改革地方财政包干体制，实行分税制财政管理体制。 分税制将税种划分为中央税、地方税和共享税三大类。诸税种中规模最大的一种企业增值税被划为共享税，其中中央占75%，地方占25%. 2002年开始的所得税分享改革更是将企业所得税和个人所得税由地方税变为中央-地方共享税种（中央占60%、地方占40%）。 中央税还包括所有企业的消费税。 通过这种划分，中央财政收入在财政总收入中
14、的比重迅速提高，财政收入占GDP比重也提高了。,25,中国的分税制改革,26,单位： 亿元,地方财政收入和支出占比变化,27,分税制改革,分税制的几项目标： 第一，中央和地方的预算收入采用相对固定的分税种划分收入的办法，避免了无休止的谈判和讨价还价。分税制将税种划分为中央税、地方税和共享税三大类。诸税种中规模最大的一种企业增值税被划为共享税，其中中央占75%，地方占25%.另外中央税还包括所有企业的消费税。 通过这种划分，中央财政收入在财政总收入中的比重迅速提高，中央和地方由“倒四六”变为“正四六”.此后十年间，一直保持在这个水平。,28,第二，分设中央、地方两套税务机构，实行分别征税。同时，
15、初步开始改变过去按企业隶属关系上缴税收的办法。按分税制的设计，所有企业的主体税种（主要是增值税、消费税和企业所得税）都要纳入分税制的划分办法进行分配。2002年开始的所得税分享改革更是将企业所得税和个人所得税由地方税变为中央-地方共享税种（中央占60%、地方占40%）。这些做法不但能够保证中央财政收入随着地方财政收入的增长而增长，而且能够保证财政收入在GDP 中的比重随着地方经济的发展而不断提高。,29,第三，实行税收返还和转移支付制度。为了保证税收大省发展企业的积极性和照顾既得利益的分配格局，分税制规定了税收返还办法。 为调动地方协助组织中央收入的积极性，按各地区当年上划中央两税的平均增长率
16、的10.3的系数，给予增量返还。 在分税制运行两年后，中央财政又进一步推行“过渡期转移支付办法”.即中央财政从收入增量中拿出部分资金，重点用于解决地方财政运行中的主要矛盾与突出问题，并适度向民族地区倾斜。税收返还和转移支付制度旨在调节地区间的财力分配，一方面既要保证发达地区组织税收的积极性，另一方面则要将部分收入转移到不发达地区去，以实现财政制度的地区均等化目标。,税收返还是1994年实行分税制时为了减少改革的阻力、 不触动地方政府原有的既得财政利益 所采取的一种带有妥协性政府间财政转移支付形式。,30,分税制通过大量的中央对地方的税收返还，强化了中央在上下级财政分配中的主导地位，通过对收入增
17、量的调整，形成了有利于中央财政收入适度增长的运行机制，增强了中央财政的经济实力，使中央财政建立和完善转移支付制度，实施有效的横向和纵向经济调节成为可能。,31,中央转移支付（2004年）,2005年中央对地方转移支付总额达到7330亿（不含税收返还），占地方支出总额的29.4%；地方预算缺口将近一半由中央对地方的转移支付弥补。,控制专项转移支付，加大财力性转移支付的比重,32,中国财政分权的影响,主要参考文献： Zhang, Tao，Zou, Heng-fu（邹恒甫） ，Fiscal decentralization, public spending, and economic growth
18、in China. Journal of Public Economics; Feb98, Vol. 67 Issue 2, p221-241 Qian, Yingyi(钱颖一）and Weingast, 1997, Federalism as a comitment to preserving market incentives, Journal of Economic Perspectives, 11(4), 83-92 张军，周黎安，主编为增长而竞争：中国增长的政治经济学，格致出版社，上海人民出版社，2008.（收录了近年影响较大的文章）。,33,财政分权的作用：经济增长,财政分权为地方
19、政府追求经济增长提供了激励 地方政府具有争取项目、增加投资、吸引外资的内在动力 财政分权与经济增长之间存在复杂的互为因果关系，并没有一致的结论。在某种程度上，与地区的初始条件有关。 1994年分税制改革以来，中国经济中资本产出比例在不断上升，固定资产投资中有10%到20%的比例是由地方政府所主导,34,财政分权的作用：经济增长,林毅夫等中国的财政分权与经济增长(经济学季刊2000）：财政分权有利于经济增长 使用边际留成比例衡量财政分权，选择了28个省级政府1970-1993年的数据进行研究，得到的结论是财政分权主要通过提高资源配置的效率而不是促进投资来推动经济增长。Zhang, Tao，Zou
20、, Heng-fu（邹恒甫） ，Fiscal decentralization, public spending, and economic growth in China. Journal of Public Economics; Feb98, Vol. 67 Issue 2, p221-241 ：财政分权不利于经济增长 用人均省及省以下的财政支出与中央财政支出的比例衡量财政分权程度。解释变量中包括了劳动力增长、投资增长以及以实际税率衡量的税收。其研究结果表明中国的财政分权与经济增长之间存在着负相关关系。,35,Olson(2000):在什么条件下，当权者会运用手中的权利保护产权、打击略夺活
21、动、促进生产？在什么条件下他们自己会侵犯私人财产、掠夺劳动成果、打击生产？ 援助之手（helping hand) 攫取之手（grapping hand) 俄罗斯和中国的比较 有观点认为分税制后，中国地方政府又援助之手转向攫取之手,财政分权与地方政府 行为,36,中国与俄罗斯的比较,苏联和东欧：U型层级，大多数企业按照工业部门分类，企业专业化程度很高，规模极大。地方政府是中央的下属机构，他们的作用仅限于从下面收集信息和贯彻上面的计划，没有很大自主权。中国：M型层级，多层次、多地区组织企业，每一个单位都有自己的企业。地方政府在职能上有相对的自主通过扩大税基获得税收收入为“援助之手”；通过勒索和乱收
22、费获得收入为“攫取之手”。 俄罗斯地方政府不能通过“援助之手”获益。在中国地方政府有强烈的动机发展地方经济伸出“援助之手”,37,“援助之手”的变化,陈抗等，“财政集权与地方政府行为变化：从援助之手到攫取之手”三类收入：税收收入（预算内收入）、预算外收入、制度外收入“援助之手”用预算内收入占全部政府收入的比重度量。可以发现1994年后，这个比例在各个省都明显下降援助之手对投资有正面影响。而财政集权会导致攫取之手。中央的分成比例越高，政府腐败程度越严重，地方政府机关的规模越大，“攫取之手”的行为就越强。,38,财政分权的影响：地方公共品的供给,地方政府义务教育、农业支出、社会治安、环境保护等多种
23、地方公共产品, 支持地方经济发展, 1994 年以来, 地方政府财政收入占中央财政收入比重一直稳定在48%左右, 但地方财政支出却占全国财政支出比重的70%左右较大程度由地方政府负责社会保障、医疗等明显具有外溢性的公共服务, 这在世界上并不多见 有些地方义务教育支出高达县财政支出的85% 事权层层下放的直接后果是县乡财政陷入困境, 基层公共产品提供严重不足。当前, 县乡政府已经成为整个财政体系中财政能力最薄弱的一环,39,财政分权发挥作用的条件,财政分权发挥作用的前提条件是居民“用脚投票”和“用手投票”两种机制 地方政府对当地居民需求的重视程度 户口的限制程度与人口迁移的目的与流向,中国没有出
24、现通过居民与地方政府的双向选择而在地理空间上进行类聚的俱乐部式地方社区 一般说来，居民对公共产品的偏好和需求并不在地方政府的优先考虑范围内,40,财政分权的影响：公共品提供,“用脚投票”与“用手投票”在中国的适用性 财政分权导致配置在基础教育的公共支出减少 地区间的不平衡：财政分权使得中西部地区教育供给所遭受的损害比东部沿海各省多 。 地方政府负担了基础教育的成本，作为劳动力流出地的欠发达地区却没有完全享受基础教育的收益，相反，发达地区作为劳动力的输入地却享受了基础教育的正外部性，这就影响了欠发达地区投资于教育的积极性,41,教育投资转移到较高的政府层次 ？,国际比较： 法国 67来源于中央政府 美国联邦政府7、州政府48、市政府45 印度中央政府20 日本是中央都道府和市按3：4：3的比例分摊 韩国是中央财政83。,42,作业,P.516. 3, 4, 8.,43,
