1、王凤娟 宋常娟（长安大学经济与管理学院）高速公路项目后评价是指，高速公路建成并运营 23 年后，运用对比分析的方法，对项目立项、决策、实施直到投产运营全过程进行总结评价，从而判别投资目标实现程度并为以后决策提供借鉴。我国的高速公路后评价工作起步较晚，大多开始于上个世纪 90 年代中后期，由于市场经济体制不太健全，现阶段建设项目后评价工作的问题也是比较突出的。本文结合我们调研经验，对于目前高速公路后评价工作中存在的主要问题展开探讨。 1 目前我国高速公路建设项目后评价中存在的主要问题 1.1 缺乏做高速公路建设项目后评价的积极性据交通部公路规划处的统计资料，目前各省市进行做过项目后评价的高速公路
2、相对较少，截止到，2006 年 7 月在全国 23 个省市自治区中，只有 3 个做的较多。它们是：广西壮族自治区、安徽省和重庆市，而西藏、青海、甘肃、海南等 5 个省(自治区)就没有做过。由于种种原因，各省市对高速公路后评价往往持观望和消极态度，这极大的制约了高速公路后评价的展开，单个的项目后评价往往不具有代表性和普遍指导意义，也就无法发挥后评价的显著作用。 1.2 交通量预测技术和方法存在一定缺陷从目前已通过评审的后评价报告看，所有高速公路的工程可行性研究报告的交通量预测值与运营期的实际数据差别较大。我们知道，预测值与实际值存在差异是正常现象，但据我们调研统计高速公路的预测流量和实际流量的误
3、差率多数都在 15以上!这说明前期我们在交通量预测时方法判据、采用的预测模型手段存在问题。目前没有统一、规范的交通流量预测方法，后评价中也缺少对交通量预测技术水平的分析与评价。1.3 缺乏公路可持续性和社会影响后评价的量化评价和研究目前高速公路项目后评价指标体系中的环境影响评价、经济影响评价以及过程评价已经比较成熟，基本亡可以通过量化指标来评价和衡量，评价结论具有较高的可信度和科学指导意义。但是对于高速公路的可持续性和社会影响评价，由于其评价理论的提出和研究时间都比较短，并且相关影响因素比较复杂，进行量化评价存在一定难度，所以目前国内对公路建设项目的可持续性和社会影响评价主要以定性为主。然而，
4、我们要真正发挥后评价的作用，就需要尽可能的采用量化指标对公路可持续性和社会影响进行定量分析和准确评价，这恰恰是目前我国高速公路建设后评价研究所缺乏的。1.4 缺乏公路建设项目道路安全评价问题研究目前我国道路交通安全形势十分严峻。全国每年因交通事故死亡 10 多万人，受伤 50 多万人，高居世界第一位。多年来，由于观念影响，我国在道路交通安全研究方面重点放在事后研究，同时认为人的因素是造成交通事故的主要原因，忽略了公路基础设施作为道路交通的重要载体，也是影响交通安全的重要因素之一。因此，在公路建设项目后评价方面忽视了对道路设施安全性、协调性的评价。 1.5 缺乏建设项目的总体评价方法研究目前公路
5、建设项目后评价无论是在理论研究上还是在实际操作过程中仅仅是从单方面进行分析与评价，均未从整体上对公路建设项目的成功与否进行综合评价，使建设项目的总体评价缺乏量化，缺乏可信性。 1.6 后评价和前评价指标的可比性问题高速公路项目后评价的主要目的是计算项目的实际效益指标，比较实际指标与预测指标的偏差情，况并分析原因，以便吸取经验教训，为改进投资决策服务。要实现经济后评价的目的，首先就需要前后评价指标具有可比性，否则，评估人员将会得出错误的后评价结论。然而在我国目前的后评价实务中，评估人员往往不注重前后评价指标的可比性问题，在计算出后评价指标以后，有些评估人员注意到了前后评价指标不具有可比性，但是不
6、进行调整就直接进行比较，而有些评估人员根本就没有注意到评价指标的可比性问题，用不可比的指标进行了比较，当然就会得出错误的后评价结论。2 高速公路建设项目后评价问题的原因分析造成以上问题的原因众多，主要分析如下：2.1 各级管理者对高速路的后评价重视不够。虽然我国在 1990 年就确立了沪嘉、广佛、西三、沈大四条路作为我国首批高速公路后评价建设项目，并在”96 年印发了相关规范文件，但总的来说高速路的后评价还处于初始阶段，很多部门是无论高速路建设单位还是高速路管理单位，并没对此工作引起足够的重视。通过我们的调研，各级高速路管理者普遍存在的观点是：“反正路都修好了，项目盈利还是亏损已成定局，做不做
7、后评价工作意义不大。”即使对于已经做好的项目后评价资料，也没有很好的重视。各省交通厅并没有将那些总结出采的，经验教训推广开来，而只是为应付上级部门的任务，后评价做完了就放到各个档案室束之高阁，再也无人问津。2.2 高速公路项目后评价指标体系有待完善高速公路项目后评价的主要目的是比较实际指标与预测指标的偏差情况并分析原因，以便吸取经验教训，为改进投资决策服务。然而目前的高速公路项目后评价指标体系并不能完全发挥后评价的作用，当我们完成了基本的指标分析后，后评价工作只能说完成了一半，这时还需找出前后评价指标变异的各种因素。现在常用的有两种方法：定性因素分析法和定量因素分析法。定性因素分析法不要求准确
8、计算出各个因素影响指标变异结果的程度，但要依靠各变量之间的因果关系，从各变量变异程度来判断影响指标的主要因素或变量。定性分析常利用“鱼刺法”进行，鱼头表示指标变异的结果，这个结果通常先是由几个主要的一级因素(或称主刺)的变化所引起；而一级因素的变化又是因为几个主要二级因素(分刺)的变化所引起的。如此一级一级分解因素，最终找出引起各级指标和因素变异的主要原因。当我们需要准确度量各个因素影响指标变异的程度时，定性分析就不够了，还需要进行定量分析。因素分析中传统的定量方法是连环替代法，这是一种统计分析的方法。因此，目前的指标体系和功能还需要扩充。 2.3 现有公路建设项目后评价的管理办法和管理体制还
9、很不完善目前我国进行的高速公路建设项目后评价大多数是由各省市的交通厅负责。由于后评价需要很多不同的部门配合和专业技术人员的参与，但是负责后评价的各省交通厅的下属部门属于条块分割管理，各司其职，对于公路建设和管理各部门有着明确的分工。公路项目后评价工作仅由一个综合计划处负责，显然资源、科研力量、人员都不够，而且常常缺少其他部门的积极支持和配合，这在某种程度上也导致各地后评价的积极性不高。另一方面，我国关于公路后评价的管理办法是 1993 年前后制定的，过去10 年里我国高速公路的发展日新月异，取得了巨大的进步，涌现了新的有效的公路建设项目评价方法，同时也暴露了许多新的问题，现有管理办法在很多方面
10、已经不太适应目前高速公路建设的快速发展。其中很多条款过于简单，不够科学，需要交通主管部门进一步完善和细化，尽快出台新的管理办法。比如，现有管理办法规定高速公路通过 23 年后就需要进行后评价，而根据目前经验，一条高速公路所产生各种潜在影响需要 45 年以上的时间才能显露出来。2.4 经费资金匮乏极大限制了各地开展公路后评价的积极性根据在北京、广西、陕西等地调研，我们发现目前制约高速公路后评价的最重要的因素之一是：我国政府没有为公路项目后评价设立专门的经费，各省需要自筹资金开展后评价研究。很多高速公路在运营后的 3-5 年内基本是不盈利或是亏损的，其经营收入主要用采还贷，而为做高速公路后评价需要
11、花费大量的财力和物力，因此在这个阶段很多高速公路的经营主管部门不愿意自己花钱来做项目后评价，这是目前后评价工作积极性不高的原因之一。 2.5 高速公路项目后评价的原则不够明确高速公路项目后评价的原则是指后评价程序和方法所依据的规范概念和规则，后评价的原则是建立在基础概念之上的规范概念和规则。只有在这些规范概念和规则的指导和约束下，评价人员才能保证后评价的质量，因此，后评价原则是后评价理论联系实际的纽带。然而在目前的高速公路后评价理论中，对于评价原则的研究还不够深入，造成后评价人员对高速公路后评价的原则不够明确。2.6 后评价基础数据的收集不够重视致使后评价的效果大打折扣项目基础数据是项目进行经
12、济后评价的基础和关键，其估算的准确、合理程度，直接关系到项目后评价结果的可靠性和正确性。而合理的基础数据，又必须以经过可靠性分析的原始数据、完善的预测方法以及合理的估算标准、价格为前提。在以往的评价实践中，这些问题并未给予足够重视，还存在一定的问题。首先，在原始数据的收集、处理中，由于一些基层单位缺少多年详实、系统的数据资料，人员素质较低，许多数据严重失真，可信度低(如车流量、建设成本等)，以此为基础进行预测，很难保证预测结果的正确性。 3 相关措施与建议基于上述分析和论证，针对今后的高速公路建设项目后评价工作，我们认为需要从如下几个方面做起，来提高后评价的水平： 3.1 提高高速公路经营主管
13、单位后评价工作的意识很多建设单位或项目法人只是把高速公路项目的后评价工作作为一种任务，只是为了应付国家的有关政策要求，没有发挥高速公路项目后评价应有的作用。鉴于此，建设单位或项目法人需要明确项目后评价的作用。首先，通过建立完善的项目后评价制度和科学的理论方法体系，一方面可以对项目前期工作进行较全面、客观的监测和衡量，并辅之以相应的奖惩制度，增强前期工作人员的责任感，促使他们努力做好前评价工作，提高项目预测的准确性，同时减少甚至杜绝人为干预前期工作的现象，确保前评价的客观性和公正性；另一方面，可以通过项目后评价的反馈信息，及时纠正项目决策中存在的问题，从而提高未来项目决策的科学化水平。其次，通过
14、对具体建设项目的后评价研究工作，可以分析其实际效果和前评价工作中的预期效果偏差较大的原因，是由于不可预测的因素影响了项目的效果；还是由于调查、预测手段不科学、数据不可靠导致前评价工作结论有偏差，等等。从而总结项目前评价和项目管理工作的经验教训，并将其储存起来，反馈到今后的项目前评价和项目管理的工作中去，不断提高项目的前评价和项目管理水平。3.2 国家应重视项目后评价工作，使之制度化项目后评价是项目管理的一个重要环节，它既可以总结项目管理的经验教训，提高项目管理水平，又可以对企业的经营管理进行诊断，促使企业提高经营管理水平，而且对项目的建设、实施也具有重要作用。而我国恰恰在后评价方面重视不够，国
15、家投资的项目没有明确的后评价要求。企业作为投资主体的项目，由于大多数企业对后评价没有足够的认识，认为只是多花笔钱，没有积极性，而政府又没有强制性要求，因此大多数项目根本就不进行后评价，甚至连竣工验收都流于形式。为能建立真正的项目后评价制度，国家应重视项目后评价工作，采取强制性手段，要求项目单位进行项目后评价工作，规定没有进行项目后评价的单位不批准其它项目的实施。对政府投资的公共项目，应建立财政投资项目的后评价制度，实行动态跟踪管理。建议定期对已建成的财政投资项目进行后评价，国家应组织有关部门研究设计一套规范科学的财政投资项目后评价指标体系。通过项目后评价发现宏观投资管理中的不足，从而使国家可以
16、及时地修正某些不适应经济发展的技术经济政策，修订某些过时的指标参数。同时，国家还可以根据后评价所反馈的信息，合理确定投资规模和投资流向，协调各产业、各部门之间及其内部的各种比例关系，促进投资的良性循环。3.3 加强机构建设，建立健全项目后评价体系目前我国承担后评价的主要是咨询公司和研究设计单位，这些单位的主要业务是从事项目的前评价，后评价由于业务较少，加上本身不重视，所以大大落后于前评价。前评价对提高建设项目决策的科学化水平，减少和避免决策失误，提高投资效益具有重要意义，但是，各项前评价的效益指标是否能反映客观实际，能否实现，前评价的结论是否正确，项目实施过程中出现了哪些问题，项目实施后的效果
17、如何，能否达到建设目的等等，都有赖于项目建成投产后，根据生产经营的实际来验证。国家、部门、地方、企业等投资主体通过后评价工作，可以总结经验、吸取教训，为未来项目决策所用，从而有利于进一步提高项目决策的科学化水平。在机构设置上，我们可以借鉴美国和印度的经验，交通部应该考虑设立交通建设项目评价部门，对公路建设项目的评价与总结进行管理。在各省市设立相应的后评价机构从事各省市公路项目后评价的管理工作并协助国家项目后评价机构做好大型高速公路项目的后评价，收集项目资料，指导和管理项目后评价报告的编制，提出评审意见等，为项目后评价收集材料，积累经验。设置专门从事项目后评价的中介公司，它们负责项目后评价报告的
18、编制，并将后评价结果反馈到有关部门。各级后评价机构和中介公司应具有相对的独立性和相当的权威性，以保证后评价的真实、可靠。 3.4 加强项目后评价的反馈功能，以提高项目决策的科学化水平 项目后评价意义重大，但后评价要起到作用，还必须通过将项目后评价的信息反馈到有关部门，以及时纠正项目实施和项目决策中存在的问题，从而提高未来项目决策的科学化水平。如果项目后评价的结果仅仅停留在书本上，而不能为全社会所分享，那么再好的项目后评价也起不到应有的作用。因此要使项目后评价真正发挥作用，就应该加强后评价的反馈功能，后评价的结果应向有关部门、单位公开，有的甚至应该通过报刊、杂志、网络等手段向全社会公开，让项目的
19、完成情况及后评价结论由全社会共享，这样既可以增强前评价人员的责任感，促使前评价人员努力做好前评价工作，提高预测的准确性，也能提高项目决策者、建设者的责任感，并使后来者从中学到经验，提高项目决策的科学化水平。 3.5 建立健全公路项目后评价的研究与培训网路我国目前很缺乏精通公路建设项目后评价的研究机构和专业人才，因此应建立健全我国的项目后评价研究与培训网络，对从事后评价工作的人员进行培训，提高他们的专业知识与技能。借鉴我国其它行业的从业人员资格考试制度(如会计师考试、 IPMP 等)，设立项目后评价的资格考试，只有取得资格的人员才能从事后评价工作，这样既能促进后评价人员素质的提高，又能规范后评价
20、目前相对较小的市场，使项目后评价能得到稳步提高，通过实践与积累，逐步完善我国的项目后评价体系。 4 需要进一步研究的问题公路建设项目后评价本身是一个“滚动式”的动态反馈过程，通过以上有关问题的探讨，我们认为以下内容值得进一步深入研究：(1)由于高速公路交通安全审计在我国还没有实行，因此怎样找到适合我国交通和社会特点的高速公路交通安全审计方法并发展和完善，还有待于进一步深入研究，特别是安全审计量化方法的研究。(2)高速公路网的交通工程设施系统分析评价量化指标有待于构建，量化方法有待于进一步研究。随着各省及全国高速公路的逐步成网，交通工程设施系统将发挥越来越大的作用，如何认真地、科学地规划、分析、
21、评价高速公路交通工程设施，特别是机电系统的建设、运营、资源储备和发展前景将是高速公路建设和运营中面临的一个主要问题。(3)诱增交通量的定量计算是一个复杂的系统工程问题，通过新建或改建项目建成后对客、货出行行为的改变分析，可以建立较为全面的定量数学模型，但各种出行行为发生改变后的产生诱增交通量大小的精确定量化，还有待于进一步细致研究。另外，诱增交通量的产生大小还受到价格政策、工地利用政策等因素的影响，这给精确确定诱增交通量的大小也带来一些困难。还有，在进一步深入研究诱增交通量时，还应分析其产生的负面影响，如环保问题、社会成本问题、工地发展问题等，所有这些都应该考虑，这也给诱增交通量的定量计算带来困难。(4)可持续发展是一个动态发展过程，如何把具体的公路建设项目放到公路网中去研究其可持续发展以及其与整体公路网乃至整个运输网络可持续发展协调程度、与交通运输资源利用、车辆发展和环境承载力的协调程度，仍然是我们在后续可持续发展研究中要进一步研究的问题。
