1、会 议 纪 要 能 否 纳 入 行 政 复 议 受 案 范 围 ？2013-10-09 14:51:52 来源：中国国土资源报 作者：傅艺案 情2012 年 11 月 ， 甲 市 某 县 经 济 开 发 区 管 委 会 通 过 招 商 引 资 ， 与 世 界 500 强 企 业 某 装备 制 造 股 份 有 限 公 司 签 订 投 资 协 议 ， 约 定 项 目 占 地 “零 地 价 ”， 由 开 发 区 管 委 会 负 责 征地 补 偿 事 宜 。 之 后 ， 开 发 区 管 委 会 组 织 有 关 部 门 召 开 会 议 ， 就 征 地 补 偿 工 作 进 行 了 安排 部 署 ， 以 低
2、 于 省 划 定 的 区 片 价 10%的 标 准 明 确 了 征 地 价 格 和 赔 偿 金 额 ， 制 作 了 关 于开 展 项 目 占 地 征 收 工 作 的 会 议 纪 要 ， 并 于 11 月 20 日 在 开 发 区 所 辖 各 村 张 贴 公 示 ， 随后 开 始 组 织 实 施 。 村 民 得 知 这 一 情 况 后 ， 认 为 管 委 会作 出 的 会 议 纪 要 不 符 合 国 家 法 律 、法 规 规 定 的 征 地 补 偿 标 准 ， 是 不 合 法 的 ， 先 是 通 过 信 访 渠 道 寻 求 解 决 未 果 ， 后 于2013 年1 月 向 甲 市 人 民 政 府
3、 提 出 行 政 复 议 申 请 ， 要 求 予 以 撤 销 。市 政 府 受 理 案 件 后 ， 经 认 真 审 查 ， 最 终 以 某 经 济 开 发 区 管 委 会作 出 会 议 纪 要 的 具 体行 政 行 为 违 反 法 律 强 制 性 规 定 ， 严 重 损 害 农 民 利 益 为 由 ， 撤 销 了 该 会 议 纪 要 。评 析复 议 机 关 对 本 案 归 纳 了 三 个 焦 点 问 题 ： 一 是 会 议 纪 要 可 否 作 为 行 政 复 议 案 件 的 受案 范 围 ； 二 是 某 县 政 府 作 为 被 申 请 人 是 否 适 格 ； 三 是 本 案 中“会 议 纪 要
4、 ”的 法 律 效 力 如何 认 定 。 现 简 要 分 析 如 下 ：问 题 一 ： 会 议 纪 要 能 否 纳 入 行 政 复 议 受 案 范 围 ？会 议 纪 要 是 党 政 机 关 在 行 政 管 理 过 程 中 用 于 记 载 和 传 达 有 关 会 议 情 况 和 议 定 事 项的 具 有 法 定 效 力 和 规 范 格 式 的 文 书 ， 是 党 政 机 关 讨 论 和 决 定 问 题 的 过 程 记 录 ， 目 的 是为 最 终 解 决 某 一 具 体 问 题 和 专 题 事 项 提 供 依 据 。 由 于 会 议 纪 要 通 常 是 党 政 机 关 的 内 部决 议 ， 在
5、转 化 为 对 外 发 生 法 律 效 力 的 行 政 行 为 之 前 通 常 并 不 具 有 法 律 上 的 强 制 执 行 力 ，也 不 会 对 当 事 人 的 权 利 和 义 务 产 生 直 接 的 影 响 。 笔 者 认 为 ， 对 会 议 纪 要 是 否 能 申 请 行政 复 议 ， 应 当 根 据 情 况 区 别 对 待 。单 纯 用 作 内 部 流 转 记 录 用 途 的 会 议 纪 要 是 不 能 复 议 的 。 此 时 的 会 议 纪 要 是 行 政 机关 讨 论 和 决 定 问 题 的 一 个 工 作 过 程 ， 它 只 是 为 最 终 解 决 某 一 具 体 问 题 和
6、专 题 事 项 提 供依 据 。 属 于 行 政 法 学 上 的 内 部 行 政 ， 是 指 国 家 行 政 机 关 为 履 行 其 对 国 家 、 社 会 的 事 务实 施 管 理 的 职 能 而 对 自 身 进 行 组 织 、 管 理 和 调 节 的 活 动 和 行 为 。 不 服 内 部 行 政 行 为 不能 复 议 和 诉 讼 。 内 部 行 政 行 为 原 则 上 不 受 司 法 审 查 ， 如 其 违 法 或 不 当 ， 主 要 依 赖 行 政机 关 自 身 救 济 手 段 。 此 时 ， 会 议 纪 要 由 于 只 是 记 载 和 传 达 会 议 情 况 和 议 定 事 项 的
7、载 体 ，它 只 在 行 政 机 关 内 部 运 转 ， 对 下 级 行 政 机 关 处 理 具 体 事 务 提 供 指 导 和 依 据 ， 没 有 某 一特 定 行 政 机 关 的 具 体 操 作 ， 会 议 纪 要 便 是 单 纯 的 档 案 资 料 。 会 议 纪 要“立 此 存 照 ”和“存 档 备 查 ”的 特 征 以 及 只 在 行 政 机 关 内 部 流 转 的 运 作 程 序 ， 决 定 了 它 属 于 行 政 机 关的 内 部 行 政 行 为 ， 与 行 政 机 关 其 他 具 体 行 政 行 为 之 间 具 有 明 显 的 区 别 。针 对 特 定 人 员 或 特 定 对
8、象 且 已 经 演 变 成 一 种 具 体 行 政 行 为 的 会 议 纪 要 ， 应 当 考 虑纳 入 复 议 范 围 。 在 很 多 情 况 下 ， 一 些 地 方 政 府 的 会 议 纪 要 不 仅 承 担 着 记 载 会 议 内 容 的功 能 ， 很 多 具 体 工 作 甚 至 是 与 特 定 公 民 、 法 人 、 其 他 组 织 有 关 的 特 定 事 项 ， 都 要 通 过会 议 纪 要 的 形 式 来 作 出 决 定 并 传 达 和 要 求 执 行 。 这 种 情 况 下 的 会 议 纪 要 ， 不 仅 是 具 有明确 执 行 力 的 ， 还 具 有 对 其 他 主 体 约 束
9、 其 行 为 的 效 力 ， 其 他 主 体 在 法 律 上 须 服 从 这 个会 议纪 要 的 内 容 。 此 时 的 会 议 纪 要 已 经 演 变 为 一 个 对 外 生 效 的 具 有 拘 束 力 的 行 政 决 定 ，为 了保 护 公 民 、 法 人 和 其 他 组 织 的 合 法 权 益 ， 监 督 政 府 依 法 行 政 ， 应 当 将 该 行 为 纳 入 复 议范 围 。那 么 ， 哪 些 方 式 能 够 使 会 议 纪 要 对 外 生 效 且 具 有 拘 束 力 呢 ？ 一 是 直 接 对 社 会 进 行公 布 。 对 社 会 公 布 实 际 上 是 属 于 公 告 送 达
10、， 其 目 的 是 使 该 会 议 纪 要 生 效 。 二 是 向 当 事人 送 达 。 这 种 会 议 纪 要 属 于 典 型 的 具 体 行 政 行 为 。 三 是 向 有 关 执 行 机 关 进 行 送 达 ， 要求 受 送 达 的 机 关 和 单 位 必 须 要 贯 彻 执 行 。 此 时 的 会 议 纪 要 具 有 了 法 律 上 约 束 这 些 部 门和 单 位 的 效 力 且 影 响 他 人 的 权 利 义 务 ， 就 应 当 纳 入 行 政 复 议 的 受 案 范 围 。 四 是 作 为 对外 执 法 工 作 的 主 要 依 据 。 作 为 对 外 执 法 工 作 的 依 据
11、， 会 议 纪 要 就 构 成 了 对 他 人 权 利 义务 的 实 际 影 响 ， 也 应 当 纳 入 复 议 受 案 范 围 。由 于 本 案 中 的 会 议 纪 要 内 容 确 定 并 已 组 织 实 施 ， 形 式 要 件 送 达 给 了 村 民 ， 实 质 要件 对 村 民 的 权 利 义 务 发 生 了 实 质 影 响 ， 对 外 发 生 了 法 律 效 力 ， 因 此 村 民 有 权 对 会 议 纪要 申 请 行 政 复 议 。问 题 二 ： 县 政 府 作 为 本 案 被 申 请 人 是 否 适 格 ？ 行 政 复 议 法 第 十 条 第 四 款 规 定 ， 公 民 、 法 人
12、 或 者 其 他 组 织 对 行 政 机 关 的 具 体行 为 不 服 申 请 行 政 复 议 的 ， 作 出 具 体 行 政 行 为 的 行 政 机 关 是 被 申 请 人 。 那 么 ， 对 地 方政 府 设 立 的 派 出 机 构 作 出 的 具 体 行 为 不 服 ， 被 申 请 人 的 角 色 是 由 地 方 政 府 担 当 ， 还 是由 该 派 出 机 构 担 当 ？ 对 此 ， 行 政 复 议 法 实 施 条 例 第 十 四 条 规 定 ， 行 政 机 关 设 立 的 派出 机 构 、 内 设 机 构 或 者 其 他 组 织 ， 未 经 法 律 、 法 规 授 权 ， 对 外 以
13、 自 己 名 义作 出 具 体 行 政行 为 的 ， 该 行 政 机 关 为 被 申 请 人 。 本 案 中 ， 虽 然 会 议 纪 要 是 某 县 经 济 开 发 区 管 委 会作 出的 ， 但 该 管 委 会 是 县 政 府 为 加 强 对 开 发 区 的 管 理 而 设 立 的 派 出 机 构 ， 村 民 将 县 政 府 作为 被 申 请 人 ， 符 合 法 律 规 定 ， 是 正 确 的 。问 题 三 ： 本 案 中 会 议 纪 要 的 法 律 效 力 如 何 ？由 于 会 议 纪 要 仅 是 党 政 机 关 的 内 部 决 议 ， 不 是 规 范 性 文 件 ， 无 法 上 升 到 法 律 、 法规 、 规 章 的 高 度 ， 其 效 力 远 远 低 于 上 述 法 律 文 件 。 某 县 经 济 开 发 区 管 委 会 作 为 县 政 府的 派 出 机 构 ， 以 明 显 低 于 国 家 法 律 、 法 规 规 定 的 标 准 制 定 征 地 价 格 和 补 偿 金 额 ， 它 所形 成 的 关 于 开 展 项 目 占 地 征 收 工 作 的 会 议 纪 要 ， 违 反 了 国 家 法 律 法 规 的 强 制 性 规 定 ，复 议 机 关 依 法 撤 销 该 会 议 纪 要 是 正 确 的 ， 有 效 维 护 了 村 民 的 合 法 权 益 。
