1、“财政预算公开与防治腐败”三地研讨会 第三专题：财政预算公开的监督保障及展望财 政 预 算 公 开 防 治 腐 败 的 监 管 与 教 育香港廉政公署社区关系处助理处长 罗国忠2010 年 8 月 2627 日 黑龙江哈尔滨- 1 -财 政 预 算 公 开 防 治 腐 败 的 监 管 与 教 育引言一直可來，香港特區政府有一套良好的財政管理系統，從制定財政預算政策、實施以及監督等，均有既定的程序，確保公帑用得其所。健全的財務監控系統是良好管治架構的基本要素，也是建設廉潔政府的重要因素。本文會以香港廉政公署的經驗從三方面分享如何監督保障公職人員依法及按程序運用公帑。法規制裁內部監管防貪措施及廉潔
2、教育 法規制裁廉署作為執法機關，主要負責處理違規行為的刑事責任事宜，執行的法例有防止賄賂條例 。此條例是香港第一部全面羅列各項賄賂罪名及有關連的其他罪行、調查權力和有關舉證事項的綜合性法律；對政府部門、公營機構和私營企業的貪污賄賂行為作出規範。而賄賂一般被廣泛定義為，提供/ 收受利益以獲取/ 作出公事回報的行為。而比較多被引用起訴公職人員違法處理公帑的行為有防止賄賂條例第九條第三款及普通法的公職人員行為失當條例。防止賄賂條例第九條第三款按條例的規定，任何代理人(例如僱員)以虛假不全的資料欺騙主事人(僱主)，即屬違法。這與香港警隊主力執行的- 2 -盜竊罪條例的欺詐罪定義類同。這兩條法例監管的對
3、象包括所有公職人員，不容許他們非法挪用資金、做假帳，如提供虛假文件申領公款和詐騙公費津貼等。檢控的範疇有：公職人員詐騙房屋及膳宿津貼罪行 - 他們利用文件意圖欺騙政府，不誠實地申領政府房屋或膳宿津貼，違反誠信、浪費公帑，亦影響了特區政府的聲譽。公職人員虛假申領業務開支費用罪行 他們在申領發還就其任職部門或公共機構的業務所招致的開支費用時，例如款待和交通費用，利用虛假文件誇大費用，欺騙其主事人。公職人員行為失當公職人員出現瀆職行為而不牽涉收受利益，則受公職人員行為失當法規監管。例如曾經在某政府資助的公共機構中，有個別員工在採購和運用公款等過程中，把公共利益輸送給自己的親人，並因出現嚴重利益衝突而
4、導致瀆職和違法。 香港終審法院就這項罪行的舉證列明以下五項要素：犯事人是公職人員；在執行公務時或辦理與公務有關的事情時；蓄意作出不當行為（或不依職務責任作出適當行為） ；沒有合理辯解或正當理由；及考慮到有關公職或公職人員的責任，職能的重要性及失當行為的性質和程度，而有關的失當行為是嚴重而不是輕微的。防止賄賂條例第四條- 3 -如果出現一些情況，公職人員為獲取個人好處而濫用職權，如誇大開支預算，然後把合約判給行賄者，或者加快批核付款與行賄的承辦商等，根據防止賄賂條例第四條即屬違法。它的定義是：公職人員（包括公務員和公共機構職員）沒有合法權限，或合理辯解索取或接受利益而作出或不作出一些與其公職有關
5、的行為屬受賄罪而提供利益者，不論是何身份，則為行賄罪上述定義也即錢權交易的概念。此條例主要針對政府機構和公營機構內的貪污分子，例如那些意圖貪污並收受利益以作出公事上回報的行為的公職人員。要補充的是，在防止賄賂條例中的所有賄賂罪行，第四條是唯一設有境外管轄權。換句話說，這些公職人員的賄賂行為，即使在香港以外的地方發生亦受到本條例約束。多年以來，香港官員在制定財政預算的過程中被起訴防止賄賂條例第四條的例子並不常見。紀律處分在管理公共財政的過程中，任何公務員如果作出涉及刑事及非刑事的不當行為，則會按照公務員事務局制訂的程序，作出紀律處分。例如曾有上司因下屬虛報車資開支，上司也因沒有做好監管工作而被問
6、責懲處。同時，根據現有的財務規例，政府可以向違規的官員，就其失誤而招致的損失索取賠償。內部監管- 4 -要有效監管公共財政，公務員事務局制定了清晰的政策規定、指引和程序，如相關的公務員事務規例、公務員事務局通告及公務員守則 ，列明公務員應有的品德標準，並具有懲戒功能，讓所有公務員有所依循，以保持管理財務時的廉潔操守。這些內部監管措施與廉署執行的反貪條例相輔相成，訂立了公務員的明確標準。例子有：公務員守則闡述了公務員須恪守的基本信念及操守準則，其中誠實可信、廉潔守正、不偏不倚等基本信念，是廉潔財務管理的必備條件。公務員事務局定時發出通告，載述政府堅持要求公務員須設法避免任何利益衝突，或當該衝突不
7、能避免時，須申報出現的利益衝突。另外，同時規定公務員申報其投資，以確保在保障公務員的私人投資及私隱權和廉潔公正問責兩者之間取得平衡。發出詳細的財務管理規定和作業指引，如財務及會計規例 、 物料供應及採購規則 、 常務會計指令和從業員指引 - 公共財政管理等，讓有關官員按章辦事，廉潔理財。同時，香港庫務署負責監管政府帳目，確保各部門在執行公共財政管理時遵從有關的會計財務規例。而且，庫務署署長須編制政府週年帳目報告，透過政府憲報和互聯網公開政府帳目，接受立法會和市民的監督。防貪措施及廉潔教育廉署一向採取三管齊下的反貪策略，從調查執法、系統防貪及廉潔教育三方面著手，致力維護香港社會廉潔- 5 -公平
8、。所以，要有效推動廉潔管理財務，除了執法問責外，防貪監控及廉潔教育也是不可缺少的。廉署防止貪污處透過檢討政府部門的規章制度，協助部門加強內部管理及監督，改善工作程序從而減低貪污舞弊的風險。而廉署社區關係處其中一個主要工作目標是在政府和公營機構中建立起誠信的文化，並且維持公務員隊伍的廉潔。一直以來，社區關係處與各政府部門合作為公務員提供培訓講座，透過案例的分享進行交流討論，課題更推展至利益衝突、公職人員行為失當等內容，讓公務員認識及秉持崇高的操守標準，並在執行公務時，包括管理政府財政的過程中，具體落實執行所有的監管規定，共同建設廉潔政府。近年，社區關係處更與公務員事務局及政府部門建立伙伴關係，爭
9、取各部門領導階層的支持和合作，在部門內推行誠信計劃，除制訂職員紀律守則外，還安排培訓，向員工解釋反貪法例的精神和要求，及加強他們處理貪污誘惑的能力。為持續地培育和鞏固公務員的誠信文化，各部門亦委任了誠信事務主任，專責制訂推動誠信文化的策略及統籌有關活動，並定期監察及檢討誠信計劃下的各項工作。為配合政府預算案中重大的規劃項目和大筆公帑開支，廉署會特別制定方案，協助相關部門具體落實措施，使公帑用得其所。例如財政司司長在 2009-10 年財政預算案中公布，政府會與香港房屋協會及市區重建局合作，以 10 億元推行一項為期兩年的樓宇更新大行動 ，提供津貼及一站式技術支援，協助約 1,000 幢舊樓的業
10、主進行樓宇維修，包- 6 -括沒有業主立案法團的舊樓，為建造業界在短期內創造更多就業機會，並達致改善樓宇安全和美化市容的雙重目標。為使這筆龐大的公帑能用得其所，社區關係處加強宣傳誠信優質樓宇維修及財務管理，並與香港會計師公會、民政事務署及香港房屋協會合編一套樓宇財務管理實務指南，協助樓宇管理相關組織有效地進行財務管理及監管，並透過專題網站介紹相關的貪污問題、防貪措施及廉署的服務等，市民亦可透過諮詢熱線獲得更快捷方便的一站式服務。此外，亦會舉辦研討會及倡廉講座，協助樓宇管理組織強化廉潔有效的樓宇管理。由於公共機構接受公帑資助及其服務與市民大眾息息相關，公眾尤其關注其誠信管治、僱員操守及公帑的運用
11、。因此，廉署在 2009 年為受政府資助機構推出一項為期兩年的誠信管治強化計劃，協助這些機構制定推廣誠信文化的策略，並加強機構僱員的防貪培訓。是項計劃的內容包括探訪這些機構的管理層，協助他們全面檢討誠信管理機制及評估貪污風險。也會為這些機構負責不同職務的人員安排合適的防貪培訓，以加强他們管理貪污風險的能力及鼓勵他們在機構內建立誠信文化，並推介防止貪污處為政府資助公共機構編製的防貪錦囊。其他監督立法會監督除了廉署外，香港特區立法會同時會就政府帳目作審批和實施有效監管。其轄下的財務委員會負責審批政府提交的公共開支建議；審查財政司司長每年提交立法會的開支預算草案及撥款法案。財務委員會轄下設有兩個小組
12、委- 7 -員會，分別是人事編制小組委員會及工務小組委員會。 人事編制小組委員會負責審核政府人事編制和公務員各職系和職級架構的建議，並就該等事宜向財務委員會提出建議。工務小組委員會負責審核政府在基本工程儲備基金下，用於工務計劃工程及由受資助機構進行或代受資助機構進行的建造工程的開支建議，並就該等開支建議向財務委員會提出建議。而另一委員會 - 政府帳目委員會則負責研究審計署署長就審核政府及屬於公開審計範圍內的其他機構的帳目及衡工量值審計結果所提交的報告書。在認為有需要時，委員會可邀請政府官員及公共機構的高級人員出席公開聆訊，提供解釋、證據或資料；委員會亦可就該等解釋、證據或資料，邀請任何其他人士
13、出席公開聆訊提供協助。審計署審計署是香港特區政府帳目的外部審計師，審計署署長根據核數條例提供獨立及專業的審計服務，致力協助香港特區政府提升公營部門的效率和表現。其工作目標是：進行審核帳目的工作，向立法會提供總體保證，確保政府和公帑或半公帑性質基金的財政及會計帳項，均屬妥善，而且符合公認的會計標準；及進行衡工量值式審計工作，就任何決策局、政府部門、專責機構、其他公眾團體、公共機構或帳目須受審核的機構在履行職務時所達到的節省程度、效率和效益、向立法會提供獨立資料、意見和保證。 - 8 -總結香港特區政府致力執行妥善財政預算管理的方針，為香港公共理財打下一個結實的基礎。廉署除了會依法調查違法行為外，也會與政府部門及公營機構合作，推廣誠信文化，達致公正問責、廉潔理財的目標。
